港区全国人大代表制度的辩证唯物主义探析

2019-10-20龚来良冯泽华

人大研究 2019年9期

龚来良冯泽华

1997年7月1日，中国恢复对香港行使主权，香港顺利回归祖国，重新纳入国家治理体系。在国家治理体系现代化的过程中，根据“一国两制”方针政策，香港继续实行资本主义制度，“马照跑、舞照跳”，其行政、立法、司法等方面基本保持原有的資本主义传统和特征，这也符合马克思主义关于物质与意识、经济基础与上层建筑之间的关系原理。同时，在“一国”主权之下，作为中国特色社会主义实践的一部分，香港特别行政区的制度在一定程度上引入内地长期实行的全国人民代表大会制度，即特区中的中国公民可以被选为香港特别行政区全国人民代表大会代表（以下简称港区全国人大代表），进而当家作主参与管理国家事务，或者参加最高国家权力机关的工作（如担任香港基本法委员会的委员）。二十二年的实践充分证明，港区全国人大代表制度的安排是贯彻“一国两制”下港人参与国家治理的最佳制度安排之一，是行得通、办得到、得人心的，能够有效保障香港的繁荣稳定，能够助推香港逐步融入国家发展大局。然而，这种制度安排不是一蹴而就的，对它的认识也是一个逐步深化、螺旋上升的过程，尤其是实践中港区全国人大代表制度屡次遭到挑战。本文拟从实践论的视角梳理港区全国人大代表制度的发展脉络，并尝试从辩证唯物主义的高度认识这一伟大实践，旨在新时代下确保港区全国人大代表制度能够顺畅运行，助推香港积极融入国家发展大局，并与祖国内地同发展、共繁荣。

一、港区全国人大代表制度的嬗变历程

新中国成立以来，港区全国人大代表制度随着国家上层建筑的变迁而嬗变，总体而言，历经三大历史发展阶段，均在一定程度上适应了中央对港政策的时代需要。

（一）新中国成立初期（1949年至1954年）

关于国家政权组织形式，毛泽东、周恩来等老一辈革命家早在新民主主义革命时期就有过相关思考和表述。毛泽东同志在《新民主主义论》中指出，“中国现在就可以采取全国人民代表大会……并由各级人民代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举。”[1]1948年春，各民主党派响应中国共产党关于召开新政协的主张，表示要“共同策进，完成大业”。先后有四批在香港的民主党派和无党派人士北上参加新政协筹备工作[2]。新中国成立初期，由于不具备召开全国人民代表大会以及制定宪法的条件，中国人民政治协商会议作为最具广泛代表性的人民代表组织，通过《共同纲领》事实上行使国家最高权力机关职权，初步建立起社会主义宪制秩序，为中央对港政策的开展奠定基础。这一时期，众多政协委员作为各界精英，无论是学识、品德、社会影响力，都获得社会广泛认可，具有较强的代表性和参政议政正当性。政协及其委员的工作实践实际上为后续第一届全国人代会召开及全国人大制度发展奠定了良好基础。这其中许多政协委员与香港具有密切关联，例如民主党派代表、无党派人士及华侨代表等均通过香港进行政治活动。再如1948年后被国民党反动派非法取缔的中国民主同盟在香港成立临时总部，许多盟员在香港与中共携手合作，共商国是。总之，香港在初期国家政权组建中尤其是推动中国人大制度的构建起到了较大的作用。

（二）香港回归前的一届至八届全国人大（1954年至1997年）

1954年底，随着社会主义三大改造顺利进行，第一届全国人代会的召开有了充足的社会基础。第一届全国人大制定新中国第一部《宪法》，规定国家一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会[3]。人民可以通过选举人大代表参与国家事务管理。在第一届全国人大代表选举中，由于香港尚未回归，按照当时的制度设计，从第一届直至香港回归之前的第八届全国人大，香港地区没有单独的全国人民代表大会代表，相关名额归入广东省。其中，第一届香港地区全国人大代表为徐四民、张振南共2名，属于广东省代表团。从第四届开始，香港地区全国人大代表由两名扩大至14、16、18乃至28名。客观而论，从当时的香港地区全国人大代表制度的设计来看，香港地区全国人大代表更多的是一种宣示国家主权、确保国家最高权力机关广泛代表性完整的政治安排，在香港未回归、中央未全面管治香港的情况下，香港地区全国人大代表的代表基础与政治现实之间存在一定的断裂和张力，但总体而言，确实有助于保障香港同胞在特殊历史时期参与国家事务管理，更为重要的是，自二十世纪八十年初中英谈判时期，香港地区全国人大代表为中国恢复行使香港主权发挥了重要的桥梁作用。

