新时期政府投融资平台的转型发展策略

刘纨廷

摘 要：本文以政府投融资平台作为对象，研究其转型发展策略，主要内容包括：现阶段政府投融资平台的特点分析、新时期政府投融资平台转型的必要性、政府投融资平台的主要转型路径、政府投融资平台的主要转型方向、政府投融资平台转型的策略建议。从这五个方面展开系统阐述，以期为相关人员提供有价值的参考。

关键词：新时期;政府投融资平台;转型发展;策略

一、引言

政府投融资平台在过去一段时间一直是重要的地方资金筹措平台，在地方经济发展中发挥了关键作用。在新时期背景下，政府投融资平台面临着许多新的问题与挑战，促进政府投融资平台的转型发展，从而更好地推动地方经济建设，已成为政府投融资平台的首要任务。

二、现阶段政府投融资平台的特点分析

政府投融资平台是以地方政府为出资人，使用财政拨款、股权资产或土地出让等出资方式所组建的具备独立法人资格的机构。政府投融资平台承担政府主导的一些重大资金投入项目的投融资，例如：基建设施、社会公益、经济园区等，利用政府的信用作为担保筹资，减轻地方上的财务压力。通过对现阶段政府投融资平台的分析，主要有以下三方面的特点。

1.以政府的政策制定为导向

地方政府是政府投融资平台的出资方，平台的人事权、投融资决策以及财务决策均由政府部门进行控制，所以平台的大部分行为均以政府的政策制定为导向，在涉及地区经济发展的重大项目上为完成地方政府的目标而开展行动。

2.以金融机构作为融资主体

在融资的渠道上，政府投融资平台以银行等金融机构作为融资主体，通过政府信用来向银行申请贷款，地方政府以连带责任身份对平台的债务进行直接或者间接担保。具体融资方式包含贷款、债券、票据、信托产品以及权益融资等。

3.以基建作为主要投资方向

随着我国城镇化进程的加速，部分地方政府由于资金的不足，无法有效承担起繁重的城镇建设工作，因此都会借助政府投融资平台的力量。政府投融资平台在投资方向上也都以城市基础建设为主，促进区域的城镇化建设。

三、新时期政府投融资平台转型的必要性

政府投融资平台在我国的特定发展阶段中扮演了重要的角色，但随着我国进入特色社会主义新时期，平台的许多问题凸显出来，严重制约了其功能作用的有效发挥，同时对经济发展和社会稳定造成了一定的潜在风险。在我国迈入新时期的历史背景下，政府投融资平台的转型发展具有深刻的必要性。

1.运营模式的痼疾制约政府投融资平台发展

近年来，政府投融资平台在运营发展中出现了融资能力下降的趋势，这其中有外部环境带来的影响，但更重要的是平台自身问题的日益突出。首先，政府投融资平台在法人治理結构上存在缺陷。由于政府投融资平台一般都由政府出资成立，普遍存在政企不分的情况，内部管理缺乏现代企业中的制约机制。同时，基于平台的特殊性质，它也不受社会财政监管体系的监督，导致违规挪用、多头借款、盲目负债等情况时有发生。其次，政府投融资平台的业务透明度有待提高，偿还债务比例高的问题始终困扰着平台的健康可持续发展。许多债务并未纳入财政预算管理，导致了举债主体混乱、成本过高、违规担保等问题。最后，政府投融资平台在日常管理过程中，对于一些项目建设、内部管理、投融资活动等，均要通过许多层级的审批程序，在运营上的灵活性明显不足。

2.新时期城镇化对政府投融资平台提出要求

我国的城镇化水平以每年1%以上的速度递增，根据国务院公布《国家新型城镇化规划》，至2020年我国常住人口城镇化率将达到60%，2030年达到70%。随着城镇化率的不断提高以及城镇人口的不断扩张，势必给城镇的公共服务和基础建设带来大量的需求，投资的金额将剧烈扩张。对于大部分地方政府而言，只依赖财政预算收入是无法承担起城镇化进程的，因此必须进一步利用政府投融资平台来获取公共服务和基础建设的项目资金，这些筹集到的资金将有效缓解地方政府在城镇化进程中的供求矛盾。

从另一个角度来说，新时期的城镇化进程将有别于过往的发展模式，不再是传统粗放型的建设思路，而是寻求在产业优化和区域优势的升级改造上进行强化，这对政府投融资平台的发展也提出了更高的要求，必须努力去适应新时期城镇化建设的需求。

