生育支持与生育支持政策：基本意涵与未来取向

杨菊华

(中国人民大学 老年学研究所，北京 100872)

人口是任何一个社会经济发展和文化荣昌的基础。自古希腊和春秋战国时期始，人们对人口数量的认知就在“人口”与“人手”的纷争中反复纠缠(1)杨菊华：《“人口论”与“人手论”的千年迷争——兼述“人脑(才)论”》，《人口与发展》2017年第6期。。20世纪后半叶，女权主义兴起，传统家庭分工模式难以为继和不断走向个体化的社会倾向，使得以家庭为中心的文化机制逐渐瓦解。同时，受教育程度的提高和非农就业机会的改善等，推迟了初婚年龄，转变了婚育观念，改变了生育行为，“少子女”成为中产阶级的一种“流行病”。对“低生育陷阱”或“低生育危机”的焦虑在发达国家普遍蔓延(2)杨菊华：《中国真的已陷入生育危机了吗?》，《人口研究》2015年第6期。。21世纪，低生育率将成为更多国家的人口常态——祖祖辈辈习以为常的子女成群现象已然不再，两个孩子成为普遍的生育意愿(3)杨菊华：《生育意愿、生育行为、生育水平的三重悖离》，《人口研究》2011年第2期。。为此，至少从1980年代开始，一些发达国家逐步推行家庭友好政策，旨在降低生养成本，从而将生育率提高到更替水平上下，摆脱“低生育危机”。

发展中国家的生育意愿和生育行为也呈现出与发达国家趋同的模式。如今，低生育率也已成为很多南美和东亚、东南亚、西亚等国的基本人口情势(4)联合国经济和社会事务部人口司：《世界人口展望2019》2019年。。虽然中国是东亚儒家文化的发源地和长期以儒家思想治国的国度，但因限制性生育政策的长期推行和生育率长期低于更替水平而显得较为独特。“多子多福”“养儿防老”的理念遭到摒弃，“少生优生”“优生优育”的思想被内化于心、外化于形。即便是全面两孩政策的出台，也未能有效激励育龄妇女的二孩生育。2015年作为全面两孩政策的初始之年，中国出生人口为1655万人，比2014年减少了32万；2016年，生育的堆积效应释放，出生人口达1786万人；但此后，出生人口出现“两连降”，2017和2018年分别为1723万人和1523万人，较上一年分别减少63万和200万人。该现象背后的原因众多，而“生育焦虑”就是其中一个关键要素。故此，相关政府部门、学界和社会人士开始反思生育控制政策的长期效应，并认为提供生育支持、鼓励生育是拉升生育水平的有效手段。

尽管生育支持的内涵因时间和文化而异，但它始终是公共政策的重要组成部分。在过去30多年的时间里，中国的生育政策一直以控制生育为主；随着生育政策思路的转变，如何提供有助于生育率回升、子女养育的支持政策尚在摸索之中。那么，何为生育支持？如何提供生育支持？提供怎样的生育支持？中国目前的生育支持政策存在哪些突出问题？这些均需加以系统研究。

本文的主要目的有四：一是从理论视域出发，以婴幼儿照护为重点，兼及婴幼儿这个生命阶段之前、之后的需求，厘清生育支持政策的基本意涵，辨识生育支持政策与家庭友好政策之间的关系；二是通过对文献资料的梳理，总结提炼生育支持政策的基本框架；三是基于文本资料，简要回顾当下中国生育支持政策的基本状况，分析政策的局限；四是借鉴国际经验，结合中国国情，提出中国生育支持政策体系的基本思路和建议。尽管在单独二孩、尤其是全面两孩政策出台后，“生育支持”的理念逐渐清晰，但有关生育支持的说法多停于抽象的概念上；本文对这一概念的厘清、具体内容的阐释和发展方向的思考，或可为后续形成具有中国特色的生育支持体系提供有益的借鉴，也对发展中国家甚至发达国家生育支持(或子女生养家庭支持政策)政策、措施、项目的出台与完善具有普遍性意义。

一、生育支持的基本意涵

学术研究是现实需求的一种反应，人口研究更是如此。尽管最近几年，有关生育支持的呼声日益高涨，但通过对多个中文数据库，以“生育支持”为主题词或关键词进行检索，得到的结果却寥寥无几。同理，在多个英文文献库中，以“fertility support”进行检索，得到的文献多针对不孕不育者。“生育支持”的文献最早见于单独两孩政策落地之后的2014年。可以说，以鼓励二孩生育为目的的“生育支持”或“生育支持政策”，是在单独两孩和全面两孩政策后出现的新概念。既有研究或介绍国外生育(家庭)支持政策(5)汤兆云、邓红霞：《日本、韩国和新加坡家庭支持政策的经验及其启示》，《国外社会科学》2018年第2期；杨菊华、杜声红：《部分国家生育支持政策及其对中国的启示》，《探索》2017年第2期。，或对生育支持与生育意愿(6)杨华磊、张文超：《生育红利、生育意愿与生育支持》，《上海经济研究》2019年第7期。、女性就业(7)黄桂霞：《生育支持对女性职业中断的缓冲作用——以第三期中国妇女社会地位调查为基础》，《妇女研究论丛》2014年第4期；张琪、张琳：《生育支持对女性职业稳定的影响机制研究》，《北京社会科学》2017年第7期；朱荟：《生育支持体系对青年流动女性就业的影响研究》，《青年研究》2019年第2期。的关系进行探讨。为数不多的相关研究虽涉及多点，但其基本概念尚未得到明确界定。

