地区养老发展差异下的中央调剂金收付研究

裴育 史梦昱 贾邵猛

摘 要：在对全国各省市2018 2030年的中央调剂金制度实施下养老资金的上解、拨付额度进行测算后，经由因子、聚类分析后得出以下结论：地方经济基础在较大程度上决定着地区养老金整体运行状况的优劣，在中央调基金制度实施后并不会获得较为明显的改善，但调剂金制度的实施能够有效地缩小地区间养老金制度运行差异，从而提出包括建立差别化的基础养老金调剂制度等能够有效均衡地区养老发展差距的相关建议。

关键词：中央调剂金制度;城镇职工养老保险;因子和聚类分析

中图分类号：F840.67

文献标识码：A

文章编号：1005-6378（2019）04-0062-10

DOI： 10.39 69/j.issn. 1005-6378.2019.04.011

一、问题的提出

据国家统计局数据，2017年末，中国65周岁及以上老年人口数达15831万人，占总人口的11.4%，全国养老压力随老龄化增长趋势而不断加大。养老保险是中国解决庞大老年群体养老问题的重要制度安排之一，其中，城镇职工养老保险制度由于其覆盖人口的不断扩张，成为养老保险制度的重要支柱。但城镇职工养老保险在省级统筹层次下的发展弊端日益暴露，养老保险制度改革迫在眉睫。

目前，中国养老保险的省级统筹层次偏低是业内学者们的共识。多数学者均认为，现行养老保险制度下造成养老金地区发展不均等问题的主要原因之一就是中国偏低的统筹层次。邹鑫和罗保林指出，中国城镇职工基本养老保险负担地区差异的形成，主要是由其统筹层次低以及地方经济发展差距造成，而养老保险全国统筹的实现将会使得地区间保险基金收支余缺无法调剂的难题得以彻底解决[1];郑功成认为，目前城镇职工基本养老保险存在的最大问题就是统筹层次低以及地区分割，该问题造成地区间的发展不均衡、形成人才流动的制度障碍[2]，但养老保险统筹层次的提高能够促进劳动力的流动[3]，并且维护参保人的利益[4];而杨俊更是明确指出，养老保险统筹层次低是导致养老保险制度面临诸多困境的根本原因，实现养老保险的全国统筹是解决这些困境并且提高养老保险制度效率的必然选择[5]。可以看出，学者们普遍认可现行养老保险制度的统筹层次偏低是导致养老保险制度发展的掣肘，实现全国统筹是从根本上解决诸多发展问题的关键，但学者们对于统筹层次提高的具体途径存在较大争议。多数学者对于统筹层次的提升持相对保守的态度，认为中国养老保险全国统筹的推进存在较大阻力，需要循序渐进。栾富凯提出，可在全国统筹开展前施行“剥离旧账、差别补贴”政策，明晰新旧政策间的责任以减少改革阻碍[6];林毓敏也提出，在短期内可以先进行包括养老保险基金预算改革等在内的6项改革措施[7];董登新和周亚娇认为，减少统筹制度实施阻力的改革策略应该充分协调并兼容各方主体利益，建议分四步实施渐进式变迁方案[8]。但也有学者认为直接实现统筹同样可行，如建议从流动人口角度出发，随着流动人口统筹的扩大从而实现全国统筹[9];或是实现由“部分全国统筹”到“全国统筹全覆盖”的跨度，分步骤解决核心问题[10]。但国务院2018年6月13日最新颁布的《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（下称《通知》）为中国后期实现全国统筹的实施路径指明了方向，明确要求实施中央调剂金制度，提高现有养老保险统筹层次，以均衡城镇职工养老保险制度发展的负担不均和地区差异。

二、养老保险制度统筹层次提升的理论依据

省级统筹层次下中国养老保险地区间发展不均衡问题比较突出，并且养老保险发展的地区差距并不会随着时间流逝而自行消失，反而会在现行制度下日渐加剧。杨俊在比较了典型年份中全国各地区的负担情况后证实中国地区间养老保险制度差距随着时间不断放大，由1999年的2.3倍放大至2011年的5.8倍[5]。而从流动就业人员角度看，差距也会被不断放大。首先，发达省份是劳动力主要流人地，不发达省份则面临年轻勞动力流失，流动就业人员在务工地缴纳养老保险，使得发达省份有更多劳动力供养退休人员，减轻了该省的养老保险实际缴费负担。而当流动就业人员年长退休回乡养老时，相应的劳动力流出省份会面临更多数量的老年群体养老支出，加重该地养老负担[ll]。其次，在流动就业人员的养老保险转移续接问题上，流动就业人员的养老社会保险关系转出需在转出省份截留8%的统筹资金，相当于外出务工劳动力回流会使得东部等劳动力流人的发达省份增加养老保险基金收入，而无需负担该部分劳动力的养老支出。但对于关系转入省而言，不仅只能接收缩水的养老金，还需承担该部分劳动力后期的退休养老金支出。由此，发达省份承担较轻的缴费负担，提供较高的养老金给付标准，吸引更多的年轻劳动力，形成良性循环;而不发达省份则陷入养老基金收入削减、支出增加和给付标准下降的恶性循环，如此一来，养老保险地区间的发展差距就会不断扩大。

