推动粤港澳大湾区协同发展深度融合的模式与路径研究

钟嘉毅,尤彧聪

（广州工商学院经济贸易系，广东广州510850）

1 问题的提出

粤港澳大湾区（本文简称大湾区）不同于长三角、京津冀和雄安新区，它最重要的特征是跨境整合，即“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”，并对接“一带一路”战略。它有三个城市梯次：香港、深圳、广州、澳门属于第一梯次；东莞、佛山、珠海属于第二梯次；其他城市属于第三梯次。一方面，珠江口东西两岸一直发展不协调、不平衡,以广深港为代表的珠江东岸占据了经济总量的六成以上,东强西弱的区域格局在虹吸效应下还有进一步扩大的趋势,极大地限制了大湾区的可持续发展能力；另一方面，不用说港澳，珠三角九市内部也有明显的行政壁垒，如何打破地区行政界线，建设开放型一体化湾区，也是一个需要解决的问题。因此，深入研究推动大湾区协同发展深度融合的问题，既是“二区九市”从优势互补走向优势整合,从各施所能走向相互支撑，从互不隶属走向深度融合的需要，也是进一步提升大湾区在国家经济高质量发展和高水平对外开放中的支撑和引领作用的需要。

2 国内外相关理论综述

协同效应是指由于彼此协调配合促使各种事物从无序向有序转化，从而出现“1+1〉2”的整体效应或集体效应。在一个系统内，若各个子系统互相拆台、各行其是，整个系统必然陷入无序而导致整体性瓦解；相反，若各子系统能够相互配合、达成一致，多种力量同频共振的作用下会形成整体大于部分之和的效果[1]。目前，国内外学者对区域协同的研究成果主要集中在经济要素的协同发展层面，Basolo和Lowery证明区域之间的协调与合作，更有利于地方政府处理公共问题的外部性[2]；Matthias etal从职能分工促进知识溢出角度,分析了职能分工对协同创新的作用[3]；向晓梅认为区位优势和资源禀赋是区域产业协同发展的基本前提[4]；张沭宁认为“在多环节联动的产业链中，对处于追赶期的地区而言，建立跨区域的文化资源开发、生产循环使用链是一个集约开发、可持续发展的路径”[5]；程秀花指出要“打破传统的以单一城市作为发展核心的理念，转为省市联动，区域合作的发展观念，过去分散的城市大多是一种竞争关系，形成的发展模式多为“大而同、小而全”发展模式，造成资源的极大浪费”[6]；周春山等将区域协同发展过程由低级到高级总结为孤立、扩散、共生和融合四个阶段[7]。尽管学者们对区域协同发展的表述不尽相同，但总体上体现了他们对区域各主体之间彼此协作所形成的整体效应有利于区域融合发展的基本共识。

3 推动大湾区协同发展深度融合的模式选择

依据协同学的相关概念，协同发展是由于各区域的初始禀赋和比较优势有所差别，在共同利益最大化思想的驱动下，通过有序分工合作，实现区域各主体之间的协调、协作，推动整个区域共同发展，进而走向一体化。整合资源的目的是希望使现有和潜在的资源相互配合与协调，使之达到整体最优。事实上，大湾区战略是一个多元目标的议题，既有经济目标，也有政治目标，同时还包括生态环境保护等问题。因此，大湾区协同融合发展的模式选择应以追求区域多目标下的共赢为出发点，具体可包括产业协同、地区协同、交通协同、政策协同以及生态协同。这五种协同模式并不是单独和孤立存在的，它们针对的是大湾区协同发展过程中所遇到的瓶颈，即产业同质竞争、发展不平衡、交通一体化运输效率较低、政治壁垒、环境压力而采取的组合式举措，是相互依存、相互促进、有机统一的。

3.1 产业协同，以转型升级和产业链分工协作为目标

一般认为，产业发展受到经济、技术、环境、资源等因素的影响，地区间的不同产业或多个产业群需要相互配合、互相协调，在越来越复杂的网络分工中解决好产业协调发展的问题[8]。大湾区产业协同发展的作用机制关键在于发挥地区间比较优势，共同追求区域经济效益最大化，使城市群产业协同发展过程从自发走向自觉。大湾区产业协作应改变过去“前店后厂”的传统合作模式，紧抓国家发展新经济、培育新动能的历史机遇，努力实现产业发展朝价值链的两端转型升级，一端是技术研发环节，另外一端是市场开拓环节。粤港澳三地要利用好产业的互补优势，不断加强分工合作，形成以高端产业为引领，传统制造业为支撑，协同研发、现代服务业合作、国际国内两个市场双向拓展的创新型、开放型产业体系。大湾区要以全球价值链最顶端为目标，加快高端要素向湾区汇聚，使大湾区成为全球战略性新兴产业的重要集聚区。