(一)生育

“生育”一词由来已久。《管子·形势解》说，“道者，扶持众物，使得生育，而各终其性命者也”。也就是说，无论是人还是其他万物，种类要得以延续，就需要生育，这是常规之道和普遍之理。生育，既要生、也要育，这样才能保障生命的接续。要构建科学合理的生育支持政策和政策体系，首先必须厘清“生育支持”的内涵和外延。“生育支持”概念可以从“生育”和“支持”两个角度理解；而对支持主体、内容和方式的了解首先要辨析何为生育。

生育概念有狭义和广义之分。狭义的“生育”通常是指女性在体内孕育后代、经过足够的时长后分娩、婴儿出生的事件或行为；广义上，它泛指分娩、抚育、养育和教育，是繁殖后代、延续人类社会的行为。过去几十年中，中文的生育往往取其狭义之意，主要是“生”的行为。不过，在不同的语境下，生育一词的所指略有不同。当用于“生育率”“生育意愿”“生育水平”“生育行为”等语境时，它以名词而存在，类似于英文的“fertility”(此词源于fertile，指生殖能力)，即指女性当期或终生共生几个孩子；当它单独使用时，既可用作名词(泛指生产子女的一般状况)，也可用做动词。当用于动词时，它包含双重意思：一为“生”，即生孩子这个行为或事件，二为“育”，即对孩子的日常生活照护、养护、教育和培育。因此，当“生”和“育”连起来使用时，就是指从生产到养育连续的过程。可见，虽然中文的“生育”类似于英文的“fertility”，但其内涵超过了fertility的范畴，类似childbearing and childrearing的意涵。

因此，理解“生育”不应仅从一个时点出发，将之视为孤立、独立的事件，更应秉持生命历程视角，历时、纵向来看，将生育视为生命历程中的一个连续时间统(见图1)。若以分娩为时间节点，则可将生育划分为前后两个阶段。分娩及其之前的计划、备孕和怀胎过程为第一阶段：其间，绝大多数人在结婚组建新家庭后，或快或慢、或晚或早，都会做出孕育计划和相应的准备，进而怀胎十月、一朝分娩，新的家庭成员诞生，由此进入生命历程的新阶段。

图1 生育行为的历时观察

相对生育的第一阶段而言，第二个阶段的育或养，则是一个漫长的旅程，牵及面甚广。从孩子出生开始，家庭(尤其是女性)就开始了对子女持久的养育。基于孩子的生长发育或成长周期，“育”的过程可细分为哺乳期、幼儿期、学前期、教育期等阶段。尽管父母对子女的培育、教育，实际上终其一生，但到孩子成年、走向社会，拥有独立生活的能力后，“育”的责任也将告一段落。

因此，生育远远不是指生了几个孩子；孕育、分娩都只是其中的一个时间节点(即便是“生”，也并非仅指生孩子这个孤立行为；它包括生孩子之前的各种准备，所以，“生”是一个完整过程的中间环节)，“育”包括孩子出生之后直到能够独立生活前的各种培育。生育支持政策的探讨，会因生育时点事件和历时行为的两种不同理解角度，而具有截然不同的理论意义和政策取向。如本文的第三部分所见，除义务教育外，中国的生育支持主要仅限于“生”这个时点事件，而少有考虑“育”这个连续统。

(二)生育支持与家庭支持

当前，中国所谓的生育支持是在借鉴西方家庭友好政策、家庭支持政策的基础上演变而来的概念，是家庭支持的重要组成。与家庭支持相比，生育支持范畴相对较小，目标更明确、直接和具象。但当下的研究往往将二者混为一谈(8)杨菊华、杜声红：《部分国家生育支持政策及其对中国的启示》，《探索》2017年第2期。。理解生育支持，就必须对家庭支持及家庭支持政策有所了解。

家庭支持、家庭政策(9)胡湛、彭希哲：《家庭变迁背景下的中国家庭政策》，《人口研究》2012年第2期；吴小英：《城乡迁移的性别化逻辑及其机制:一个交叉性分析的范例——评杜平的新著〈男工·女工〉》，《妇女研究论丛》2017年第5期。、家庭友好政策或家庭支持政策等概念的基本意涵，最早源于19世纪末和20世纪初的法国和瑞典(10)马春华：《瑞典和法国家庭政策的启示》，《妇女研究论丛》2016年第2期；吴帆：《欧洲家庭政策与生育率变化——兼论中国低生育率陷阱的风险》，《社会学研究》2016年第1期。。为缓解人口结构变动和工业化给家庭带来的冲击，国家或雇主为工人阶级家庭提供一定的津贴，从而保障家庭维持最低生活水平。家庭支持政策是国家和政府为家庭及其成员提供的福利和服务，是一个国家福利体系不可获缺的要素。

二战以后，随着经济社会的快速发展和公民权利意识的觉醒，西方各国逐渐建立了从“摇篮”到“坟墓”的社会福利体系，家庭政策的内涵也日益丰富，涵盖了家庭发展周期的全过程，始于家庭的形成和组建，经过家庭的强大与发展，再至家庭的退行和衰老。吴小英从处在不同家庭境况下的个体所面对的困境视角出发，将过去几十年不同国家和地区的家庭政策分为四个议题：(1)与婚姻及家庭的多元化形式及权利相关；(2)与生育、育儿和儿童服务相关；(3)与工作和家庭平衡相关；(4)与养老和照料相关。显然，前三个议题，尤其是第二、第三个议题均与生育支持直接有关。也就是说，生育支持实际上是嵌入于家庭支持之中的。