现行制度下的养老保险地区差距不会自行消除，从根本上而言是由分散的社会保险统筹制度造成的，只有实现养老保险制度改革，提升养老保险统筹层次，才能解决目前养老保险上存在的诸多问题。李连芬和刘德伟基于制度变迁的成本——收益分析框架，认为在全国统筹下，资金的跨省调剂可以使各省份养老金缺口在养老保险系统内消除[12]。但现实情况是，受观念、制度以及地方利益等障碍限制，在短期内实现养老保险由省级统筹直接向全国统筹的跨越是十分困难的，养老保险全国统筹简而言之就是“劫富济贫”，这必然会触动发达省份的利益格局。郑功成在假定全国统筹情况下对职工基本养老保险基金收支进行测算，认为有23个地区的缴费负担会有所下降，8个地区负担会有所增加，其中负担上升地集中于东部发达地区，如广东省负担将增加1倍，而浙江省将增加50%[13]。由此可见，养老保险制度全国统筹的推行必然会遇到不小的阻力。而对于实施中央调剂金制度，《通知》中明确表示，该制度实施前的累计结余原则上可由地方留存，虽然养老金制度改革使得省市间利益格局发生变动已是必然，但这在一定程度上减小了制度的实施阻力，因而将中央调剂金制度作为养老保险全国统筹的过渡，实现现有养老保险制度统筹层次的提升比较合理。

三、中央调剂金收付测算

基于上述分析，本文将对中央调剂金制度下各省的基金上解、拨付额度以及养老保险基金收付总额进行测算，对比分析中央调剂金制度实施对省级统筹下地区间养老发展问题是否能够有所改进。

（一）GM（I，1）预测模型对中国各省市城镇人口数据预测

1.GM（I，1）预测模型。灰色预测模型是将已知数列利用离散随机数经过生成动态或者非动态的白色模块，变为随机性被显著削弱的且存在内在规律的数列，以此建立灰色模型，实现对未来数值的预测，灰色理论的微分方程模型被称为灰色模型。当GM（I，1）模型精度偏低时，可将原始模型的残差设为原始数据列，再次建立GM（1，1）模型，对原有模型进行修正，以提高模型精度，即为残差修正模型。

2.各省市城镇人口数据预测。本文首先对中国各省市城镇劳动年龄人口进行预测，进而测算各省市城镇职工参保人口以及城镇职工参保退休人口数。目前，中国城镇职工法定退休年龄为男性60岁，女干部55岁，女职工50岁，考虑后期养老压力下的延退趋势，测算中假定男性60岁退休，女性55岁退休，并且考虑中国城镇地区经济状况以及普遍受教育程度情况，设定城镇人口的劳动年龄自20岁起。本文城镇人口测算以中国第五次人口普查（2000）、第六次人口普查（2010）中分性别年龄段人口数据为基础，假定2000 2009年以及2010 2030年的人口年龄结构分别与五普、六普相同，选取全国各省市20002016年分年龄段人口数据，以2000年和2010年的人口年龄结构对各省市2000 2016年的人口数据进行细分，获得全国31个省市2017 2030年分性别年龄段人口数据。

假定城鎮劳动年龄人口由20～59岁的男性以及20～54岁的女性人口构成，以各省市2000—2016年的人口数据为基础，用EXCEL建立上述GM（1，1）模型对各地区未来劳动年龄人口进行预测，以较为常用的相对误差检验指标对模型精度进行检验。检验结果较好，31个省市中除北京、辽宁的预测模型精度偏低，分别为98.61%以及98.95%外，其余均在99%以上。同样用GM（1，1）模型对各省市20172030年城镇退休人口数据进行预测，模型拟合效果也比较理想，其中模型精度最低的地区为天津，精度达到97.18%。

