政府权力清单制度的绩效评估体系构建与实践应用

2019-10-21李欣

党政研究 2019年5期

李欣

〔摘要〕权力清单制度是厘清政府权力边界、规范政府权力运行的重要抓手。开展权力清单制度绩效评估有助于考核制度运行效果、促进制度落地生根。根据中共中央、国务院印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的基本要求，研究构建了一套由5个一级指标和22个二级指标所组成的权力清单制度绩效评估指标体系。通过层次分析法确定一、二级指标权重，提出绩效评估方案，并以C市为例，运用模糊综合评价方法对评估指标体系进行了实证分析。深入推进权力清单制度绩效评估的理论与实践，需要处理好评估主体的多元与重点、评估指标体系的全面性与关键性以及结果性评估和过程性评估之间的相互关系，并将清单制度绩效评估置于政府绩效评估总体框架和视野中。

〔关键词〕权力清单制度;绩效评估;指标体系;模糊层次分析法

〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）05-0100-13

一、引言

推进政府职能转变是深化行政体制改革、促进政府治理体系和治理能力现代化的关键举措，其核心在于厘清政府权力边界、规范政府权力运行。自2005年河北省邯郸市公布市长权力清单以来，各地纷纷探索学习，以清单方式明示、约定、限制权力，促进权力规范运行。2013年党的十八届三中全会正式提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”。2015年中共中央、国务院出台《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下称《意见》），指出“推行地方各级政府工作部门权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措”，标志着权力清单制度的全面开启。目前，全国31个省级政府和国务院57个部门的权力清单发布工作全部完成。在“放管服”改革这场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命中，权力清单制度已成为厘清政府权力边界、规范政府权力运行、促进政府职能转变的重要抓手。同时，以权力清单、责任清单为核心的清单制度体系也正逐步建立和完善。

绩效评估机制是权力清单制度体系的重要内容。那么，作为转变政府职能的治理工具，如何考察权力清单制度运行效果？怎样构建权力清单制度绩效评估体系？本文从责任政府建设视角出发，依据《意见》要求，运用层次分析法构建权力清单制度评价指标体系，并通过模糊综合评价法对中原某省C市的权力清单制度绩效进行评估实践，对评估结果和呈现的问题进行分析，以期为权力清单制度绩效评估体系的构建提有益参考。

二、文献回顾和研究方法

（一）关于权力清单制度评估的文献回顾

权力清单制度是继行政专项法律法规和部门“三定”规定后的一项对部门职责规定的新制度。根据《意见》对权力清单工作的相关要求，权力清单制度可以定义为：政府及其职能部门、依法承担行政职能的事业单位等机构，将其所行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以权力清单和责任清单的形式明示出来，接受社会监督，依法行政的一套制度形式和体系。当前学界对于权力清单制度的研究大多集中于制度功能、定位、价值以及合法性等方面的规范化研究〔1〕，为深入理解权力清单制度特点及其实践逻辑奠定了基础。

在制度评估方面，研究集中于对各地权力清单的制度文本进行比较分析。蔡小慎等提出，制度推行过程中存在行政权力清理不彻底、划分标准不统一、梳理口径不一致、权力异化变相隐藏等共性问题〔2〕;夏德峰认为，关键事权下放不充分，部门协同难，机械式执行和执行力度逐级递减等问题影响权力清单制度实施成效〔3〕;唐志远指出，发布主体不统一、行政权力类型名称和数量失范以及运行过程不够顺畅也制约着权力清单制度功能的发挥〔4〕。刘延海通过对典型案例进行质性研究后发现，在权力清单构建中存在地方政府与既得利益者的博弈。〔5〕田进等通过文献计量研究方法分析后认为，清单政策文本内容具有同质性和差异性两种特征。〔6〕孔卫拿等认为，清单在线质量好坏受到政治考核压力下的规避问责理性与财政压力下的预算扩张理性的双重影响。〔7〕还有学者从时间、空间、内容和方式四个维度研究了权力清单制度的扩散规律。〔8〕在制度建构路径上，应加强顶层设计完善制度建设、完善权力的分类、明晰兜底条款促进“其他行政权力”分类的规范化，提高清单的精细化水平。〔9〕