与生育支持相关的家庭政策制定有着鲜明的价值立场(11)吴小英：《城乡迁移的性别化逻辑及其机制:一个交叉性分析的范例——评杜平的新著〈男工·女工〉》，《妇女研究论丛》2017年第5期。。Billingsley and Ferrarini(12)Billingsley, S., and T. Ferrarini. 2014. Family policy and fertility intentions in 21 European countries. in Journal of Marriage and Family 76(2): 428-445.认为，主要有两种家庭支持政策与生育最为相关：一类政策重在支持“单薪家庭”，即“传统男性养家的家庭政策支持(traditional male-breadwinner family support)”，如对单薪家庭提供婚姻补贴、一次性生育补助金，为子女在家照护的家庭提供照护津贴或育儿补贴等。因女性依旧是家庭责任的主要承担者，故政策具有明显的向女性倾斜的性别化特征，在一定程度上维持着传统“男主外、女主内”的社会分工。另一类政策重在支持“双薪家庭”，即“性别平等养家者-家务料理者的家庭政策支持(gender egalitarian earner-carer family support)”。这类政策强调夫妻共同承担养家糊口与经营家庭的双重责任，夫妻双方既是“养家者”，也是“家务劳动承担者”，故称“性别平等式”支持政策。这类政策鼓励夫妻都休带薪育儿假，强调丈夫必须休一定数量的育儿假或家庭照护假。对女性而言，这类支持政策可更好地消解生育对她们的束缚。

由上可知，生育支持政策与家庭支持政策密切相关，是家庭支持政策的重要组成部分。但是，二者之间的差别也显而易见。比如，家庭支持覆盖的范围更广、涉及的生命周期更长(家庭生命的全过程)，而生育支持主要是针对孩子出生前后、尤其有未成年孩子的家庭。尽管养老作为一项重要的家庭功能，与养老有关的家庭支持政策也直接影响子女的生育意愿和养育行为，但因这类政策并非直接针对子女的养育，故不应视为核心的生育支持政策。又如，生育支持政策出现的时间相对较晚，主要于1980年代后开始兴起，而家庭政策存在了100多年。发达国家并无单独的生育支持之说，生育支持政策多是家庭支持或家庭友好政策的一部分。因受人类社会长期的高生育率、二战后的“婴儿潮”(13)陈奕平：《美国老年人口变动特征及其影响分析》，《人口学刊》2003年第3期。及马尔萨斯人口论的影响，西方社会对高生育率极为恐惧，故长期以来一直倡导家庭计划(family planning)。但是，得益于避孕技术的发展和经济社会的转型，从1960年代开始，西方社会的生育率持续下降，普遍遭遇了“婴儿荒”(14)Longman, Phillip. 2004. The Global Baby Bust. in Foreign Affairs 83(3): 64-79.。而且，生育率并未停留在理想的2.1左右的更替水平上下，而是滑至“低无可低”的程度，很多国家的生育率甚至跌破1.0，由此带来了国际社会对低生育水平及其后果的认识的逆转，在短短20年的时间内，完成了从“恐高”到“恐低”，从对“高生育危机”的恐惧到“低生育陷阱”(15)Anderson, Thomas, and Hans-Peter Kohler. 2015. Low Fertility, Socioeconomic Development, and Gender Equity. in Population and Development Review 41(3): 381-407. Goldstein, Joshua R., Tomáš Sobotka, and Aiva Jasilioniene. 2009. The End of "Lowest-Low" Fertility? in Population and Development Review 35 (4): 663-699. Morgan, S. Philip, and Miles G. Taylor. 2006. Low Fertility at the Turn of the Twenty-First Century. in Annual Review of Sociology 32: 375-380, C-1, 381-399. 靳永爱：《低生育率陷阱:理论、事实与启示》，《人口研究》2014年第1期。的恐慌的转型，且这种焦虑成为盛行于西方发达国家的主要人口思潮。面对前所未有的低生育率，1980年代后，为保证人口的正常更替水平，很多先发或后发低生育率国家和地区都相继出台并逐渐完善了致力于提高生育水平的各类家庭支持政策。

回到生育支持的概念，笔者认为，所谓生育支持，主要指社会不同主体(包括政府、企业和社会等)为有儿童和青少年照料需求的家庭提供时间、经济、服务、就业等方面的一揽子支持和服务；而生育支持政策主要是保障各类支持和服务顺利落地的公共政策。从狭义上看，生育支持政策包括生育假、儿童照料服务、税收优惠和弹性工作制等；在广义上，生育支持政策还应包括稳定的就业机会和保障生育支出的薪资。通过生育支持政策，营造有利于生育主体生育需求的满足和工作—家庭平衡的外在环境，从而帮助个体和家庭摆脱想生不敢生、敢生养不起的困境，使个体能基于自由意愿进行生育决策，并能顺利地把孩子抚养成人。

二、生育支持的主要元素与政策目标

言及生育支持政策，必须明确四个基本要素：谁来支持、谁受支持、支持什么、怎么支持。如果这些问题都得以明确解答和有效安排，或可形成良好的制度环境、物质环境、服务环境和社会环境，生育支持才能最终作用于人们的生育决策和生育行为。

(一)生育支持的基本框架

图2展示了笔者对生育支持意涵及其对生育后果影响的初步理解。简言之，生育支持涉及两大主体(即支持的提供主体和支持的接受主体)、四维内涵(即时间、资金、服务和就业)、四大环境(即制度、物质、服务、社会)和两类后果(即生育决策与工作-家庭平衡)。它们之间的关系是：政府、企业、社会和社区等支持主体，给父母、孩子、祖辈和其他利益相关者提供生育的时间支持、资金补贴、服务供给和就业保障等，并与外部环境形成协调的互动关系。一方面，生育支持是营造良好外部环境的重要基础；另一方面，良好的环境反作用于四类支持，从而有助于缓解工作—家庭之间的矛盾冲突，帮助有二孩生育意愿的个体将意愿转化为行为。

