设区的市地方立法能力建设重在更新立法理念

宋晓玲

现代立法应当树立什么样的立法理念？2015年新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称“新《立法法》”）等国家法律及党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会决定”）等国家政策对做好地方立法工作提出了诸多要求，相关论著亦对此做了见解不一的论述，其中最具代表性的观点有：树立科学立法、民主立法、依法立法、人本立法、客观立法、平衡立法、精细立法等立法理念[1]。通常情况，立法主体及其立法人员的立法意识尤其是立法理念越全面、深入、稳定、先进，其立法能力就越强。在新的历史条件下，设区的市立法机关要行使好立法权，提高立法能力，产出立法精品，除了遵循前述立法理念之外，还应树立以下几个立法理念。

一、问题立法意识。增强问题意识，要求地方立法机关善于发现问题，勇于正视问题，勤于思考问题，重在解决问题。就具体的地方立法工作而言，设区的市立法机关应当主要从以下环节树立问题立法意识。一是制订年度立法工作计划要有针对性和问题意识。编制地方立法规划要根据问题而定，应当对有关立法建议项目进行深入调查研究，广泛听取各方面意见并进行科学论证，确保立法规划结构合理、切实可行。二是提出立法议案或者建议要有针对性和问题意识。议案所针对的问题应当具有突出性、集中性、普遍性，明确哪些问题需要通过地方立法解决，哪些问题能够通过地方立法解决，合理有效使用立法资源。三是立法调研要有针对性和问题意识。立法的必要性源于问题，调研的目的在于发现问题，通过发现问题和分析问题，准确研判立法的必要性和可行性。四是法案起草要有针对性和问题意识。结合本地实际存在的问题，按照针对问题、解决问题的思路设定法律条款，充分体现地方特色。五是审议法规草案要有针对性和问题意识。审议不是为了走程序，而是通过把握关键问题的解决确保地方立法质量，切实做到“立得住，行得通，真管用”。

二、超前立法意识。立法是动态的实践过程，而法律具有相对的稳定性。改革是自我发展和完善的过程，既需要在稳定的秩序下进行，也需要创新的规则来刺激。超前立法是指有立法权的国家机关为了有效地实现社会控制，依据社会发展的规律，针对尚未成熟或者处于未然的社会关系进行法律设定，以促进、阻碍或者禁止社会关系的形成的立法[2]。新《立法法》等国家法律及十八届四中全会决定等国家政策提出，立法应当发挥引领和推动作用，保障改革成果，服务大局与中心工作。地方立法先行，可以为国家立法积累经验，这是地方立法的优势所在。设区的市地方立法的定位和功能的特殊性，更要求其体现时代性、增强预见性、把握规律性、富于创造性。设区的市地方立法要引领改革必须树立超前意识，适度超前。这就需要设区的市地方立法必须深入研究本地区经济发展的特点和规律，培养良好的立法预测能力、立法规划与计划能力等，对那些有利于社会主义市场经济发展的行为规则，要敢于大胆超前立法。唯有如此，才有可能维护地方立法的稳定性，提高立法质量，构建起地方良好的法治秩序。

三、绿色立法意识。绿色立法是贯彻宪法关于环境保护的要求，同时也是落实党中央关于建设生态文明、实现可持续发展理念的要求。2015年3月24日，中央政治局会议审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确要求健全法律法规，全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，加强法律法规间的衔接。由此，绿色立法可理解为，以生态文明理念为导向，以促进可持续发展为目标，完善环境资源法律体系的趋势和过程。就设区的市地方立法而言，不仅在环境保护的立法事项上要牢固树立生态文明意识，在其他城乡建设与管理、历史文化保护等立法事项上也要贯彻人与自然和谐的思想，树立绿色立法理念。凡是有可能影响生态环境的规范与制度设定，均要进行环境影响评价，内容切合国家生态文明建设政策要求，符合生态环境保护法律规定，不得有害生态环境。设区的市地方立法机关应将可持续发展理念贯穿于立法程序始终，并对所立之法追踪进行“绿色评估”。

四、控权立法意识。传统地方立法重监管而轻控权，所立之法实质上是行政管理法，而非同时属于管理行政之法。受立法观念滞后、立法意识偏颇的影响，地方立法在行政法律关系主体权利义务的配置上出现了一些明显失衡的现象，主要表现为偏重公权力的运作与实现而轻视私利益的保障与救济，授权、保权意识较强而控权意识淡薄，重本位主义利益需求表达而轻社会公共利益需求表达，重管理和监督而轻服务与保障等立法偏好。习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会二次全体会议上的讲话中指出：“健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”因此，必须改变管理本位立法范式，避免为部门利益立法，避免为行政管理立法，强化立法控权意识及其行为自觉，把规制行政权力等公共权力作为重要的立法内容。地方立法要树立控权意识，实现行政法律关系主体权利义务的均衡配置，重點在设置好行政授权性条款的同时，重视对行政主体及其公务人员的行政义务性规范、行政程序规范、行政法律责任规范的精细化、实在化构建，将传统的行政管理法同时转化为管理行政之法。

五、精品立法意识。社会主义法制体系建成后，立法已经不是为了做到有法可依，而是要有良法可依，法治是良法之治。设区的市获得地方立法权后，立法热情高涨，有的地方立法数量虽多，但受制于立法经验尚浅，立法能力薄弱，立法质量有待检验。十八届四中全会决定指出，“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。当前，适应全面依法治国新形势新要求，做好地方立法工作，通过精细化立法提升地方立法质量，推动地方立法能力的现代化成为法治发展的潮流。这就要求地方立法机关要充分重视立法精细化问题，通过精雕细琢使之成为务实管用的精品佳作。设区的市地方立法要牢固树立精品立法意识，需要做到“精准立法、精细立法、精致立法”。通过精准立法，解决实际问题;通过精细立法，增强可操作性;通过精致立法，体现地方特色。总体来说，立法数量不在多而在精，立法条文不在多而在精，确保所立之法每一条都是“干货”，每一部都是“精品”，切实管用。

注释：

[1]黄文艺：《谦抑、民主、责任与法治——对中国立法理念的重思》，载《政法论丛》2012年第2期。

[2]张斌：《超前立法与改革创新》，载《深圳特区报》2017年4月25日。