以上述城镇劳动年龄人口以及城镇退休人口数据为基础，进一步对中国各省市2017 2030年城镇职工参保人口、参保退休人口进行测算，具体计算方法如下：

城镇职工参保人数=y*ω*YL

（l）其中，YL为城镇劳动年龄人口;γ为城镇就业率;ω为城镇职工参保率，γ与ω在测算中为定值。

城镇职工参保退休人口数=β* Yr

（2）其中，Yr为城镇退体人口;β为城镇职工参保退休人口占城镇退休人口的比例，且β为定值。

对于上式中γ，ω值的计算设定如下：

γ=城镇就业人口数/城镇劳动力人口数*1OO%

（3）

ω=城镇职工参保人数/城镇就业人口数* 100%

（4）其中，γ值的计算，取全国31个省市2000——2015年城镇就业人口的面板数据与上述测算的城镇劳动力人口数求得历年的城镇就业率，由于年均就业率取值与年度数据差距大，因而对数据进行分段处理，按年度分为2001——2005年、2006——2010年、2011—— 2015年三段，发现数值普遍呈现上升趋势。因此，本文设定以各省2015年为基期，设定2000 2015年段均值为增长率，对各省市2016——2030间的分段就业率占比进行计算。将以此方法计算所得的各省市占比数值设为城镇就业率），的分年段定值。

选取全国各省市1999 2015年城镇职工参保人口数据与城镇就业人口数据求得历年城镇职工参保率，同样发现该数值年均比率与年度值差距较大，进而对数据进行分段处理。计算发现，若按上述对值的处理方法进行计算值，北京等省市的占比将大于1，明显不合理，因此本文最终设定以2011——2015年段的占比为预测基期数值，假定参保率每5年增长l%的方法来确定ω。

城镇职工参保退休人口计算公式中r值的计算方法如下：

β=城镇职工参保退休人口数/城镇退休人口数*IOO%

（5）

以2000——2015年各省市城镇职工参保退休人口数以及退休人口的面板数据为基础，计算各省市历年的β值，同样对该数值进行年均值与分段数值处理的比较，发现二者差别不大，数值基本比较稳定。因此，本文取2011——2015年段的均值占比为预测基期，设定每10年增长3%，将由此方法计算所得的2016年数值与已经公布的2016年实际值进行对比，发现二者差距较小，预测良好。

对上述γ，ω以及β值进行设定后，根据式（l）——（2）可得各省市2017— 2030年历年的城镇职工参保人口、参保退休人口数据。

（二）城镇职工养老保险基金收支预测

根据上述计算所得的城镇职工参保人数以及参保退休人口数，对中国2017—2030年间的城镇职工养老保险基金的收支额度进行测算。

1.养老金收支预测的假设条件。（1）城镇男女职工劳动年龄均从20岁起，男性退休年龄为60岁，女性退休年龄为55岁。（2）缴费比例为实际缴费比例。（3）养老金替代率为定值。虽然个人养老金领取数值不尽相同，本文将依据各省市城镇职工养老金发放情况与城镇在岗职工平均工资标准，确定替代率数值。（4）忽略转制成本。在中国城镇参保职工人口中，按其进人工作以及退休年度划分，可将职工分为“老人”“中人”“新人”，其中，“老人”和“中人”存在养老保险由“现收现付制”转变为“统账结合制”的养老保险隐性债务，即为转制成本。

2.建立城镇职工养老保险基金收入模型。模型具体计算方法：

上述参数中，需确定城镇职工工资增长率θ值大小。计算全国各地1999—2016年城镇在岗职工平均工资年均增长率，同样对该参数取年度均值以及分年度增长率进行对比，可见各地工资增长率基本于2012年开始呈现下降趋势，符合当期国家为实现经济稳步增长目标而实行经济宏观调控政策的现实情况。因此，以2011-2015年段的年均工资增长率为基期，以分年段工资增长率的减少比率为基础，设定每5年工资增长率下降幅度为上一个5年度增长率的一半，这样使得工资呈现逐年增长，但增幅下降。该设定较为符合中国现实状况，并且测算所得数据能够较好地吻合历年来数据的变化趋势，测算误差较小。

根据已设定的参数、数据以及养老基金收入核算方法式（6），可得中国2017-2030年间调剂金制度实施前各地城镇职工养保险基金收入预测值（表1），原表数值较多，本表仅列部分年份数据（下同）。