图2 生育支持的基本意涵及主要元素

一是时间支持。时间支持是指在孩子出生前、出生后(尤其是后者)，对生育主体提供的假期保障，让他们在孩子出生前有时间进行产检，在出生后有时间给予孩子必要的抚育。时间支持主要表现在：在孕育期间，为了了解孩子的生长发育状况，需要进行围产期保健；孩子在出生后的一段时间内，都需要父母的哺育和呵护；即便孩子进入幼儿期，能有效表达和基本自理，但他们还要在家庭实现社会化。所有这些都需要时间。时间支持主要包括对父母双方均适用的围产期保健假、产假和陪产假、育儿假、家庭成员护理假等，从而在制度上保障父母有必要的时间照顾婴幼儿。在现实中，各国的各类育儿假有无、时长、薪资都不相同：产假从3个月到4年多不等，或带薪或不带薪；陪产假或有或无，时长不一，且内容各异。部分发达国家还为父母提供4个月到3年不等的育儿假，休假时间比较灵活，且基于休假时长，有的全薪、有的部分带薪、还有的不带薪。时间支持还表现在“弹性工作制”等工作安排上，员工可灵活选择工作时间与地点。

二是资金补贴(经济支持)。在传统社会，个体的生育行为主要受制于社会规范和“养儿防老”的实际考量。随着经济社会的发展，生育观念和限制因素已然发生了极大改变，子女的生养成本大大提高，且自备孕期便已开始，并持续终身；其中，既有时间成本，也有经济成本，且后者更为直接。经济成本主要包括怀孕期间的各种经济投入，包括产检费用和药费、饮食、保健衣物、分娩费用等；在孩子出生后及成长的各阶段，养育子女的支出都十分庞大。在外部支持不足的情况下，家庭难以承受养育之重。

在此情形下，给予家庭育儿的经济支持显得十分重要和必要。经济支持包括免费产检、分娩津贴、育儿津贴、父母休假期间的收入补贴、儿童福利收入免税、家庭税收减免、儿童医保、住房补贴等。尽管各国的政策并不一致，但多数国家的妇女分娩享受生育保险(包括社会保险、商业保险、生育福利、储蓄基金等多种形式)，覆盖生育或与之相关的医疗费用，有些国家的生育保险还囊括了孕妇产前产后的护理费用。部分国家还基于孩子的年龄、家庭的收入水平和子女数量等，为生育家庭提供一次性或持续性的生育津贴、儿童抚养津贴和隔代照料津贴等。此外，育儿税收减免和优惠政策也是经济支持的重要构成。

三是服务支持。时间支持和资金补给，在一定程度上保障了父母对孩子的时间和资金投入，但是，身处职场的父母还面临工作与家庭之间的张力。2016年原国家卫健委在十城市的调查结果显示，在人们不愿生育二孩的主要原因中，养孩子太费心、没人看孩子、影响工作和事业发展等都位居前列。因此，社会化育儿服务是缓解父母育儿压力的重要举措。无论是对低龄婴幼儿、还是对少年儿童，育儿服务项目都应丰富，契合孩子的年龄和家庭的需求。针对不同年龄段的儿童，提供正规机构的照顾或上门照护等服务，其服务内容应具有“四化”特征：即与儿童年龄相适宜的精细化，普惠与市场兼具的多元化，全日托、半日托、课后照护等形式的多样化，正式机构、企业福利、家庭“邻托”、喘息服务等地点的灵活化。

四是就业支持。生养孩子总会在一段时间内，带来生育主体(主要是母亲)与职场的脱嵌，有的甚至在怀孕或生产后就不得不离开劳动力市场。因此，通过就业保障政策，尽可能降低生育主体劳动的市场风险，缓解女性工作-家庭的矛盾冲突也是生育支持的一个重要领域。欧洲国家的经验表明，“性别平等家庭支持”，即双薪家庭支持，对二孩生育意愿的落地至关重要。研究表明，在年龄、教育程度、就业状态等因素相同的情况下，男性养家支持、性别平等家庭支持政策对一孩的生育意愿均带来正面影响。一孩是多数家庭的刚性需求，故无论何种支持政策，都可能起到正向效果；相反，二孩生育具有高度选择性，只有性别平等家庭支持政策，才会对女性的二孩生育意愿产生正向作用(16)Billingsley, S., and T. Ferrarini. 2014. Family policy and fertility intentions in 21 European countries. in Journal of Marriage and Family 76(2): 428-445.。这也说明，只有生、育主体(主要是女性)得到真正的支持，她们的二孩生育意愿方能转为现实行为。其背后的机制是，“性别平等家庭支持”形成“和谐效应(harmony effect)”(17)Billingsley, S., and T. Ferrarini. 2014. Family policy and fertility intentions in 21 European countries. in Journal of Marriage and Family 76(2): 428-445.，改善女性的母职与就业体验，减少夫妻间因育儿产生的冲突，带来家庭内部的和谐，进而降低女性对未来生育阻力的预期。

为保证父母、主要是妇女在生、育过程中的就业福祉不受损害，必须建立、完善现行劳动关系领域的法律法规，强制执行和履行男女雇佣机会均等，支持父母平衡家庭与工作之间的责任；确保雇主不以结婚、妊娠或生育为由解雇女职工；保证女职工妊娠分娩后的健康检查，缩短其工作时间、放宽其休息时限；在合理情形下，企业还须同意孕妇调换工作岗位的请求。同时，对于因生育而发生职业中断、但愿意回归职场之人，必须积极为她(他)们提供就业岗位，建立两性平等的补贴机制。要求企业有计划地向职工提供再就业信息、建立职业中断女性支持中心，针对因生育中断就业的女性开展就业培训、实习等项目。

(二)生育支持与环境营造

生育支持政策的主要目的在于，减轻父母的养育负担，缓解家庭的生养压力，从而形成良好的生育环境，让持续走低的生育率止跌回升，从而应对人口老龄化和劳动力短缺等人口结构问题。良好的生育环境包含四个领域：制度、物质、服务和社会环境。

