节余指标整治的地方政府债务风险浅析

于富海

摘 要：随着发改委和财政部联合发文《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地方债务风险的通知》的出台，地方政府债务再次引起民众关注。脱贫攻坚事关民生，用好用活增减挂钩政策迫在眉睫。节余指标整治需同政府合作，那么在节余指标整治过程中是否增加了地方政府债务，本文将从地方政府债务和节余指标整治两方面阐述对于地方政府债务的影响。

关键词：地方政府债务;节余指标

一、地方政府债务的成因及分类

地方政府债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。

1.地方政府债务的成因

地方政府债务的成因既有历史遗留的原因，也有财政体制、政策变化及城市化发展等无法回避的现实原因。具体分析地方政府债务形成原因主要有以下几点。

（1）财政体制原因，倒金字塔型的财政收入分配体制，财政收入中央地方分成。每经过一级政府，财政收入就会减少一部分，处于倒金字塔塔尖上的乡镇一级政府时，财政收入少而极不稳定。

（2）税收政策中的结构性减税，地方政府财政收入的主要来源是地方税收入，而地方税收中营业税一股独大。随着“营改增”的推行，营业税已成为历史，代之的是中央地方分成的增值税，这直接导致地方政府收入减少。

（3）地方政府主导的城市化发展模式，许多应由市场进行投入发展的领域完全由政府来主导，造成地方政府运用其职能去追求当地经济的高速增长，使政府过分干预市场，资源配置效率低下;另一个特点就是政绩指向问题，现行政府考核机制中重政绩轻债务、重资金投入轻效益评价的倾向普遍存在，造成地方政府只考虑现实效益，不考虑未来财政负担。

2.地方政府债务的来源

由于各国所处的发展阶段不同，资本市场和信贷市场的成熟度存在差异，因此，各国地方政府的主流举债方式与自身金融体系发展状况密切相关。就目前中国的现状来说，地方政府债务的来源主要有银行借款、发行地方债及政府公共资金借款等。

3.地方政府债务的分类

不同的视角下，地方政府债务有不同的分类。据此，本文将依据我国地方债务的分类，在结合汉纳 普拉科瓦（Hana Polackova）的“财政风险矩阵”（FIscalriskmatrix）的分类法的基础上把我国地方政府债务分为直接债务和或有债务，直接债务中显性债务包括国债转贷、政府统借统还外债、拖欠工程款工资、国内金融机构借款、向单位或个人借款等，直接债务中隐形债务包括教育负债、基建负债、社会保障负债等;或有债务中显性债务包括政府担保内、外债，或有债务中隐形债务包括地方金融机构呆坏账、地方政府投融资平台负债等。

二、节余指标

城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称节余指标）是指根据土地利用总体规划、城乡规划和土地整治规划，通过农村建设用地拆旧复垦，节约的建设用地指标，在优先保障农民新居、移民搬迁安置和农村基础、公益设施建设用地，并留足农村非农产业发展建设用地的前提下，剩余的建设用地指标。目的是实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理。实质是以城带乡、以工哺农的区域补偿制度，增减挂钩指标兼具了新增建设用地指标、建设用地规模和占补平衡指标三项功能。

1.节余指标的整治

节余指标产生应具备：按土地整理复垦项目管理有关规定的要求实施，经验收合格;节余指标已经省国土资源厅备案;产生节余指标的主体为县级人民政府;节余指标收益严格按照规定用途使用，不挪作他用。

（1）节余指标产生。依据土地整治规划，由当地政府组织对拟复垦为耕地的农村建设用地地块拆旧复垦，经有关部门验收，节约的建设用地指标，扣除农村自身发展用地，剩余的建设用地指标即视为节余指标。

（2）节余指标确认。县（市、区）国土资源部门持市国土资源部门出具的农村建设用地拆旧复垦验收文件，申报省国土资源厅进行内业复核，确认节余指标。

（3）节余指标备案。产生节余指标县（市、区）经验收的节余指标，经市国土资源部门审核，省国土资源厅确认节余指标，当地在留足县域经济发展用地需求后，将拟用于省域内调剂使用的节余指标到省国土资源厅备案，录入省城乡建设用地增减挂钩节余指标库。网上备案时需提供：申请备案文件、验收文件及节余指标的坐标位置图、四至范围图、耕地数量和质量情况等。没有备案的，不能调剂使用。