3.政策环境变化使政府投融资平台面临转型

2015年以来，国家陆续出台了新的预算法、加强地方政府性债务管理的意见、地方政府存量债务纳入预算管理清理等相关政策，系统地规范了地方政府在债务问题上应当如何借、如何还及如何进行资金运作等内容，这些措施意味着我国对于投融资机制的改革正在提速，也就要求政府投融资平台必须跟随国家政策的变化，将转型发展作为切入点，积极调整自身的运营管理模式，从而适应国家深化改革的系列要求。

4.经济发展态势推动政府投融资平台的转型

随着我国经济增长速度逐渐放缓，发展下行压力增大，总体经济态势步入转型关键时期。特别是央行日趋紧缩的货币政策，以及快速推进的供给侧结构性改革等，直接给地方的经济发展造成重大影响，地方政府普遍面临财政收支紧张的情况，对地方财政资金的直接投入和政府信用担保能力等方面，形成了普遍的影响，必须充分推进政府投融资平台转型发展，以便更好地适应我国的经济发展态势。

四、政府投融资平台的主要转型路径

政府投融资平台需要顺应新时期的发展形势，对自身的使命和任务进行重新规划，将平台的转型发展方向定位为科学化、规范化和市场化发展，从根本上提升政府投融资平台的可持续发展能力，促进地方经济发展。具体来说，政府投融资平台的转型路径包括以下几种。

1.统一化的转型路径

首先要全面清理现有的政府投融资平台，防止平台数目的进一步增加，然后对现有的政府投融资平台进行整合，构建统一化的新型平台。该平台的运作将在政府投融资机制的统一协调下开展工作，从责任上确保筹集的资金落实到政府的投资引导意图上，并且对于债务能够“还得起”。

2.市场化的转型路径

将政府投融资平台视为国有企业或国有资产的管理平台，全面推动政府投融资平台行为的市场化，避免以行政命令代替市场选择。具体来说，政府投融资平台将成为以高新技术产业为依托、以实业投资为主体、以经济效益最大化为目标，在充分运用产权交易市场或资本市场的基础上，形成全方位、多角度开展投资活动的国有投资控股集团。同时，推进国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，完成国有资产布局调整和产业结构优化的目标。

五、政府投融资平台的主要转型方向

政府投融资平台本身是我国经济发展过程中对投融资体制的创新，这一尝试在特定的历史时期具有重要意义。随着国家在金融、财政、税收、国有企業等领域的改革不断推进，政府投融资平台的改革转型也迫在眉睫。在转型方向的选择上，可以考虑以下五个方面。

1.厘清政府和平台的关系

要实现政府投融资平台向市场化主体的转变，就必须在明确的职责划分下，充分厘清政府和平台的关系。理想的状态是逐步从平台剥离地方政府的投融资功能，政府既不以平台名义进行举债，也不再对平台的投融资行为提供担保，双方各自承担风险。

2.重视对其他资本的引入

政府投融资平台大部分是由地方政府投资组建，在国家宏观调控的大背景下，平台要实现自身机体的优化，增加自主投资能力和偿债能力，就应该重视对其他资本的引入，如：中央企业资本及民间资本。通过资本优化，提升平台的综合能力，有效地化解平台面临的危机。

3.完善平台的治理结构

政府投融资平台要逐步完善现代企业的治理结构，搭建起平台的董事会、监事会等机构的设置，提升平台内部在人事权、投融资决策以及财务决策方面的自主能力，构造出政企分开、产权清晰、权责明确、公开运作的新型平台，实现管理能力和水平的综合提高。

4.创新平台的融资渠道

政府投融资平台要拓宽融资渠道和创新融资模式，依照投资项目的特点以及企业的财务状况，有效使用资产证券化、信托、公私合作（PPP）、租赁融资、特许经营权转让等方式进行资金筹集，促进项目运作的灵活性，并尽可能降低财务风险。

5.拓宽平台的运营范围

政府投融资平台应考虑综合发展，寻求对运营范围进行有效拓展。平台可以从产业和地域等方向出发来扩大投资的对象，逐步实现从具体城市建设的融资运营转向多元化的运营模式，例如拓展到文化、教育、卫生和高新技术等领域。

六、政府投融资平台转型的策略建议

在新时期背景下，传统的政府投融资平台无法很好地满足地方经济的需求，新型的政府投融资平台应当站在发展的视角上，制定合适的实施策略，以便顺利地完成平台的转型发展。具体来说，有以下四方面的建议。