制度环境是生育支持政策的强力支撑。主要指保障父母兼顾家庭—事业发展、促进儿童长期健康成长、推动生育意愿落地的政策条文、法规规章等。与时间支持、经济补贴、服务提供和就业保障形成良好、协调互动关系的制度安排既是生育支持政策的重要组成部分，也是各类生育支持的有力保障。

服务环境是生育支持政策的核心内涵。虽然不同家庭对生育支持的需求存在差异，但任何一个有子女的家庭都存在子女养育的需求。OECD(2010)的数据表明，在各类育儿的支持政策中，对生育率正向作用最大的一项是托育服务(18)Adema, W., P. Fron, and M. Ladaique. 2014. How much do OECD countries spend on social protection and how redistributive are their tax/benefit systems? in International Social Security Review 67(1): 1-25.。因此，构建与制度环境相适应、由政府-企业-社会组织-社区等主体提供的多层次、多元化的育儿服务体系在整个生育支持体系中具有格外重要的意义。“养”既要金钱，也要时间，但更要通过形式多样的社会服务来满足家庭育儿需求。因此，家庭能否在孩子出生后，获得外部的养育服务支持(包括低龄孩子的课后服务)，就成为生育环境是否良好的重要指征。

物质环境是生育支持政策落地的空间。对父母亲和孩子而言，友好开放的物理空间、内容契合的服务设施(如托幼场所和设施)、公共空间便利可及的亲子设备、儿童教育与发展的设施等，都是养育的物质环境。比如，负责孕产妇保健工作的母亲保健中心、学龄前儿童及中小学生的保健中心和校卫生所等，都是有助于子女生养的良好的物质环境。

社会环境泛指政治、法律、经济、文化和心理等多个范畴的育儿支持环境。本文取其与子女生养有关的社会风气之义。通过良好的制度、服务和物质环境的营造，形成有利于子女生养的社会氛围。相较于其他几类更为具象的环境而言，社会环境更为抽象和复杂。理想的情况是，在一个良好的社会环境中，生育主体及其生育意愿与生育行为(包括生、育)得到充分的理解与尊重，育儿焦虑得到缓解，子女养育的气氛安然并从容、轻松且愉快、回归于子女生养的自然乐趣，个体情感得到满足，家庭的福祉受到社会的关切，家庭长期发展能力得以提升。

尽管生育意愿、生育决策与行为过程、工作—家庭平衡等均属于微观领域，却与宏观层面的环境密不可分，在很大程度上取决于或受制于宏观制度、公共服务、福祉政策等。在这四类环境中，制度环境是其他环境的基础；没有良好的制度环境，其他环境就难以形成或将失去有力支撑。但是，仅有制度是不够的，制度需要具体的服务加以落实；而很多服务又需要有物理空间方可落地，也需要有良好的社会氛围加以传扬。通过营造良好的环境和具体的支持，形成有利于生育和工作—家庭平衡的社会氛围。

三、中国生育支持政策现状与问题

基于对生育、生育支持、生育支持政策的理论思考，本节系统剖析中国生育支持政策的现状及存在的问题。新中国成立后，中国对于生育水平的认识不断反复，但自1970年代后，总体上以控制生育为主。但是，这并不表示中国缺乏对妇女和家庭的生育支持；相反，中国通过多种生育支持措施，旨在将妇女从家庭中解放出来、提高妇女儿童的健康素养。

(一)中国生育支持的过去与现状

中国的生育支持政策大约可分为五大类别。一是孕产妇和婴幼儿健康保障政策。《中华人民共和国母婴保健法》《国家基本公共卫生服务规范》规定，县级妇幼保健计划生育服务中心要为辖区内常住孕产妇免费提供孕早期、孕中期、孕晚期的健康管理、产后访视、产后42天健康检查等服务。自2018年开始，符合条件的农村妇女的住院分娩医疗费用纳入城乡居民基本医疗保障支付范围。0—6岁儿童可免费享受建立儿童健康手册、新生儿访视、生长发育监测、常见疾病预防等健康管理服务，免费接种12种国家一类疫苗。

二是时间支持(19)中华人民共和国中央人民政府网：http://www.gov.cn/index.htm，2018年6月20日。。时间支持政策包括多种类型，产假是其中的最主要构成。新中国成立之初就建立了产假制度。目前，我国各省(区、市)采取“产假+计划生育奖励假”休假模式。据《女职工劳动保护特别规定》，女职工可享受98天产假，其中产前假15天，难产妇女增加15天产假；若生育多胞胎，则每多生1个婴儿，增加产假15天。流产女性也可享受产假：若怀孕未满4个月，享受15天产假；怀孕满4个月，享受42天产假。此外，各个省份还规定了计划生育奖励假，从30天到三个月不等：黑龙江、甘肃规定女方产假为180天；福建省规定女方产假为158—180天(20)中国新闻网：http://www.hn.chinanews.com/news/0329/2016/262223.html，2016年3月29日。。配偶陪产假(又称护理假、看护假等)主要体现在各地的《人口与计划生育条例》中，有29个省明确规定了7天至1个月不等的配偶陪产假：多数地方是10到15天；若夫妻异地居住，男方护理假可延长至20天(21)李金磊：《“陪产假”各地有不同》，《劳动保障世界》2016年第31期。或一个月。此外，部分地区开始探索(夫妻)共同育儿假政策。2018年6月1日起，《江苏省妇女权益保障条例》正式实施，规定在女方产假期间，鼓励男方所在用人单位安排男方享受不少于5天的共同育儿假(22)新华网：http://www.xinhuanet.com/legal/2018-03/29/c_1122606902.htm，2018年3月29日。。