2.节余指标的使用

为支持省扶贫开发及易地扶贫搬迁工作，允许符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家和省级扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区在开展增减挂钩时，可将节余指标在省域范围内流转使用，指标收益用于扶贫开发。根据《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办〔2018〕16号）规定将增减挂钩政策再次“升级”，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂。

3.节余指标的收益管理

按照“豫国土资发〔2016〕6号”文规定，节余指标有偿调剂使用价格，采取省级土地指标交易平台竞拍价或双方县級人民政府协商确定。

按照协议约定，使用节余指标方应将指标使用价款汇缴产生指标方财政部门用于汇缴土地收入的非税收入财政专户，产生节余指标方出具相关专用票据。指标价款要同其他资金实行分账核算并按照规定及时缴入地方国库。

节余指标价款纳入政府性基金预算管理，计入“国有土地使用权出让收入――其他土地出让收入”科目。支出列入“国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出"科目。国土资源部门和财政部门的业务管理部门要设立指标价款辅助账，按收入和支出明细科目分类记账，并定期和财政国库部门对账。

4.节余指标的功效

增减挂钩政策是脱贫攻坚的重要抓手，在扶贫开发及易地扶贫搬迁工作中发挥了重要作用，既为扶贫搬迁工作筹集了主要资金，保障了搬迁工作顺利开展，又优化了城乡建设用地布局，保护了耕地资源;有的地方还结合土地综合整治和地质灾害避险工程，进一步加大了资金项目整合力度，从根本上改善了贫困农村生产生活方式，为脱贫攻坚和决胜全面建成小康社会打下坚实基础。其功效主要体现如下：

首先，在推进脱贫攻坚的过程中，积极探索新政策，把土地资源优势变为资产和资本优势，是解决贫困地区经济发展难题和实现脱贫攻坚目标的重要途径之一。

其次，节余指标是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。

第三，节余指标是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。

第四，节余指标是優化土地利用结构和空间布局的重要举措。

根据河南省国土资源厅数据，截至2018年9月底，河南省累计交易8.41万亩，收益177.72亿元，惠及全省42个贫困县和黄河滩区居民迁建县（区）。2018年10月17日，全国增减挂钩节余指标在省域范围内流转覆盖26个省份1250多个贫困县，17个省份累计流转28万余亩，收益约800亿元。

总之，节余指标在促进脱贫攻坚、落实乡村振兴战略、区域协调发展中起到关键作用。

三、以案例解析节余指标整治资金投入的整个流程

以“XX县2017年集体建设用地整治项目”合作协议为例，合作协议里约定了甲方为XX县人民政府、乙方为XX公司，协议内容包括项目的名称、范围、规模、开发内容、总投资、合作方式、合作周期、项目结算等多项条款。

项目合作方式中约定甲乙双方共同投资、共同经营、共享收益、共担风险的市场化合作理念，项目投资款依据甲方申请，按照项目计划和节点拨付至甲方指定账户，该指定账户通常包括两类，一类是非税收入财政专户，另一类是项目地政府指定的项目实施主体账户。项目结算中约定了节余指标交易价款作为项目投资本金及收益的结算依据。在实际运营中，项目投资主体依据甲方具体实施单位申请，按照项目计划和进度，将约定金额拨付至合作方财政专户或项目具体实施单位账户，整治好的节余指标备案后在交易平台交易，节余指标购买方把购买的指标款拨付至合作方财政专户，合作方财政专户再把项目投资主体的投资本金及相应收益拨付至投资主体账户。

节余指标整治项目合作协议同其他项目合作协议没有本质区别，唯一的就是合作另一方是当地政府。从节余指标整治项目的目的、意义及资金流来看，开展节余指标整治不但没有增加地方财政负担，反而还会改善当地人居生活环境、盘活存量资源、加快美丽乡村建设，变相减轻财政压力。

节余指标整治项目回笼资金是节余指标交易价款中很小一部分，大部分留给当地财政。节余指标交易资金流及性质同与地方政府债务分类对标，不管是显性债务中的直接债务或或有债务，还是隐性债务中的直接债务或或有债务，都不存在增加当地政府债务。所以节余指标交易同地方债务没有关系，不要存在同当地政府合作就增加地方债的心理。

参考文献

1.付庆红.公共财政视角下的地方政府债务问题研.西南财经大学，2007.

2.成晖.中国地方政府债务的成因与风险控制.审计与理财，2011（7）.

（责任编辑：兰卡）