1.转型过程应稳步推进分类实施

新时期的城镇化依然是我国社会稳定和经济发展的基石和动力，政府投融资平台在这一历史阶段还将有其存在的价值和意义，所以对于政府投融资平台的转型应保持稳健，逐步推进开展。进入新时期以来，全面深化改革一直是国家关注的重点，金融、财政、税收、国有企业等领域的改革深入人心，政府投融资平台也是我国宏观背景下开展改革的重要组成部分。这些改革进程相互影响，任何一个领域的重大变化都将直接和间接影响到政府投融资平台的转型发展。

因此，在政府投融资平台的转型过程中，要加强对宏观层面改革的关注，整体上与各项改革进程协调一致。另外，针对不同类型和财务状况的政府投融资平台，要根据其主要特征，分类实施转型发展计划（如：转制、裁撤或并入政府机关等），运用财政或金融工具，有步骤地安排进行。

2.转型过程需奠定平台发展基础

政府投融资平台在转型过程中应加强与地方政府的沟通，积极争取现有资产的确权划转，实现资产与资金的良性循环，必要时可通过资产证券化直接融资。

一方面要强化资产的重组。政府投融资平台需成立专门的职能单位，将平台内各区域中分散的资产进行集中并开展优化重组，以提高平台整体的运营效率。

另一方面要增加资产收益。充分借鉴资产运营管理方面的先进理念，应用现代化的全面预算、成本控制、风险管理等方式，稳定提升收益。

同时，努力寻求新的突破领域，孵化地方新兴产业，将平台改造为专业化、多元化且效益突出的综合性资产管理运营公司。

3.转型过程要重点防范债务风险

近年来，政府投融资平台发展迅速，期间的债务也快速积累。虽然地方性债务在整体上仍处于可控范围内，但给部分区域带来了沉重的负担。在政府投融资平台的转型发展过程中，必须将债务问题纳入重点考虑，防范可能的系统性风险。具体做好以下工作：

第一，要做好债务方面的审计工作，准确把握政府投融资平台和各类金融机构之间的往来情况，明确各类债务关系。

第二，要完善预警和应急机制，必要时应用其他融资方式来妥善处置政府投融资平台的债务问题，以避免债务违约情况的发生。

第三，构建政府投融资平台的信息披露机制，充分提升投资人和金融机构的监督能力。

第四，设置地方性债务的风险预警，依照财政部的风险指标，对政府投融资平台的风险等级定期开展评价，对于债务偿付可能存在困难的平台，要及时预警报告，一旦债务发生违约，需要同步追责相关人员。

第五，要妥善处置现有的债务问题，在原则上保障在建工程的顺利完工，以及未来城镇化中各项基建设施和公共服务需求得到基本满足。

4.转型过程应激发队伍整体活力

政府投融资平台的发展离不开人力资源，必须打造一支有责任和有担当的员工队伍来促进转型。

首先，政府投融资平台的转型源于员工的转型，员工在身份上要转向运营者角色，用主人翁的心态来辅助和支持平台转型，平台自身也应当改变传统的人事机制，适应市场化的竞争方式，在用人制度上不拘一格，构建起符合现代企业的人事机制。

其次，要制定目标约束机制。在完成上级主管部门政府性考核指标的前提下，政府投融资平台应依照市场情况，结合内部资源的占用情况，生成适用的考核目标，完善人员考核计划。

最后，进行全面的绩效评价。利用政府投融资平台的内部机构设置，确定开展考核任务的部门，根据考核计划全面开展绩效评价。考核的结果应与员工的绩效工资发放、干部岗位调整等联系，充分发挥出考核计划的激励和引导作用，为政府投融资平台的转型发展提供强有力的人力资源保障。

七、结语

政府投融资平台的转型发展，不仅是新时期我国经济振兴的需要，同时也是历史方位的选择。面对当前政府融资平台中的问题与不足，必须用积极的态度和有效的措施来对其进行优化。政府投融资平台应以发展的眼光，整合可用的资源，规划平台的未来方向，通过制定有效的实施策略，保障转型发展的顺利成功，从而促进地方经济进程的有序发展。

参考文献

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2.史燕婷.探讨地方政府投融资平台转型发展方向.现代经济信息，2016（17）.

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（责任编辑：王文龙）