三是资金补助。资金补助包括生育保险、生育津贴、税收优惠政策等。生育保险是保障妇女权益、稳定人口再生产、贯彻国家人口政策的重要制度安排。自20世纪末期，中国逐渐建立了覆盖范围广的生育保险体系。虽然生育保险内容因地而异，但主要包含生育的医疗费用和生育津贴。前者是指因生育行为而发生的医疗护理费用，包括分娩报销费用、流产补贴费用、计划生育手术的医疗费用等，具体报销额度取决于多种不同因素，分娩报销费用尤其如此。生育津贴是国家法律规定的对职业妇女因生育而离开工作岗位期间的生活费用补贴。主要有以下几种：生活津贴、一次性分娩营养补助费、一次性补贴。这些补贴都因各地、各单位的实际情况而异(23)社保查询：http://www.chashebao.com/shengyubaoxian/，2018年6月20日。。根据《女职工劳动保护特别规定》，产假薪资由生育保险基金支付；未参加生育保险的由用人单位支付。但是，《社会保险法》《女职工劳动保护特别规定》并未明确规定配偶陪产假期间的经济待遇；地方《人口与计划生育条例》一般都只做“工资照发，待遇不变”的原则性规定，在现实中难以落实。另一类的资金补贴是，2018年，中国的新税法规定，子女的教育费用可以抵税。尽管它的影响还不大，却传递出一个有利的信息。

四是服务供给。中国针对3岁以上儿童的幼儿园服务普及度很高，2019年已经超过73%；2020年，适龄儿童入园率将达到80%。义务教育更是基本普及。一些社区还提供课后临时托管服务。

五是女性就业保障。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国就业促进法》《企业职工生育保险试行办法》《女职工禁忌劳动范围的规定》等一系列法律法规都明确规定，在录用员工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位，不得以性别为由拒绝录用妇女或提高妇女的录用标准；对孕期、产期、哺乳期的女职工，用人单位不得解除劳动合同。由上可见，国家已从法律层面消除了对育龄妇女的就业歧视，维护妇女的就业权益。《女职工劳动保护特别规定》还特别强调了“三期保护”，即若有必要，用人单位需为孕期女职工减轻劳动强度，缩短劳动时间，并为怀孕7个月以上的女职工在劳动时间内安排休息及产前检查时间，为哺乳期妇女在劳动时间内安排1小时的哺乳时间，且“每多增加1个婴儿每天增加1小时哺乳时间”。

(二)我国生育支持政策的局限

尽管上面的梳理挂一漏万，但基本反映了我国生育支持的主体要素。由此可知，中国生育支持政策存在支持层次低、内容单一、缺乏可持续性等问题。

一是产假缺乏灵活性，育儿假和家庭照护假基本缺失。目前，我国的产假模式多是“基本产假+奖励产假”。基本产假为98天；各地还有30—90天的鼓励假。尽管带薪假时间不短，但时间集中，缺乏灵活性。同时，虽然多数省份的计生条例也规定丈夫享有陪产假的权益，但因该政策法律层级低，故执行力不足，各地陪产假的“缩水”现象极其严重。

二是资金补给多为一次性补贴，家庭的养育压力依然巨大。尽管中国有生育津贴和分娩报销等经济支持，但无论是生活津贴，还是分娩营养补助费，都是一次性的补贴，且补贴金额较少。因此，除独生子女家庭享有的少量独生子女费外，子女养育的经济责任全部落在家庭身上。由此可见，中国的生育资金支持主要强调对女性因生产而产生的经济负担的扶持，忽视了儿童后天成长所需资源的扶助。也就是说，生育的经济支持是针对“生”的，而缺乏针对“育”的支持义务教育除外。

三是托育服务供给严重不足，管理制度尚未理清。尽管3岁以下婴幼儿服务成为家庭的刚性需求，但迄今为止，针对此类幼儿群体的社会化照护供给极为不足，供需失衡现象十分严重。2016年全国十城市和2017年全国四省市“0—3岁托育服务需求调查”结果显示，分别有超过1/3和48%有3岁前婴幼儿的家庭有托育服务需求，但入托率不足5%。上海市妇联的调研结果表明，上海有入托需求的2—3岁幼儿人数达到10万人，但目前仅有少数幼儿园开设托班，最多只能接收1万多人；实际上，不仅是上海，我国总体上托育服务缺口巨大(24)搜狐网，https://www.sohu.com/a/208949621_817001，2017年12月7日。。同时，尽管3岁以下婴幼儿照护服务的主管部门已经明确，部门职责有所划分，但对于未来托育服务的取向(如家庭为主还是社会为主)还争论不休。托育服务的管理体制尚未理顺，相应的法律法规、服务标准和监管体制亟待完善；各级政府对于3岁以下婴幼儿照护服务的定位认识尚不统一，缺乏整体的统筹谋划；社会力量参与托育服务的积极性和主动性仍显不足(25)刘中一：《多措并举 加强0～3岁幼童托育工作》，《人口与计划生育》2016年第11期。。在全面二孩政策背景下，未来3岁以下婴幼儿的托育服务需求将持续增长，而相关的服务供给不仅数量少，而且费用高昂，超出了一般家庭所能承受的范围。

四是女性就业保障力度不足，工作—家庭矛盾突出。尽管《中华人民共和国宪法》《女职工劳动保护特别规定》等都明确规定了女性就业保护措施，但多停留在立法层面。而且，中国并未出台专门的政策法规，来保障妇女的就业福祉；备孕期、哺乳期的劳动权益保护及女职工生育后的就业衔接等政策散见于相关法律法规中，尚未形成完整的政策体系。碎片化、零散化和原则化，加之执行主体和惩罚措施不明确，使得女性的就业权益受损事件时有发生。同时，现有的女性就业项目针对性不足、培训活动未能常态化。由此，女性依然面临着较大的工作—家庭平衡压力，或舍业从家，或弃“升”职从“生”娃。