3.建立城镇职工养老保险基金支出模型。模型的具体计算方法：

对养老金替代率数值进行计算和预测，各省市养老金替代率的计算公式为：退休人员平均每月养老金/在岗职工月均工资水平，以此计算所得的历史数据为基础，用灰色模型进行预测，其中海南与宁夏的预测模型精度不达标，精度分别为88.994 1%和87.703 8%，因此用残差模型进一步对这两个省份的预测进行模型修正，改进后的模型精度分别为95.318 4%以及90.834 0%，达到预测标准，从而求得各省市养老金替代率预测值。此外，支出模型中θ值与上述收入模型数值相同。最后，根据上述养老金支出计算模型，得2018 2030年中国各省市城镇职工养老保险基金支出预测值（表2）。

（三）調剂金收付的测算

在实现中国各省市养老保险基金收支预测的基础上，本文参考国务院最新颁布的中央调剂金实施通知，并根据其中有关中央调剂金上解、拨付额度计算办法，对未来该制度实施后各省市所需上解基金额度以及可得拨付的额度进行测算。

上解额具体计算公式如下：

某省份上解额=（某省份职工平均工资* 90%）*某省份在职应参保人数* 3%

（8）其中，各省份职工平均工资由《通知》中规定的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资计算的2009- 2016年数值，经由GM（1，1）模型预测所得。各省份在职应参保人数的计算，以在职参保人数和企业就业人数二者的均值为基数核定。企业就业人数由就业人数与个体就业人员的差值计算所得，其中内蒙古以及福建模型精度未达标，经残差模型修正后精度分别提高至93.804%以及91.929%。由此数据与在职参保人数取均值，得出各省市2017-2030年度的在职应参保人数并可得各省市的基金上解额（表3）。

中央调剂金拨付额度具体计算公式如下：

某省份拨付额一核定的某省份退休人数*全国人均拨付额

（9）其中，全国人均拨付额一筹集的中央调剂金/核定的全国离退休人数。

假定历年退休人口数即为经由核定的退休人口，按式（9）计算可得2018 2030年各省市中央调剂金拨付额度（表4）。

《通知》中明确，中央调剂金制度的建立，主要是为实现养老保险资金余缺在省际之间的调剂，并不影响退休人员的养老金待遇，在此基础上可以认为，中央调剂金制度实施后各省市基金上解、拨付额度的变动只会影响养老保险基金的收入总额，对基金支出并无影响。表5列出调剂金制度实施后中国各地2018—2030年间部分年份的城镇职工养老保险基金收入预测值。

四、调剂金实施对地区养老金运行影响的对比分析

面对省级统筹制度下养老金的碎片化运行和养老保险全国统筹难以实施的情况，中央调剂金制度一定程度上提高了中国养老保险统筹层次。在现行养老保险运行存在较大地区差距情况下，该制度的实施旨在均衡地区间养老保险基金负担，实现养老保险制度的可持续发展。本文将对全国31个地区进行因子分析和聚类分析，对比中央调剂金制度实施前后地区养老金的发展状况。

（一）指标选取

本文选取制度赡养率、养老基金收支比、养老金可支付月数、人均地区生产总值、在岗职工平均工资、城镇居民人均可支配收入以及人均财政收入等7项与地区养老保障发展状况相关的指标进行相关测算。

（二）因子分析

因子分析主要通过研究众多变量之间的内部依赖关系来探求观测数据中的基本结构，并用少数几个独立的不可观测变量来表示其基本的数据结构，这几个少数的相互独立变量能够反映原有众多变量的绝大部分信息[14]。

因子分析由SPSS22.0完成，对调剂金制度实施前的指标进行因子分析，得到其KMO值为0.655，Bartlett球形度检验结果显示Sig值为0.000，拒绝相关系数矩阵是一个单位阵的零假设。此外，对数据进行降维处理后，从7项指标中提取出2个公因子，因子累计贡献率达70.324%，大于70%，说明这两项因子能够实现对地方养老金整体运行状况的度量。

进一步对公因子（a）进行旋转处理后得因子旋转成分矩阵。由表6中数据可见，两项因子分别在制度赡养率、养老金收支比以及养老金可支月数这3项与地区养老金制度密切相关的指标上有较大荷载，称之为养老金支撑因子;以及在人均地区生产总值、在岗职工平均工资等4项与当地经济发展状况密切相关的指标上具有较大荷载，称之为经济支撑因子。因而，可以将代表地区养老金整体运行状况的原始信息浓缩在地区养老金支撑因子以及代表地方经济发展基础的因子中。

对2030年中央调剂金制度实施后的有关数据进行因子分析，得到KMO值为0.632，Bartlett球形度检验结果Sig值为0.000。同样从7项指标中提取出养老金支撑因子以及经济支撑因子，两项因子累计贡献率达71.136%。具体旋转成分矩阵见表7。