通过文献回顾可以发现，学界对权力清单及其制度的研究大多处于文本分析、经验总结和对策研究的阶段，规范性研究多，实证研究少，特别是缺乏对制度绩效的评估。作为一项在全国范围内全面推行的制度，对权力清单制度的研究不应仅局限于以上方面，而要将重点逐步转移到对制度的实施及其效果进行督查监测和修正纠偏方面。但目前收集的文献中，仅有高丽虹〔10〕、孙祥生等〔11〕对权力清单的实施效果（主要集中于清单的满意度方面）进行了调研，且并未建立科学评估指标，这也导致相关对策建议层次混乱，欠缺针对性和说服力;陈升等主要通过对权力清单中行政审批项目的增减数评估审批改革绩效。〔12〕总体而言，学界对权力清单制度绩效评估的研究还远远不足，过多着眼于制度本身的合法性、必要性以及文本设计的有效性方面，对于评估制度在“干预—效果”之间的关系方面的研究不够，特别是对怎样建立绩效评估模型、如何确定评估指标权重、使用何种方法对权力清单制度绩效进行评价等方面尚未得到充分研究。

由此，本文试图把定性研究与定性分析相结合，基于模糊层次分析法对基层政府权力清单制度绩效进行评估，试图提供一套评价指标体系和评估方法。本研究对于拓展权力清单制度的研究领域、深化研究内容、创新研究方法有重要意义。

（二）制度绩效评估的相关研究

政府绩效评估是政府管理与决策的有效抓手，也是行政学科领域研究的重点内容。〔13〕目前发达国家普遍推行了政府绩效评估，如美国设立了“国际绩效评议委员会”，日本设立了行政评价局，韩国还通过了《政策评估框架法案》和《政府业务评价基本法》等法案，形成了一套较为完善的绩效评估模式。〔14〕改革开放以来，我国也广泛开展了政府绩效评估的实践，形成了不断追求实绩的上进型行政文化〔15〕。学界对政府绩效评估问题的研究也呈现快速上升趋势，大多从过程论、结果论或者综合论等角度进行研究，其中对政府组织综合性绩效评估（尤其是公共政策績效评估）的研究占绝大多数。

然而，针对具体某项制度进行绩效评估的实践与研究还相对有限。尽管已有学者指出，制度绩效是提升中国特色社会主义制度自信的核心要素。〔16〕但关于制度绩效的研究仍然集中于个别领域，如乡村治理制度〔17〕、基本药物制度〔18〕、政府扶贫开发制度〔19〕、医疗保险制度〔20〕等，研究方法以内容分析等质性研究方法为主，无论是研究广度还是研究深度都有很大扩展和深化空间。

制度绩效是制度的现实表现，是制度产生以及变迁基本价值的一种外在反映，它由制度目标与制度目标实现中所发挥出来的功能所决定的。〔17〕制度绩效评估是检验制度运行效果、监督制度运行过程、优化制度效能的有效手段。制度分为不同层次，有宏观整体制度层面，如国家政治、经济、文化、社会等基本制度，也有具体领域制度层面。国外学者达尔、李普塞特、阿尔蒙德、白鲁洵等人从宏观视角对制度及其绩效进行了开创性研究，如国家政治制度、民主制度等。青木昌彦等人根据制度适用范围的差异，将制度分为参与人各行动集（包括共同资源域、交易域、组织域、政治域和社会交换域）的元制度和不同行动集间的关联制度。〔21〕奥斯特罗姆等通过对发展中国家基础设施建设制度进行研究后提出，制度绩效的评价标准包括间接绩效标准和总体绩效标准，总体绩效标准包括效率、公平（包括财政平衡及再分配）、责任及适应性。〔22〕我国学者根据研究对象的不同也建立了不同的制度绩效评估标准或模型，如内在绩效和外在绩效〔18〕、制度环境——制度绩效的理论模型〔23〕、制度平台优劣与公共政策合理与否的交叉分析框架〔24〕、制度文本的三层次分析框架〔25〕等。这些成果为权力清单制度绩效评估的研究提供了有益参考。

