美国参议院听证制度和工作程序

顾扬

听证是美国参议院开展工作和发挥影响的重要方式。在立法和政策制定过程中，听证是收集信息的有效手段，在监督工作中，参议院可以通过听证掌控政府活动的开展和公共项目的进展，最重要的是听证提供了机会，让公众能够知晓并参与法律和政策制定过程，是反映各阶层诉求、释放群体性负面情绪、形成社会共识的平台。从数量和频率上来说，参议院召开的听证会不低于普通会议，是日常性工作之一。

        一、法律依据

听证的法律依据来自参议院议事规则第二十六条。在近100页的议事规则中，这一条的篇幅约有8页，对听证的法定人数、证人陈词、工作流程等作了全面规定。根据议事规则，开展听证的主体是参议院各委员会，虽然委员会必须遵循参议院议事规则，但在开展听证的过程中，还是有充分的自主权和灵活性。因为每个委员会都需要制定自己的议事规则，很多委员会的议事规则都对参议院粗线条的听证制度进行了细化和补充，同时一些不成文的惯例也在实践中发挥着作用。这些规则和惯例共同构成了听证的法律依据，也为听证工作的开展提供了基础。

        二、听证的类型

所有的听证都遵循参议院议事规则，也有着类似的工作程序，但几类不同的听证在具体操作上还是存在一定的区别。根据不同的目的和用途，参议院的听证一般可分为立法、监督、调查、确认四种。另有一种被提及较多的现场听证，分类标准是听证会召开的地点，不宜與这四种并列，后文会有所介绍。

1.立法听证

对于有可能进入立法程序的政治议题，相关委员会往往采取听证会的方式收集信息并进行评估。在立法听证会上，不同背景、不同立场的证人摆事实、讲道理，论证自己的观点，甚至可以同听证现场的参议员、学者、政府官员以及利益集团代表相互辩论，能够让参议员和国会工作人员掌握大量信息，了解各方诉求，对立法工作很有裨益。

2.监督听证

在参议院的听证工作中，监督听证占有很大比重。这种听证的出发点是研究审查法律实施情况或政府活动，一般着眼于联邦项目的完成质量和政府官员的行为表现，以确保法律实施遵循了立法机关的原意，以及政府的公共政策符合人民利益。监督听证意图督促政府改进完善工作，促进依法行政，从这一点上来看，有些类似于全国人大常委会的专题询问。全国人大常委会的监督工作有时候会结合立法评估一并开展，美国参议院也经常将监督政府项目和相关领域的立法工作结合，一并开展听证，以提高效率、节约资源。

3.调查听证

调查听证是听证类别中比较不愉快的一种，也是较多对证人使用强制措施的一种。因为当参议院决定开展这种听证的时候，一般来说有些不好的事情已经发生了，或者是政府官员行为失当，或者是公民、企业的行为暴露出法律漏洞，引发轩然大波，需要修改法律进行补救。国会调查的权限非常广泛，调查听证向来也是社会关注的焦点，人民群众和新闻媒体喜闻乐见，学者反复研究，影响大的甚至载入史册。例如“水门事件”的真相，就是在国会调查听证会上一步步被揭开，最终尼克松总统为得到司法豁免，不得已辞去职务。

4.确认听证

这种听证的依据，是参议院的特有职权，即“建议和批准”总统关于重要政府官员和最高法院大法官的提名。正常情况下，参议院尊重总统的人事任免权，确认听证会只是走个过场，但是某些时刻某些官员的提名，也会极具争议而导致强烈反弹。2018年9月27日，特朗普总统提名的大法官人选布雷特·卡瓦诺，就因被质疑私生活不检，不得已在参议院确认听证会上同一名女子当面对质，最后在两党议员的混战中，仅以50∶48的优势涉险投票过关。因为这场全球现场直播的听证会，卡瓦诺也成了美国目前知名度最高的最高法院大法官。

        三、听证会工作程序

如前所述，参议院开展听证的主体是各委员会，除了常设委员会以外，小组委员会也可开展听证，对于影响面较大的议题，两个以上的委员会还可以联合开展听证。尽管委员会和小组委员会的数量不少，相比无穷无尽的议案来说，时间和日程都是稀缺资源。对于委员会来说，决定开展一项听证之前，需要做的是在成百上千的议案中，选择值得投入资源进行探讨的议题，并且评估开展听证会不是研究这一议题的最佳方式。每位参议员都有权建议某个委员会开展听证，但决定权掌握在委员会主席手里。为了使委员会主席能够正确评估哪些议题值得开展听证，工作人员常常会编纂听证会初步备忘录，包含拟开展听证的各个议题的详细信息。而在确定了听证的议题后，对于委员会的参议员和工作人员来说，工作也是大量而复杂的。