在社会和家庭已然发生巨大变化的情境下，生育支持政策的诸多问题必然会带来育龄妇女生育意愿的降低和生育行为的受限。1980年以来，中国的出生率与总和生育率虽有起伏波动，但总体都是呈下降趋势；即便全面两孩政策放开后，回升的态势亦不明显。当然，仅从出生率和总和生育率的变化趋势，无法得出它们与生育支持之间的因果关联；不过，OECD国家的数据可较好地佐证二者之间的关系。2014年，OECD国家母亲的就业率与3岁以下孩子的正规入托率高度正向相关；同年，25—54岁女性的就业率与总和生育率之间也正向相关(r=0.36)，表明托育服务、就业保障等政策不仅在一定程度上提升育龄妇女的生育意愿，而且推动了意愿的落地。

四、对建立健全中国生育支持政策体系的初步思考

在过去几十年中，中国的生育政策始终以控制生育为主；在新的历史时期，面对新的人口情势，政策内容应与经济社会的发展相契恰，与人民群众的需求相契合，政策理念和思路也应实现从生育控制到生育支持的转变。生育支持作为一项公共政策，应充分体现其公共属性，应从社会的整体性出发，构建激励相容的政策框架。基于前面的理论探讨和对中国现状的分析，笔者提出以下生育支持政策框架(见图3)。

图3 未来中国生育支持政策基本框架

(一)优化生育相关的假期制度

与世界其他国家相比，中国的带薪产假时长属于中上水平，男性的陪产假也较长，但陪产假往往形同虚设。因此，未来的生育支持政策一是延长并统一产假：统筹考虑国家的女职工产假制度、各地计划生育奖励假，建立统一的产假制度，将各地1个月至3个月不等的计划生育奖励假与98天的产假加以整合，将女职工的产假累计天数提升到180天。二是法制化陪产假制度：在国家层面作出明确的制度安排，将配偶陪产假天数统一规定为不少于15天。三是将育儿假和家庭照护假制度化，在孩子3岁前，每月给予父母亲1天的带薪育儿假和1天的带薪家庭照护假；且必须强制父亲休育儿假和家庭照护假。

(二)加大对生育的经济支持

针对当下育儿经济成本过高、但公共支持(除一次性的补贴外)几乎完全缺失的情况，既要进一步完善生育保险制度，如扩大生育保险可支付范围，对男性因享受陪产假造成的收入下降予以一定补贴、提高生育医疗费用的报销比例、建立科学合理的待遇增长机制，也要积极探索建立育儿津补贴制度。发挥政府保基本、兜底线、惠民生的作用，鼓励有条件的地方先行先试，通过发放现金补贴或婴幼儿照护服务代金券等形式，减轻家庭的照护负担。同时，完善家庭税收制度，将3岁以下婴幼儿的托育成本记入扣税项目；改革个人所得税的征收方式，探索实行以家庭为单位征收所得税，或在以个人为单位的所得税征税过程中增加婴幼儿照护服务相关的专项开支扣除项目，切实减轻家庭照护婴幼儿的经济负担。此外，还必须给相关企业税收优惠，通过税收扶持和资金补贴等方式，鼓励企业建立内部托幼中心，实现政府、企业和员工的多方共赢。

(三)完善婴幼儿保育服务

目前，社会化的托育服务是有3岁以下孩子家庭的刚性需求。未来的服务发展应充分发挥政府在制定规划、引导投入、监督管理等方面的主导作用；制定出台3岁以下婴幼儿照护服务机构的设置标准和服务规范；明确地方政府责任和相关部门职责，构建严格的婴幼儿照护服务机构监管体系，切实保障婴幼儿的安全和健康，促进婴幼儿照护服务行业的规范发展。同时，明确发展目标，细化服务清单，将3岁以下婴幼儿照护服务体系建设纳入国家相关规划和公共服务范畴，明确普惠性与多元性兼具、政府兜底与市场参与并进的发展目标。鼓励各级政府通过财政补贴、提供场地、减免租金、税费优惠、政府购买服务等方式，吸引社会力量为广大家庭提供方便可及、安全放心、质量可靠、价格合理的婴幼儿照护服务。在服务提供过程中，必须明确服务主体，提供多元服务；支持政府、用人单位和社会力量举办3岁以下婴幼儿照护服务机构，以全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式，为广大家庭提供多元化的婴幼儿照护服务，满足人民群众多层次的实际需求。而且，还应明确分类管理，提供精准服务，发挥社区在公共服务供给中的独特优势和社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能，加强社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心(站)及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接。准确识别家庭育儿需求，实现分类管理，依托社区为家庭提供精准的保育服务。对于3岁以上的孩子，也应基于需求而提供相应的服务。

(四)保障育龄妇女的平等就业权益

中国政府一直强调性别平等，从宪法到一般性的政策法规，都对劳动力市场的性别平等提出明确要求，但相关法律和政策条文更多地处于倡导层面，且执行力不足。故此，应进一步统合现有的政策法规，使之系统化；出台相关就业政策法规的实施细则，加强政府部门执法监督，提高企业的违法成本。充分发挥妇联等群团组织的力量，通过女性专场招聘会或培训会等活动，为因生育而职业中断的女性创造更多的就业机会，保障职业中断女性再就业渠道畅通。对符合贷款条件的女性创业人员，给予信贷支持，为创业女性提供方便快捷的服务。探索建立灵活就业制度体系，鼓励有条件的用人单位灵活安排工作方式，允许有婴幼儿照护诉求的职工利用互联网等信息技术，采取远程办公、家庭办公等形式完成工作任务；通过采取灵活工时、压缩工作周等方式，为育儿母亲提供一定时长的弹性工作时间，为职工照护婴幼儿提供时间保障。