权力清单制度作为政府行政制度的重要组成部分，是规范政府权力运行的关键举措。对该项制度绩效进行评估主要涉及到政府的组织绩效。由于不同的组织层级有不同的职能划定、权责内容和评价标准，因此我们主要集中于对基层政府权力清单制度绩效评估方法进行研究，以提高本研究的针对性和应用性。

（三）研究方法

对权力清单制度的评估通常涉及多个因素和指标，绩效评估是在多因素相互作用、相互影响下做出的复杂判断。针对不同对象进行综合评估时，评估指标的作用和地位并非同等重要，如“权力公开透明”与“权力运转高效”之间就存在一定张力。为体现不同指标在绩效评估中重要程度的区别，赋予指标不同的权重，并整合为一个综合评价体系。基于此，本研究运用模糊层次分析法构建基层政府权力清单制度绩效评价指标体系并开展评估实践，试图使复杂、抽象的问题简单化和具体化。模糊层次分析法是层次分析法和模糊综合评价法的结合（如图1）。

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是20世纪70年代初美国运筹学家萨蒂（T. L. Saaty）提出的用于解决复杂决策的方法。它将决策和制度相关要素分解为目标、准则、方案等层次，构建评价指标体系和判断矩阵，并通过定性与定量研究，确定指标权重，提出评估方案。

模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Evaluation）是美国自动控制专家查德教授（L.A. Zadeh）于1965年创建的一种综合评价方法。该方法“以模糊集合中的隶属函数为基础，应用模糊关系合成的原理，将一些不确定因素和模糊问题转化为确定性问题进行综合加权集成的一种方法” 〔26〕。在对权力清单制度绩效进行评估时，涉及到很多难以定量描述的问题，采用模糊评价方法有助于对定性问题进行定量化处理，提高评价的客观性、科学性和准确性。研究中我们主要运用模糊综合评价方法对中原某省C市的权力清单制度绩效水平进行评估。

三、绩效评估指标体系的构建

权力清单制度绩效评估指标体系的构建是开展评估的前提，为评估提供导向。指标体系的构建应能够全面、客观、准确反映制度落实的基本情况，有利于政府相关部门及时找出存在的问题，并为清单的动态调整提供依据。因此，指标选择时需要遵循一定原则。一是客观性原则。指标体系的设计必须从实际出发，实事求是，客观反映《意见》要求。二是全面性原则。指标体系要全面系统地反映权力清单制度实施过程的重点内容，既包括清单制定过程中清权、减权、制权、晒权等要求，也包括制度运行过程中的各个环节，全面体现《意见》对于权力清单制度的相关规定。三是操作化原则。评估体系的构建目的在于运用，指标的设计必须做到清晰准确、简单易懂，便于测量和统计。四是可比性原则。权力清单制度绩效评估体系要具有普遍适用性，因此各指标的含义、表述和适用范围要一致。同时，由于确定指标权重需要专家对各个指标进行比较和判断，这要求各指标之间具有可比性。

制度绩效就是社会制度的实施效果，即制度是否达到了预期设计目标。〔27〕制度目标是制度绩效考核的重要依据。根据权力清单制度绩效评估指标体系的基本原则，结合《意见》基本要求：“通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政”，本研究设计了一套由5个一级指标（准则层）和22个二级指标（子准则层）构成的权力清单制度绩效评价指标体系（如表1所示）。