1.时间地点安排和信息公布

委员会和参议员的日程都非常繁忙，因此听证时间的安排需要细致周密的协调。为了避免日程安排产生冲突，参议院设有立法信息系统，每周向所有参议员的办公室发送委员会日程安排报告，内容涵盖其所在委员会和小组委员会接下来两周的详细日程安排。同样的，每个委员会也会收到本委员会所有成员的日程安排报告，供委员会领导和工作人员确定日程时参考。当然，对于工作人员来说，委员会领导的时间安排一定是需要优先考虑的问题。

根据参议院议事规则，不论是否在参议院会期期间，委员会都可以召开听证会。但是某一天参议院召开会议两小时后，或者会期期间的下午两点后，不得安排听证会。这一规定主要是为了避免日程冲突，但是预算拨款委员会不受此条约束，其他委员会在成员一致同意的情况下也可以忽略。另外，议事规则要求上午召开的听证会在十一点前结束，或者从十一点开始到下午两点结束，以尽量错开参议院会议和委员会会议的时间。不过这条规定听起来就不是十分靠谱，不管在哪个国家，都是开会容易散会难，设定开始时间没问题，但是问题没问完、讲话没尽兴，怎么个结束法？在实践中，委员会也都从实际出发，没有谁真去严格执行。

听证会的开始时间并没有严格规定，不过不能太早，一般在9：30以后。这很容易理解，总不能让参会人员睡眼惺忪往国会山赶。至于结束时间，通知和网站公示里都不会出现，开到什么时候算什么时候。不过一般来说主持人会有所把握，参会人员通常也有默契，原因也很容易理解，开得太久弄不好还要管饭，总不能让大家饿着肚子讨论。对于委员会和工作人员来说，安排用餐都是能避免就避免的麻烦。当然，这些问题并不是主要考量，询问的效果才是决定因素。例如2018年4月10日，Facebook的创始人扎克伯格就因用户数据泄露问题，作为唯一的证人到参议院作证，听证会从上午9：45开始，持续了近5个小时。中途主持人宣布休会5分钟，但从现场直播视频上看，实际上休息了约15分钟，可以说十分高效，估计参会人员也就吃了个三明治，喝了杯咖啡。如果我们在会务工作中遇到此类情况，中途休息时间势必要安排得长一些，因为中餐要比西餐复杂耗时。

地点问题相对简单，绝大多数听证会都在国会山召开，但是会议室需要提前预订。如果某个时段本委员会的会议室已经被占用，工作人员就需要协调使用其他委员会的会议室，或者申请使用参议院的会议室。

时间地点确定后需要让社会公众知晓。参议院议事规则规定，委员会应至少提前一周公布听证会的时间、地点和议题。预算拨款委员会仍然特殊，不受此条限制。另外一些委员会也在自己的议事规则中对此规定设置了但书，以便在特殊情况下能够紧急召开听证会。参议院还专门颁布过一道法令，要求各委员会确定听证会日程后，立即告知参议院下属的日常信息汇总办公室。每周一和周三，该办公室编纂发布的《国会资讯》上都会刊登听证会的有关信息。

2.证人的选择与邀请

证人的选择是听证会的关键环节，很大程度上决定了听证的质量和走向。组织听证会之前，委员会需要仔细考虑应该请什么人来作证，以什么形式作证，以及多位证人的情况下，按照什么顺序提供证词。根据不同的听证类型和具体情况，有时候证人需要有广泛的代表性，有时候委员会却想听一听特殊甚至极端的声音。在美国两党政治的背景下，参议院议事规则授权委员会中占少数的党派，可以书面提出证人名单，委员会主席收到名单后至少安排一天时间专门听取这些证人的证词，以防止听证会在证人选择这一核心环节上被某个党派把控。但是实践中，这种剑拔弩张的操作很少出现，委员会的两党成员通常会协商提出证人名单。

为了保证听证会的质量，工作人员通常要和备选名单上的人见面并交谈，以确定正式人选。人选确定之后，委员会就发出由主席签署的正式邀请函。邀请函上有听证会的基本信息，时间、地点、主题等，以及现场发言的时间限制，同时也会要求证人提供个人简历和书面证词。参议院议事规则规定，证人应至少提前一天提供书面证词，有些委员会的议事规则要求更多的提前量，工作人员往往更加着急，因为会议文件的准备需要时間，证词提供晚了意味着要加班编印文件，新闻媒体不能及时拿到文件也会有意见。