(五)健全社会福利体系

家庭是社会的基本单元，是儿童社会化的初级场域。应充分认识家庭教育的独特价值，政府要承担在家庭教育中的主要责任，协调好家庭、社区和学校之间的关系，共同营造良好的家庭教育氛围。家庭住房保障也是生育支持政策体系中不可忽视的一环，人们只有实现住有所居，才会考虑人口再生产。特别是要为隔代家庭照料提供支持，将隔代照料纳入生育支持体系之中：在女性普遍参与社会劳动和人口大规模流动背景下，隔代照料已经成为当前社会化照料资源不足的主要化解渠道，祖辈帮助照看3岁前的婴幼儿、接送和照护幼儿园和义务教育阶段的孩子，有效地缓解了家庭育儿能力不足和社会婴幼儿照护缺失的问题。但是，祖辈在成为家庭育儿主力军的同时，也因健康状况逐渐退行和教育程度有限等原因，承担着极大的生理压力和心理压力，因此，政府也应给隔代照料的提供者予以经济补偿；同时，调动社区现有资源，充分发挥社工组织的力量，为提供隔代照料服务的祖辈提供相关的培训指导、心理疏导和喘息服务等支持。

五、几点反思

低生育是社会转型期工作与生活、家庭与社会、个人与集体等多重矛盾和冲突形塑的结果。生育支持作为家庭支持政策的重要构成，对于稳定生育水平无疑具有一定的作用。然而，推动有二孩生育意愿之人生育行为的落地，并不能仅依赖生育政策的调整，若没有整体性的、有效的、配套的家庭支持政策，全面两孩政策的政策目标很难实现；即便配套政策日渐完善，全面两孩的政策目标也未必一定实现——生育政策调整的初衷，不仅在于满足个体和家庭的二孩生育意愿，更在于通过二孩生育，优化当前人口的年龄结构，维持人口与经济、社会的可持续性发展。过去，“多子多福”“儿孙满堂”是普遍的生育观念；今天，在经济风险日渐加大、社会稳定性日渐减弱但竞争性越发剧烈和残酷、家庭变化甚大的格局中，孩子数量的增加，不仅可能降低自身的生活质量，甚至难以保障孩子的发展。因此，越来越多的年轻父母希望通过提升子女质量，或加大对自身人力资本的投资来规避现实风险。就此而言，“少子女”引发“高质量”，或可激发从“人手”红利到“人脑”红利的转型。

但是，如果人们有二孩生育意愿，却因高昂的生育成本而不敢生，那就该另当别论了。降低生成本已成为一个重要的民生关切。本文从概念出发，认为“生育”是一个连续统，其意涵不仅在于“生”，更在于“育”。然而，中国社会对“生育”的理解，往往重在于“生”而不在“育”；今天，生育主体对于“生育”的认知发生了逆转，由重“生”转向重“育”。认知取向的嬗变，带来了生育支持的价值导向的变化。本文对生育支持及政策体系加以诠释，希望起到抛砖引玉的作用。

需要说明的两点分别是，其一，笔者提倡生育支持，不是为了鼓励生育，而是帮助有二孩生育意愿之人实现理想的生育意愿。生不生孩子、生几个孩子、什么时候生孩子等决策和行为，是个体的理性决策，无论是家庭、政府还是社会，都应尊重他们的决定，而不应以道德之名对他们形成绑架，或以家庭、社会责任为由而予以束缚。无论是历史上还是当下社会，生育(或女性的生殖功能)总是被视为一种工具，或提高生育以增加民众，或控制生育以缓解人口过剩与资源有限之间的矛盾。40年前，中国为了早日实现四个现代化，为了更快地超英赶美而推行了史无前例(且可能后不见来者)的严苛的生育政策；今天，当全面两孩政策未能实现预期目标时，倡导鼓励生育之声不绝于耳，这与新中国成立之初的“英雄母亲”异曲同工，也与推行了几十年的生育政策如出一辙(虽然目标相反)。在家庭层面，女性的生育属性曾被放大到无以复加的地步，生儿育女、传宗接代曾是女性生存的重要理由。尽管当下的女性有了更大的生育自主权，但种种迹象表明，无论是要控制生育、还是要鼓励生育，她们的生殖功能依旧被放大。笔者认为，倡导生育支持，目的应该是为了帮助有二孩生育意愿之人(包括男性和女性)，不会因种种外在的制约而与二孩失之交臂，不仅能顺利地把二孩生下来，而且也能把二孩养好、育好；同时，不会因为二孩生育而被迫牺牲自己职场发展的机会，而是能尽可能地平衡职场追求与子女养育的责任。

其二，在提供生育支持过程中，必须警惕“母职”的进一步强化。西方社会往往采取无性别差异的生育支持政策，但是中国的生育支持政策，可能会因未考虑公共政策的社会性别视角，而出现与其初衷相悖的情形。倡导生育支持，是希望通过这些支持，帮助妇女更好地平衡工作与家庭的关系；生育与抚育不只是女性自己的责任，而是夫妻双方的共同责任。在中国当下的职场生态和市场环境下，强制性地让父亲休育儿假或家庭照护假，有助于实现生育支持政策的初衷；否则，育儿假最后可能变成母亲产假的延续，女性的育儿责任不仅不能得到缓解，反而可能进一步强化；反过来，这又进一步强化传统的性别分工，女性职场的地位更加衰落。因此，生育支持政策的制定，必须突出社会性别视角，形成男女共担共享的政策支持体系。尽管生孩子是时点事件，但养孩子是终身事业。符合意愿的生育、促进性别平等的支持政策、可信任的公共生育支持，既可能提升生育意愿及生育率，也有助于拓展社会成员的人生视界，给国家和社会带来更加光明的愿景和未来。