（三）香港回归后的九届全国人大以后（1997年至今）

1997年，香港回归祖国后，按照“一国两制”方针的特殊安排，原有的资本主义制度和生活方式保持不变，不在香港完全实行内地模式的人民代表大会制度，但为了保障香港同胞作为国家主人参与国家事务管理，按照《香港基本法》第二十一条规定，将“根据全国人民代表大会确定的名额和代表产生办法，由香港特别行政区居民中的中国公民在香港选出香港特别行政区的全国人民代表大会代表，参加最高国家权力机关的工作”。同时，根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十五条相关规定“香港特别行政区、澳门特别行政区应选全国人民代表大会代表的名额和代表产生办法，由全国人民代表大会另行规定”，全国人民代表大会制定香港特区选举全国人民代表大会代表的办法，按照该办法，港区全国人大代表的名额为36名，远高于《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定的根据人口数计算确定的代表名额。据此，香港特区开始了带有独特性的全国人大代表制度的实践，并随着实践的需要而不断深化。

二、从辩证唯物主义的角度认识港区全国人大代表制度

港区全国人大代表制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是“一国两制”的重要组成部分。新中国成立以后，乃至香港回归以后，关于中央对港政策问题，社会各界多次出现一些不和谐的声音和行为，甚至存在挑战中央的行为。港区全国人大代表制度便在调适紧张局面中起到了一个“缓冲器”的作用。这些都可以通过实践论的视角进行辩证地剖析。

（一）实践是认识的基础，坚持一切从实践出发

实践的观点是辩证唯物主义的认识论之第一和最基本的观点[4]。只有不断的实践、认识、再实践、再认识，循环往复以致无穷，才能認识规律、发现真理。新中国成立后，关于历史遗留的香港问题，毛泽东等老一辈革命家就根据当时革命实践发展以及香港的特殊情况，作出暂缓收回的政治决断，周恩来同志就指出，“我们不能把香港看成内地。对香港的政策同对内地是不一样的，如果照抄，结果一定搞不好”[5]，中央逐步形成“长期打算、充分利用”的对港方针。按照这一政策，香港仍维持英国的殖民统治和资本主义制度，自然不会适用人民代表大会制度，但为体现香港同胞是祖国大家庭的有机组成部分，同时也从统一战线现实需要出发，在广东省全国人大代表中设置适当名额选举香港地区的全国人大代表。应该说，这种安排更多是政治性的，在当时的历史条件下既有其合理性，也有其局限性。

实际上，近代以来，香港作为中外交往的桥梁，一直在中国近代革命与改革开放的历史进程中占有重要地位，尤其是在辛亥革命、新民主主义革命等重大历史节点中都发挥了重要作用。例如，对中国共产党来说，1938年至1942年期间八路军香港代表处设立并公开运作，募集大量资金和物资，积极开展对外宣传联络，争取全世界反法西斯力量的支持和帮助[6]。同时，中国共产党积极营救和保护抗战文化精英，这些人当中很多后来响应中国共产党的号召，参加新中国的政治协商会议。正是在长期的革命实践中，中国共产党人对香港的独特地位和作用有了丰富且深刻的感性认识，认为其继续存在和发展对我们有利。限于当时香港未回归，在国家统一未完成状态下，要通过香港本地广泛选举全国人大代表参政议政，不具有可操作性和现实性，在广东全国人大代表中做适当政治安排也是一种折中方案。内地自1978年底实行改革开放政策以来，香港企业家作为独立的建设力量对内地的现代化建设作出了巨大贡献。当时的香港地区全国人大代表在鼓励香港企业家积极北上投资起到重要的协调作用，是推动改革开放伟业进程中的重要力量。实践进一步表明，香港回归前关于香港地区全国人大代表的设置有助于推动祖国统一与经济社会发展，是中央及当时国家领导人遵循实事求是原则而产生的巨大力量。

（二）把握矛盾的普遍性与特殊性，坚持具体问题具体分析

矛盾是事物发展的根本动力。香港回归前，在中英谈判和《香港基本法》起草过程中，中央根据“一国两制”构想，作出了香港原有资本主义制度和生活方式保持不变、法律基本不变的政治决断。与此同时，中央认为香港不直接实行内地模式的人民代表大会制度，但可通过选举港区全国人大代表参与国家权力机关工作或者参与国家事务管理。这是基于对矛盾普遍性和特殊性关系的正确认识得出的正确结论，是尊重香港实际情况而作出的重大政治决断，体现了具体问题具体分析的理论品格。

香港回归后，在港区全国人大代表产生问题上，中央一贯坚持矛盾的普遍性与特殊性相结合，既在选举原则、代表履职等方面坚持人民代表大会制度的制度理性、内涵规律，又考虑到香港特区的“特别”之处，在选举办法、代表名额等制度执行方面灵活处理，确保港区全国人大代表制度能够顺畅运行、切实发挥作用。代表选举方面，作为体现人民当家作主的根本政治制度安排，全国人民代表大会在代表选举方面坚持广泛性、普遍性原则，代表亦均为非专职性质。同样，港区全国人大代表的选举也贯彻广泛性原则，由香港特区成立“全国人民代表大会代表选举会议”，在全国人大常委会的主持下选举港区全国人大代表。在选举会议成员构成方面，直接将特区政府推选委员会相关委员囊括进来，包括了香港各阶层、各界别、各方面的代表性人士[7]。这些人士囊括了工商金融界、专业界人士、劳工、宗教、政界人士及港区全国人大代表和政协文员，发挥着联系香港各方面群众的作用。在代表履职方面，港区全国人大代表享有与内地全国人大代表同样的权力、权利和义务，在参政议政的过程中需同样遵守相关程序和规定。