3.2 地区协同，缩小地区间发展差距

有数据显示，港深穗占据大湾区11个城市资金总量的前三名。香港以9万亿的规模相当于“深+穗”之和，深圳则超过了“广州+佛山+肇庆”之和，深港两市汇聚了大湾区超过60%的资金。光从资金总量的分布来看，大湾区各地尤其是东西两岸之间的发展差距可见一斑。大湾区可从以下三个方面缩小地区间的发展差距。一是公共资源再配置。政府公共资源配置要改变单一与城市行政等级高低相挂钩的现象，综合考虑产业长远发展、生态环境保护、边际效益等其他因素，从平等化、网络化、一体化的角度出发审慎配置湾区的公共资源。二是加快卫星城市建设。大湾区要以穗深港三大国际都市为核心，加快以东莞、惠州、佛山、肇庆等地为代表的卫星城市建设。卫星城距离主城在50～70公里的范围内，生态环境优越，要素成本低，负责承接主城城市功能和产业疏解，条件成熟再渐次向周边地区扩散形成都市圈，以点带面、点面结合的方式推动地区协同发展。三是搭建人才交流平台。湾区建设离不开一流的人才，大湾区要完善人才流动的制度安排，探索三地学历互认机制，打造人才通关的绿色通道，研议“大湾区人才绿卡制度”，使各地从“抢人才”转变为“共享人才”，从人才的角度保障各地均衡发展。

3.3 交通协同，推进湾区公共设施系统规划和有效对接

目前，大湾区的交通基础设施建设已相当完善，但是缺少系统规划和有效对接。大湾区很多地方公路、轻轨和高铁都是独立运行，三者之间缺乏一体化的有效持续对接，交通方式转化的灵活性和便利性不尽如人意。未来大湾区不论是高铁、港口、机场还是其他重要公共配套，都要以整体性思维来统一谋划，加强相关基础设施的定位、配套和协调，避免重复建设和低效运营，践行一体化举措[9]。要继续推动以港珠澳大桥、深中通道、虎门二桥等为代表的公路运输体系建设，着力解决跨东西两岸铁路运输和轨道交通问题，确保东西两岸“硬件”畅通。同时加快推进“9”与“2”共建世界级港口群和空港群，完善跨境货运物流体系，探索粤港澳三地通关便利化条件。

3.4 政策协同，加强各方尤其是粤港澳之间政策沟通协调

新中国成立之初，粤港澳三地由于社会制度和意识形态不同，其交往带有一定程度的“外交事务”性质[10]。港澳回归之后，虽然三地变成了不同管理体制下的国内关系，但是政治壁垒依旧明显。不仅如此，内地九市之间也有明显的行政界线，若不能扭转这一局面，极有可能使“9+2”陷入非理性竞争、零和博弈的困境。例如中国大陆港口实施保税港政策和启运港退税政策后，香港的税收优势被弱化，内地港口承担的出口需求逐渐超过香港港口，导致香港航运业的发展速度放缓[11]。随着粤港澳三地经贸合作、人文交流的日益频繁，迫切需要在中央政府的顶层设计之下，透过地方政府间的政策协调沟通，完善大湾区公众参与制度，落实司法和仲裁等纠纷解决机制，逐步凝聚官方和民间共识，确保政策的一惯性和畅通性。