（一）边界清晰

厘清政府权力边界是政府权力清单制度的前提，也是法治政府建设的首要任务。但由于长期受计划经济体制的影响，我国政府权力范围非常笼统，行政权力极易膨胀，政府与市场、社会的边界模糊不清，严重影响了市场在资源配置中所发挥的决定性作用，也制约了社会的自主性。职权法定是现代法治政府的核心，“法治政府的本质并非针对公民必须依法守法，而是行政权力和行政行为都需要被纳入法律的轨道” 〔28〕。但由于规范行政职权的法律法规较为分散，且规定相对模糊，缺可操作性，因此落实权力清单制度首先就要通过对散落在法律法规的各项政府权力进行梳理整合，摸清家底，明确各项行政职权行为的内容与边界并予以公示，真正做到权力的可视化。权力“边界清晰”这一指标下主要设置了4个二级指标，包括权力行使主体明确、权力行为标准清晰、权力清单公開完整、权力清单广泛公示。

（二）分工合理

分工合理是政府实现有效治理的基础。权力清单制度不仅要求厘清权力边界，更要实现权力结构合理，职权配置科学，权力分工明确，只有当各个部门机构各司其职、各负其责时，政府才能更好地开展公共治理。十八大以来，我国深入推进“放管服”改革，加快政府职能转变，极大激发了市场活力和社会创造力，其中起关键性作用的就是统筹和整合机构部门职责，优化权力运行机制，协调权力分工。基于此，本研究在权力“分工合理”这一指标下设置了4个二级指标，包括行政事项分工明确、权力划分规范合理、一类事项部门统筹、权力行使方式规范。

（三）权责一致

有权必有责，用权受监督，失职要问责。权责一致是现代法治政府的必然要求。《意见》在“主要任务”中指出：“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。” 权力清单制度不是捆绑行政机关及其工作人员行使权力的手脚，而是通过明确权力边界和行为标准来规范权力行使行为，提高权力行使行为的权威性，保障权力和责任的动态平衡。在31个已经公布权力清单的省级政府部门中，有20个政府部门采用了联单型的方式（即权力事项和责任事项整合在一张清单上）公布，11个采用权力清单和责任清单分立型的方式公布。①无论采取何种方式，权力的行使都要严格遵循权责统一的要求，纠正不作为乱作为，克服懒政怠政。“权责一致”这一指标下设置了5个二级指标，包括权力责任对等统一、责任事项规范具体、责任监督机制完善、责任追究情形明确、责任追究方式有效。

（四）运转高效

行政效率是衡量政府管理质量的重要指标，是政府一切管理行为的生命线。〔29〕我国很长一段时间内，由于权力职责不清、运行流程不详、部门沟通不畅等原因，各种“奇葩证明”层出不穷，审批流程繁琐让人黯然神伤，不仅给群众增添了不必要的麻烦，也消耗着政府的公信力。如何用好“奥卡姆剃刀”，删繁就简，提质增效，成为摆在政府面前的一道必答题。权力清单制度出台的根本目标就在于通过厘清权力边界、规范权力运行从而改善权力行使效能，提高政府运转效率，便利企业和群众办事创业。根据《意见》要求，结合具体实践，本研究在“运转高效”这一指标下设置了5个二级指标，包括承诺办理时限量化、权力运行流程明晰、权力行使公开透明、动态调整机制健全、长效管理机制完备。

（五）依法保障

法定职责必须为，法无授权不可为。法律是一切权力的根本依据和最终保障。《意见》指出：“地方各级政府要对其工作部门清理后拟保留的行政职权目录，按照严密的工作程序和统一的审核标准，依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。需修改法律法规的，要先修法再调整行政职权，先立后破，有序推进。”可见，作为一种行政规范性文件的权力清单，其效力必须由法律法规予以保证。根据各省市的经验和做法，这里的权力清单制定依据主要包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、部门规章和地方政府规章，以及部门“三定”规定的文件。本研究在“依法保障”这一指标下设置了4个二级指标，即权力行使依据合法、责任事项依据合法、问责追究依据合法、定期开展合法性审查。