（三）聚类分析

为对比中央调剂金制度实施前后地区养老金有关运行状况的变化，本文分别计算了养老金支撑因子、经济支撑因子得分以及经由两项因子及其对应贡献率权重测算所得的各地综合因子得分，进行得分排名。发现地区排名较2016年排名有较大变化，但2030年制度实施前后综合得分排名变化不大，由于数据在进行因子分析前经过标准化处理，综合得分数值并不代表养老金整体运行状况的实际值大小，只能反映其距离均值的差距。因而，进一步对各地的因子综合得分作聚类分析，同时考虑到地区经济发展基础对地方养老金整体运行状况存在较大影响，本文单独就各地的养老金制度支撑因子得分也作聚类分析。结果发现，由综合因子得分生成的聚类树状图中，各地分类在调剂金制度实施前后的分类总体上趋同，在进行类别细分后，个别城市发生变动。但在对养老金制度支撑因子作聚类分析时发现，在进行因子得分排名后分类，观察划分类别较细的冰柱图，并以地区均值为划分标准，将所有省市分成高低水平两类，发现部分城市在中央调剂金制度实施后其养老金支撑能力获得提升（表8），表8中同时显示了2030年调剂金制度实施前后以及与2016年情况的对比。

五、结论与政策建议

（一）主要结论

一地养老金整体运行状况主要受地方经济基础及其养老金制度有关因素的影响，其中，地区养老金整体运行状况很大程度上由于受地方原有经济基础影响，在中央调剂金制度实施后并不会获得较为明显的改善。而就单代表地方养老金制度运行状况的养老金支撑能力而言，养老金调剂能够使得大部分地区的养老金支撑能力获得较为显著的提升，说明调剂金制度的实施能够有效缩小地区间养老金运行差异，但其整体运行状况的改善还是受制于地方经济发展基础。

（二）政策建议

本文以期调剂金制度的落实能够有效实现养老金制度统筹层次的提升，同时均衡地区间的养老金发展差异，提出具体建议如下。

1.建立差别化的基础养老金中央调剂制度。调剂金制度的实施能够提升地区养老金制度的支撑能力，虽然中央调剂金制度并不能从根本上对地区间不断扩大的养老保险发展差距问题一蹴而就地解决，但该制度使得养老资金余缺在发达与不发达省份之间的调剂使得部分地区实现了养老金制度支撑能力上的提升。对于初次制定的3%占比可考虑逐步在省际之间差别化设定，对于养老金支撑能力较好且经济发展基础较为雄厚的地区可适当调高上解比例，提高省际之间养老资金余缺的调剂幅度。

2.建立地方政府养老金统筹考核制度。中央调剂金制度固然能够提升部分地区的养老金支撑能力水平，但这种提升是建立在发达省份利益触动的基础上，制度落实必然会遇到阻力。因而，政府有关部门需建立起完善的监督考核制度，可将调剂金落实情况与各省市政绩考核挂钩，同时建立起激励机制，明确“贡献省”并不是一味地以其养老保险资金结余去供养“受益省”。此外，该制度在对“受益省”进行资金调剂的同时若该地存在基金收支缺口，也给予中央财政补助，如此一来，中央政府会面临后期统筹层次提升时财政兜底责任的强化，也可能助长“受益省”的财政依赖性。因而，完善可操作的激励约束机制，在对调剂制度的成功实施中起到保驾护航的作用。

3.完善现行制度下流动就业人员养老保险转移续接问题。在现行省级统筹的养老金制度碎片化运行下，流动劳动力是造成省际之间养老保险发展差距不断扩大的重要原因之一。8%的截留资金造成转入省接收养老金的缩水以及关系续接制度上的不匹配问题。其实，从根本上解决续接成本问题的最有效方法是实现全国统筹，全国统筹下不存在12%缴费基金的转移和8%的截留，也无需推算各省月均工资标准等，但目前该统筹层次还是难以达到，只能尽可能地缩小转移成本，优化省际之间的转移续接制度，建立起社保关系转移续接清算体系，强化社保关系接收管理，以减少流动就业人员不参保及退保现象。

4.实现社保基金收付统一信息平台管理。建立社保信息、缴费额度、养老金领取待遇以及调剂金上解拨付额度等信息的统一查询平台，实现资金透明化，降低养老保险基金管理成本。可分别建立政府部门调剂金专用查询网站以及居民养老保险信息查询数据库。前者有利于公开各省市基金上解拨付额信息，可以消除省市基金上解中的疑虑;后者便于居民查询自身缴费基数、退休年限、社保补缴等信息，提高养老保险管理效率。

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