3.5 生态协同，协同共建宜居宜业宜游的美丽湾区

绿色发展是当今世界的趋势和潮流，大湾区要提高全球竞争力和影响力，就需要提供更高质量的环境公共产品供给，保持湾区高品质的生态环境和美丽的海岸线，为大湾区的工作、生活提供强有力的绿色支撑。“9+2”地理边界连接、生态系统的整体性和环境影响的关联性决定了大湾区必须通过区域合作来实现生态环境治理和绿色发展。目前，粤港澳合作联席会议为三地的环境合作与协调搭建了交流与协商的平台，三方在水质保护、大气协同治理、固体废物处理、节能和清洁生产等方面进行了一系列的合作。但是，大湾区绿色发展面临的生态环境压力依然严峻，臭氧治理、移动源排放、水污染、近岸海域生态系统恶化是主要挑战。大湾区需要建立符合自身实际情况的区域生态环境协调管理机制、生态文明合作共建机制，统筹推进湾区生态建设，推动城市空气质量达标管理，联合开展水环境治理，加强低碳发展合作，将香港的近零碳排放等环保项目经验在湾区内分享推广，将大湾区打造成为美丽中国的样板区。

4 推动大湾区协同发展深度融合的有效路径

作为中国经济最发达的地区之一，大湾区在经济规模、人口数量、土地面积等方面已经能够比肩国际一流湾区。但与国外不同的是，粤港澳三地属于不同的行政体系、法律体系，加上珠三角九市内部发展亦不平衡，使得资金、人才、信息等各类要素难以完全自由流动，严重阻碍了大湾区整体优势的发挥。协同发展有利于大湾区从各自发展向融合发展转变，变地方优势为整体优势。未来可从借鉴国际一流湾区实践经验、构建利益协调机制、全面提升粤港澳合作、借力广东自贸区、打破要素流动的“软”“硬”障碍、衔接社会保障体系等六个方面推动大湾区走向协同融合发展。如表1所示。

4.1 借鉴国际一流湾区实践经验，从功能定位上引导大湾区协同融合发展

虽然大湾区具有一定的全球领先优势和后发优势，但是纽约、东京、旧金山三大国际湾区仍是大湾区主动对标学习的对象，积极借鉴国际一流湾区实践经验对于大湾区来说具有少走弯路、“弯道超车”的重要意义。例如，纽约湾区是金融湾区，其由“第三部门”主导的跨行政区域统筹协调机制对于湾区规划具有重要作用。大湾区应组建类似纽约区域规划协会（RPA）之类的NGO组织，负责制定和推进大湾区发展规划。东京湾区是产业湾区，在大东京规划之下，各地方也有各种规划以鼓励要素自由流动，并分属各地方政府管辖。在大湾区建设框架协议下，各地区也应出台长期性、协同性和可协商性的地方发展规划，并适当完善与专家学者、公众的互动机制，听取多方利益诉求。旧金山湾区是科技湾区，湾区各地（包括硅谷）的形成、定位与发展主要依靠市场力量与区域内治理机制联合推动。大湾区发展应遵循“市场主导、政府推动”的原则，跳出政府统揽一切的“短平快”思维，厘清政府和市场两个作用的界限。另外，纽约湾区的移民创造城市精神、东京湾区的优良港口建设以及旧金山湾区的多元创新文化都是大湾区未来学习借鉴的重点领域。

表1 推动大湾区协同融合发展的有效路径与主要内容

4.2 构建利益协调机制，从体制机制上保障大湾区协同融合发展

大湾区“二区九市”之间必然存在各地利益与区域总体利益协调妥协的问题，这不是地方政府间“讨价还价”可以解决的。回顾珠三角近30年的发展历史，许多地方为了穗深港等地的可持续发展，自身作出了一定的牺牲，也造成了大湾区各地的不平衡发展。大湾区要走向深度融合，需要避免过去两极分化的发展模式，通过构建合理的利益分配机制，特别要注意一体化后的增量利益协调分配问题，从而既保证欠发达地区能够迎头赶上，也不至于影响发达地区的积极性。大湾区的利益协调机制建设需要从各地的历史基础和现有条件出发，由中央层面统筹规划，全面考量。在这个过程中，必须首先建立起基于各方平等关系的利益表达机制，高度重视以肇庆、江门等为代表的“弱势群体”的利益表达和诉求。在此基础上，还应建立和完善事前分配与事中协调相结合的区域利益分配机制，探索“事后利益补偿机制”，各方共同研究合作发展的重大问题，从体制机制上保障大湾区走向协同融合发展。