四、权力清单制度绩效评估方法与设计

（一）建立递阶层次结构模型

递阶层次结构模型一般由以下三个层次组成：目标层，指问题的预定目标，即实现科学有效的权力清单制度绩效评估;准则层，指实现目标所需的方法和措施，即5个一级指标;子准则层，准则层的具体化和操作化，即22个二级指标。

根据上文所提出的评价指标体系，依次构建各层次判断矩阵，结合专家调研数据，利用yaahp软件计算指标权量，并完成一致性检验。本文选取了十位行政体制改革领域方面的专家，通过邮件等形式向专家发放相关指标与调查表，请专家对各指标重要性进行打分，并对每位专家确定的指标权重进行一致性检验。将符合一致性检验的专家打分结果用算数平均法求出各指标的平均分数，最终的指标权重如表4所示。

（三）分析结果

从权重构建结果来看，一级指标的权重排行依次为边界清晰、权责一致、依法保障、分工合理和运转高效。可见，权力清单作为实现政府权力的可视化展现和社会化监督工具，其首要任务就是促进权力边界清晰、职责一致。“法无授权不可为，法定职责必须为”，扎紧制度的笼子，依法行使权力、依法监督和问责权力是清单中权力有效运行的根本保障，而清单的权威性也同样需要法律来予以确认。较高的权重值（0.2167）说明了“依法保障”的重要性。分工合理是运转高效的基础，实现运转高效则是实施权力清单制度的最终目标。尽管“运转高效”这一指标权重最低（0.1098），但这恰恰表明当政府权力实现边界清晰、权责一致、依法保障和分工合理時，也会促成权力高效运转。

从二级指标的权重来看，在“边界清晰”指标维度中，“权力行使主体明确”的权重达到0.5017，其重要性显著超过其他三个指标。权力行为标准清晰也紧随其后，成为次级重要的评价指标。权力清单的首要目的就是厘清政府与市场、社会的边界，权力行为标准清晰是有效克服政府推诿扯皮、敷衍塞责、不作为乱作为的重要手段。针对目标层，这两项指标的权重排序位列第1和第4名，表明了这两项指标在权力清单制度绩效评估中所占据的重要位置。此外，“权力清单广泛公示”和“权力清单公开完整”也占据一定权重。公开化和可视化是清单制度的本质特征，只有将权力清单以公众便于获取、易于理解、善于使用的方式呈现出来，其制度效能才能得以体现。

在“权责一致”指标维度中，“权力职责对等统一”和“责任事项规范具体”占据显著重要的位置。有权必有责，有责必担当。权责统一是现代法治政府的内在要求。尽管权力清单制度在具体实践中有“联单型”和“分立型”的区别，但在权责一致方面却不应当存有差异。事实上，政府权力和政府责任是一体两面的关系，权力本身蕴含着责任，对责任的规范应当更加规范具体。针对目标层，这两项指标的权重排序分别位列2和第6名，说明这两项指标在权力清单制度绩效评估中的重要性。“责任追究方式有效”也占据了较高权重，表明权力清单要在便于公众问责方面起到有效作用，具有可操作性。

在“依法保障”指标维度中，“权力行使依据合法”的权重值最高，印证了依法行政的重要性。“问责追究依据合法”的权重值也达到0.2907，意味着对权力进行监督问责需要有更加明确的法律依据，以提高监督问责行为的有效性。值得注意的是，针对目标层这两项指标的权重排序分列第3和第5名，显示了其在权力清单制度绩效评估中的重要地位。“开展合法性审查”的权重值为0.1571。对权力清单开展合法性审查、保障清单效力的关键举措，包括权力设定依据、权力主体、权力类型、承担责任、监督行使等等都要有法可依、有据可循。