矛盾普遍存在，但不同矛盾又是具体的、特殊的[8]。而“具体之所以具体，因为它是许多规定的综合，因而是多样性的统一”[9]。相比内地，港区全国人大代表制度安排有其极强的特殊性，甚至在某种意义上是对全国人民代表大会制度的“破坏”。在制度设计方面，香港特别行政区“移植”并“嫁接”了全国人民代表大会制度，但是港区并没有地方人民代表大会及其常务委员会，也没有下一层级的地区人民代表大会，当然也就没有内地地方人民代表大会作为地方国家权力机关所享有的地方性法规制定权、重大事项决定权等，在制度设计上，似乎亦不能“直接干预”特区自治的事项。香港回归后政治制度予以保留甚至比港英时期更加“资本主义化”，特别行政区行政长官及政府行使行政权力，立法会享有立法权，司法系统享有司法独立和终审权，均独立于港区全国人民代表大会制度安排，不需要对其负责。选民与当选人大代表构成上，内地全国人大代表来源广泛，但主要以干部、工人、农民、军人等为主，同时保证各地区、各民族、各方面都有适当代表，港区全国人大代表由选举会议产生，选举会议成员及当选代表均以工商界、专业界人士为主，具有鲜明的资本主义特征，显著区别于内地。此外，在代表名额、代表辞职等方面，考虑到香港的特殊性，全国人民代表大会均作了特殊照顾或安排。

（三）坚持理论与实践的统一，在实践中不断完善和发展制度

香港回归后很长一段时间，由于中央对“一国”条件下内地与香港不同管治制度间的认识需要历经一个长时间的过程，加之经济繁荣的香港回归祖国后亦缺乏对祖国足够的感性认识和管治经验，中央在内地与香港两制关系上更多采取一种谦抑、保守的态度。港区全国人大代表与港区全国政协委员在作用发挥上区分度不高，相关代表履职的责任感、使命感不强，履职的本领能力也较为欠缺，在香港社会存在感较弱，由此而导致港区全国人大代表在支持特区政府施政方面缺乏动力，这应该说是一种阶段性的现象，既有其制度偶然性，又有其历史必然性。

为改变这种现状，特别是因应2003年以后一度复杂严峻的香港形势，中央从战略高度重视港区全国人大代表制度及其作用的充分发挥。2010年至2012年，习近平同志连续三年参加全国人大香港代表团的审议工作，勉励港区全国人大代表要深入贯彻“一国两制”方针和香港基本法，坚持依法治港，全力支持行政长官和特区政府依法施政，为促进香港经济发展、民生改善、社会和谐发挥积极作用[10]。这表明，中央对港区全国人大代表的地位和作用有了新的认识，港区全国人大代表作为国家最高权力机关的组成人员，“既要把实行社会主义制度的内地建设好，也要把实行资本主义制度的香港建设好”[11]。其参与国家事务管理，当然包括管治作为中华人民共和国之地方的香港特别行政区，这就需要港区全国人大制度安排脱虚向实，卸下所谓“不应干预香港高度自治”的政治负担，全面准确理解新时代“一国两制”方针政策。一方面，要坚持“一国”这一根本，坚持国家利益大于地方利益，切实履职尽责维护好国家主权、安全和发展利益。另一方面，推动“两制”和谐相处、相互促进，抓住“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设等机遇，根据国家所需发挥香港所长，不断巩固提升自身金融、贸易、航运中心地位，着力发展并强化自身科创优势，在实践中行稳致远，继续保有繁荣稳定。

三、港区全国人大代表制度的时代展望

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国人民当家作主的最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要载体[12]，而港区全国人大代表制度安排也是这一生动实践中最具活力的部分，共同组成中国特色社会主义政治实践的丰富图景。从我国恢复行使香港主权的实践需要出发，回归前的港区全国人大代表的名额归入广东代表团，而自香港回归后，中央根据“一国两制”实践的需要，港区全国人大代表才正式以香港特别行政区名义参与国家事务管理。在港区全国人大代表产生问题上，中央一贯坚持矛盾的普遍性与特殊性相结合，既在选举原则、代表履职等方面坚持人民代表大会制度的制度理性、内涵规律，又考虑到香港特别行政区的“特别”之处，在选举办法等制度执行方面灵活处理，确保港区全国人大代表制度能够顺畅运行。作为矛盾的主要方面和次要方面，全国人民代表大会制度与港区全国人大代表制度这一特殊的“双轨”实践既对立又统一，并在实践中不断发展和完善，互相促进和提高。总体而言，港区全国人大代表制度的实践，正如这种特殊安排本身，随时随地都要以当时的历史条件为转移，不论最近二十二年来的情况发生了多大的变化，港区全国人大代表制度的事实整个而言还是完全正确的，某些地方还可以随着新时代的发展而进一步的完善，根本方向在于有利于助推香港融入国家发展大局。