邀请函发出后到听证会开始前，工作人员会和证人接触，提供一些辅助信息，比如委员会成员名单、议事规则、参阅资料等。绝大多数情况下，收到邀请函的证人都会积极响应，因为到参议院作证毕竟是难得的机会和殊荣。但是某些情况下，证人也可能不愿意配合，这种情况主要发生在调查听证中，犯了错误的同志不愿露面也可以理解。遇到证人不愿出席作证的时候，委员会可以按照参议院议事规则的授权，签发传票强制其出席。具体的操作流程由委员会议事规则规定，一般由主席决定签发，或者由成员投票定夺。一旦决定传唤，工作人员会找参议院法律咨询办公室索要传票并填写，但传唤的目的地只能是参议院。不理睬传票绝不是好玩的事情，因为藐视国会的后果非常严重。当然，证人的权利也受到宪法和议事规则的保护，包括不得被随意搜查和逮捕、不得被强迫自证其罪等。部分委员会的议事规则还认可证人聘请律师陪同听证。如果认为自己的言论、集会等自由被委员会侵犯，证人还可以申请不服从参议院的传唤。

3.宣传报道

议会是政治家天然的秀场，听证的目的也绝不仅仅是收集信息和了解情况。不管哪个国家的议会活动，“抓眼球”、吸引社会注意力都是重要任务。美国参议院十分重视新闻工作，对听证会的宣传报道，有一套成熟的体系。参议院议事规则授权委员会转播公开听证会，具体流程由各委员会自己确定。有些委员会的规定非常具体，甚至对转播设备的架设和灯光的布置都有所规定，要求不能妨碍参议员和证人的活动，也不能影响听证秩序。也有不少委员会并未在议事规则中提及这方面内容，对这些委员会而言，惯例和主席裁定在实践中发挥着重要作用。

委员会同媒体保持着密切的联系，除在网站上公布信息外，还会定期邮寄下阶段日程安排给熟悉的媒体，其中听证会是重点内容。除了基本信息以外，委员会还会提供宣传工作联系人和联系方式，一般来说是委员会的新闻助理。新闻通稿也是必备产品，参会媒体、参议院新闻管理部门等都需要一定数量，稿件中的描述通常会被广泛引用。工作细致的委员会还会事先给媒体发送宣传材料套餐，包括主持词、开场白、书面证词和各种背景资料等。新闻媒体也经常找工作人员获取信息，但工作人员未经许可不能接受采访。

听证会前后，委员会都可以召开新闻发布会，就一些重要问题进行说明。正式的新闻发布会要在国会山S-325房间的多媒体工作室中进行，可以想见这个工作室非常繁忙，需要很早预订。

正常情况下，听证会对媒体和公众开放，这也是参议院议事规则的要求。但是任何参议员如果认为听证涉及国家安全、关系委员会内部人员及事务、侵犯公民隐私或商业秘密等，都可以提出动议进行秘密听证。一旦动议得到附议，委员会必须立刻中止会议并就此进行表决。证人不愿意自己的肖像出现在媒体上的，也可以向主持人提出。

4.会务工作与听证现场

组织一场听证会，会务工作是大量而烦琐的。会场布置是最先想到的麻烦事，参议员、证人、工作人员、速录员、记者、旁听人员分别要安排在不同的区域，参议员和证人还要摆放桌签，席次问题在哪里都不是小事。会议文件十分重要，参议员的桌上要放好简报和发言参考，有价值有水准的询问问题也包含在内，有时候还会事先透露给证人。虽然不打算招待午餐，水和咖啡还是得提供的，美国特色的会场没有茶叶，但是冰块一定不能忘了。主持人控制听证会进程，面前要放计时器，两党议员经常吵架，需要法槌维持秩序，桌子很贵敲坏要赔，垫板必不可少。会议室门口墙壁上有委员会的门牌，但是会场中确实没有见过横幅。音响设备和空调、灯光都要专人负责，气氛紧张的听证会还可能需要安保，人员安排和设备安放也需仔细斟酌。这些琐碎的细节是工作人员的噩梦，但也是会议顺利进行的基础。