4.3 全面提升粤港澳互利合作，从国家发展大局上推动大湾区协同融合发展

目前，粤港澳“前店后厂”的传统垂直分工模式已随着三地比较优势出现新的变化而走向式微。首先，从实践来看，CEPA的实施并未能带动粤港澳经贸合作关系进入新局面，香港在珠三角对外贸易中所占比重反而不断下降[12]。其次，港澳与内地就许多问题还存在认识上的差异，这种差异给三地互利合作增添了许多不确定性。粤港澳三地的融合发展关系到整个大湾区的前途命运，解决这一难题的关键是要将港澳与国家发展大局紧密结合在一起，在国家战略规划中找到粤港澳合作的新定位。全面提升粤港澳合作需要把握三大历史机遇：一是国家大力推进“一带一路”建设；二是自由贸易区建设，乃至未来更高级别的自由贸易港建设；三是创新驱动发展战略。新时代粤港澳全面合作必须与国家发展大局联系起来，从扩大开放、内外联动、协同创新三个方向寻求粤港澳合作的新突破，研究建设粤港澳共同市场，重点打造几个标杆性合作案例，进一步营造利益一体化氛围。

4.4 借力广东自贸区，从制度创新上支持大湾区协同融合发展

中央给自贸区的定位是“为国家试制度，为地方谋发展”。广东自贸区将逐步建立与国际航运、国际贸易规则和金融业对外开放相适应的制度体系，在全国率先对标国际投资和贸易通行规则。自贸区政策红线范围大，制度创新可在自贸区先行先试，通过开展差异化试点任务，逐步协同大湾区外贸综合服务、跨境电商、离岸贸易等新业态的发展模式与监管模式，围绕大湾区一体化的重点领域和难点问题进行系统性的制度创新和试验，并在此基础上形成更多可复制推广的改革试点经验，以“小切口”带动“大突破”，推动大湾区走向协同融合发展。

4.5 打破要素流动的“软”“硬”障碍，从流动治理上促进大湾区融合发展

大湾区一体化，很重要的一点就是要研究如何在“一国两制”长期存在的情况下，打破要素流动的“软”“硬”障碍，促使各类资源和要素在湾区内外便捷、有序的流动。从“软”的一面来说，首先就是要尽快建立大湾区通行证制度，降低人员通关成本，保证湾区内高层次人才能够高效流动；其次要在湾区内简化行政审批手续，实行更优惠的税收政策，研究人民币、港元、澳门元三种货币自由结算的可能性；同时支持湾区内的金融机构开展更多元的跨境金融合作项目，建立湾区内部的金融监管及沟通制度，探索大湾区互认互通的“信用机制”。从“硬”的一面来看，要协同推进区域内的公路、铁路、城际公交等基础设施建设并实现不同交通方式之间的快速转化衔接，各方共同探索湾区低空运输的可能性，着力打造湾区一小时通勤圈；同时也要不断提升湾区对外综合交通运输能力，围绕穗深港建设优势互补、互利共赢的港口、航空以及货运物流服务体系，推动形成大湾区在要素内外流动中的核心枢纽地位。

4.6 衔接社会保障体系，从公共服务水平上落实大湾区融合发展

大湾区人口聚集效应明显，各种生产要素在湾区内往来频繁。根据城市数据团的调查结果，相比于2005―2010年期间的数据，广东省最近3年人口吸纳规模逐年增加，位列全国第一。丰富的人才资源能够有效推动湾区的经济和社会发展，也是湾区转变经济发展方式、实现高质量发展的根本保证。大湾区在深化社会民生领域的交流合作、衔接各地不同的社会保障体系、推进教育均等化、提升区域公共服务水平等方面还大有可为。只有让人才在大湾区各地能够无后顾之忧的工作、生活，努力实现区域内流动人口与本地居民在住房、养老、医疗等民生领域享有平等待遇，才能使大湾区从经济一体化走向社会、人文、心灵的全面契合。

5 结束语

大湾区经济活力强、对外开放程度高、创新能力突出，已初具国际一流湾区的特征。但是大湾区产业同质和资源错配现象依然存在，区域发展还不够均衡，内部未能实现要素完全自由流动，生态环境压力尚存。在机遇与挑战面前，大湾区需要设计出更多合作平台和接口，探索和解决协同融合发展过程中的体制机制障碍，不断缩小社会环境落差，逐步凝聚各方共识，进而实现各方从优势互补走向优势整合，从各施所能走向相互支撑，从互不隶属走向深度融合，提升大湾区在国家经济高质量发展和高水平对外开放中的支撑和引领作用。