在“分工合理”指标维度中，“权力划分规范合理”权重高达0.4228，针对目标层权重排名第7，说明权力合理划分是一切权力有效运行的关键。要尽可能减少部门之间的权责不清与交叉重叠所导致的高交易成本和低行政效率。此外，权力行使方式规范权重指标也达到0.2656。权力清单的公布就是要尽可能压缩权力主体的自由裁量权，从而规范和约束权力运行。一类事情部门统筹是优化政府职能、避免政出多门、提供便民服务的有效举措。

在“运转高效”指标维度中，“权力行使公开透明”的权重值高达0.4403，体现出公开化、透明化既是社会对权力运行的强烈诉求，也是权力清单应当体现的重要内容。权力行使公开透明涉及权力主体的呈现方式、权力运行过程的可视化程度等。从某种程度讲，清单公布后，权力运行能否做到公开透明是社会的第一观感，是最直接的评价清单效果的方式。其次是“权力运行流程明晰”和“承诺办理时限”量化，权重分别为0.2318和0.1636，包括制定权力运行流程图来杜绝“权力黑箱”的存在，让权力真正在阳光下运行;增强办事人员服务意识和主动性，提高权力运行效率和规范化水平。此外，“动态调整机制健全”和“长效管理机制完备”也是清单绩效评估的重要指标。

二级指标针对目标层的合成权重排名前六位的依次是：权力行使主体明确、权力责任对等统一、权力行使依据合法、权力行为标准清晰、问责追究依据合法和责任事项规范具体。二级指标权重高低的排序在某种程度上反映出专家对权力清单制度绩效的关注重点。

五、案例评估与分析

在上述指标体系基础上，我们设计了《政府权力清单制度绩效评价调查问卷》，邀请10位专家对中原某省C市权力清单制度实施绩效进行评价调查，评价依据为各市发布的权力清单及其相关配套文件。问卷填答方式采用五点量表，依次为 “优秀”“良好”“一般”“合格”“不合格”，分别计90、80、70、60、50分。通过统计分析，评价过程如下：

从各项得分来看，C市权力清单制度的各一级指标层评估分值大致均衡。相较而言，“依法保障”方面得分最高，“分工合理”方面得分最低。由于“边界清晰”所占的权重较大，因此得分也最接近绩效评估的整体水平。根据模糊综合评价对各项的分析结果，C市权力清单制度呈现出一些亟待解决的问题。

第一，权力清理不彻底，边界划分不清晰。C市政府部门权力及责任清单清理行政权力的事项是指法定行政机关或组织实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的各类具体行政行为，包括行政审批（含行政许可、非行政许可审批）、行政确认、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政奖励、行政裁决及其他行政权力等。为落实简政放权要求，C市在《关于全面清理行政权力推行权力清单制度的通知》中明确指出要大力精简下放，从46个部门最初上报的4400项事项压缩到了涉及39个部门的3081项行政职权，清权成果显著。

然而，在最终公布的清单中，我们发现了许多有具体类型的权力被打包划入“其他权力”中，如“市级国有资本经营预算支出审批”“地方金融企业国有资产转让审批”“经营性公墓的建设审批”“住房公积金提取使用审批”“市级国有资本经营收益收取”和“对参加全国会计专业技术资格考试考生违纪违规行为的处理”等，这些权力明显属于行政许可、行政征收和行政处罚。可见，作为兜底条款的 “其他权力”在一定程度上成為保留隐形权力之地。

总之，权力清单制度绩效评估归根结底是政府绩效评估的重要组成部分，应将其置于政府绩效评估总体框架和视野中，通过全面系统的绩效评估来客观、准确、真实地反映制度运行实效。以评估促优化，进一步改善制度设计，提高制度效能，使权力清单制度真正发挥厘清政府权力边界、规范行政权力运行的重要作用，助推依法行政，为建设法治政府、责任政府和服务型政府打下坚实的基础。

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