听证会现场要考虑和处理的问题也很多。参议院议事规则授权委员会自行规定出席听证会的法定人数，绝大多数委员会没有自找麻烦，规定至少一位参议员出席即可，因为参议员都很忙。但是宣誓证词的听取，一般需要三位以上。对于我们平时的会务工作来说，如果有人迟到或不出席，大家都会尴尬，所以要留着参会人员的联系方式以備不时之需。对于参议院听证会来说，后果更加严重，因为达不到法定人数会议无法启动。委员会的工作人员一般要事先协调好出席人员，另外还会掌握当天待在国会山的其他参议员的信息，以备意外情况下凑数救场。参议院议事规则规定，委员会主席应主持听证会，主席不在场时资深参议员可以主持。不过不少听证会只有一位参议员出席，也就不必考虑资深资浅了。

人员到齐后就可以开会，主持人首先介绍参会人员，之后通常会做个开场白，介绍主题和期望，其他参议员也可以作开场发言。发言完毕后证人作开场陈述，一般就是他们书面证词的缩减版。关于发言时间，有的委员会议事规则规定，证人陈述应该在10分钟内结束，或者在合理时间内结束，标准由主席把握，但是除了少数几个以外，委员会一般不愿在议事规则中限制参议员的发言时长，不过主持人根据现场情况可以提出要求。会议现场有时会装置三色彩灯进行提示，绿灯亮时可以发言，黄灯亮起需要迅速结束，红灯则意味着超时。

参议员提问的顺序由委员会自行决定，一般来说按照资历排序，并且两党议员轮流进行。公平起见，“早鸟规则”，即先到者先问，也经常使用。至于证人作证的形式，传统上是一人陈词后接受询问，结束后下一位继续，但现在不少委员会尝试各种不拘一格的形式，例如研讨会、圆桌会议、视频会议等，提供机会让持不同观点的证人互相辩论，以期获取更好的效果。

5.后续工作

听证会结束后，后续的工作并不多。参议员需要进一步了解的问题，可以发给证人请其书面答复。参议院议事规则要求委员会根据证人书面陈述整理简报，实践中口头问答情况通常会一并写入，并提供给新闻媒体。此外听证会记录要开放一段时间供查阅和增添信息，不过记录必须保存在委员会主席办公室之外的场所，以表明这是参议院而非个人的资产。在调查听证会结束后的合理时间内，委员会需签发调查报告。立法听证会结束后，委员会可以提出立法建议并推动立法进程。

        四、听证的资源保障

作为参议院的重要工作方式，听证会本身就是一种宝贵资源。为了使听证达到令人满意的效果，各种资源投入也必不可少。除了参议院和委员会的人员、场所、设备以及各种物质、经费保障外，外部、临时、辅助性的人员、经费安排也属常规操作。

为了举办听证会，委员会常常聘请临时顾问和工作人员。这些人员的任期不能超过一年，聘任由委员会主席决定，不过也需要征得委员会中另一党派资深党员的同意。决定作出后，需要把拟聘请人员的信息发给参议院纪律和管理委员会，后者负责审核人员资质和薪酬水平，并作投入收益分析。委员会和参议员个人办公室同时还大量使用志愿者和实习生。

委员会有权从私人公司聘请记者协助宣传，聘请速录员记录会议发言。纪律和管理委员会决定薪酬水平，并制定了《关于就参议院听证会报道和速录服务向商业公司支付费用的费率规定》，供各委员会对照使用。

对于出席听证会的证人，委员会通常会报销往返的交通费用，传唤到场的证人除外。生活困难的证人，还可以按日补偿一些费用，但是不能超过纪律和管理委员会定的标准。另外有很少一部分听证会会在华盛顿之外的地区，理论上甚至可以在美国境外召开，这种听证叫作现场听证。实践中，这种听证主要安排在事故现场或建设基地，委员会需要为参会人员提供交通服务，或者报销交通费用。

        五、听证的作用和价值

听证在美国国会政治舞台上扮演着重要角色。召开听证会探讨重要问题，把各方面的观点、立场、论据、担忧都展示在台面上，本身就是一个博弈的过程，也是吸引社会关注、凝聚社会共识、释放社会压力的有效手段。听证也是国会监督工作的重要支撑。在实践中，一种监督方式的刚性越强，法定后果越严厉，开展起来的阻力和困难就越多。而开展听证时国会的可选择空间非常宽泛：规模可大可小，有时候一位参议员到场即可开展，有时候几个委员会甚至全院都会出席;规格可高可低，可以倾听普通市民的声音，也可以听总统和商业巨擘的证言;宣传可进可退，可以全球现场直播，也可以随时闭门拒客;后果可刚可柔，并不必然导致问责、撤职等令人生畏的结果，甚至不必产生结论和后续工作，但在需要的时候，却可以让美国总统引咎辞职。作为一种监督方式而言，听证这种每天都在发生的日常工作，确实是国会灵活可控的优质选择。