PPP项目社会资本采购文件中报价指标分析

韩强 郭丽霄 窦立杰 刘贵存 刘铭 贾艳军 张莉 张学红

摘 要：PPP 项目具有工程规模大、投资额高、实施周期长、标的物不清晰、不可预见性高等特点。这对PPP项目采购文件编制提出了更高要求，尤其是报价指标的设置，报价作为采购社会资本时最主要的评价指标之一，其指标设定的科学性与合理性，关系到投标人与采购人的核心利益。本文结合项目实操及评审经验，对采购社会资本时报价指标问题做分析讨论并给出结论性建议。

关键词：PPP项目；社会资本采购；报价指标

1 前言

PPP模式适用于很多不同的行业和公共服务领域，不同项目收益、回报机制不同，经济评价特点不同，而且存在多领域组合的PPP项目，因此，需要结合项目经济评价特点灵活选择不同报价指标。在PPP项目社会资本采购文件中设置的报价指标主要有：总投资收益率、资本金投资收益率、内部收益率、融资利率、建筑安装工程费下浮率、运营补贴费用（可用性付费或可行性缺口补助费用）、污水处理费（垃圾处理费）单价等。依据指标的含义及实际应用对几种报价指标分为单一报价指标和多指标报价、全费用指标报价，下面分别逐一进行分析并给出结论性建议.

2 单一指标报价

2.1 总投资收益率（ROI）

总投资收益率（ROI）表示总投资的盈利水平，系指项目达到 设计能力后正常年份的年息税前利润或运营期内年平均息税前利润与项目总投资的比率。由于总投资收益率的经济含义较为明确，且只要其高于同行业收益率的参考值，即可表明其盈利能力满足基本要求，在此基础上，社会资本可以根据自身对成本的控制能力进行相应的报价，因此，目前市场上有部分项目在采购社会资本时，将总投资收益率作为报价指标。

采用总投资收益率作为报价指标的优点在于：与社会资本所约定的投资收益率中包括社会资本承担的资金成本、税费等费用，考验了社会资本对于成本的控制能力，此种方式简单也便于操作。

此报价指标的缺点在于：这种报价方式投资越高社会资本的回报越高，社会资本方对建设成本的控制积极性不高。不利于项目总投资的控制。该种回报机制，建设成本控制风险实际由政府方承担。而且总投资收益率为静态指标，从静态角度考量项目的综合收益能力，没有考虑资金的时间价值因素。不能正确反映建设期长短、投资方式等条件对项目的影响，无法直接利用净现金流量信息。总投资收益率作为一个相对指标而非绝对指标无法对总投资进行刚性约束，无法对社会资本的自有资金盈利能力进行约束，不利于政府控制补贴支出额度。

此单一指标是相对指标，而非全费用指标，无法控制项目全生命周期成本。采用这个报价指标，过于简单，所以不建议采用总投资收益率这一单一报价指标。

2.2 资本金净利润率

资本金净利润率反应了自有资金的盈利能力，指标经济意义明确、直观、计算简便，在一定程度上反映了投资效果的优劣，但不足的是，没有考虑资金的时间价值，忽略了资金具有时间价值的重要性。此单一指标仍然是相对指标，无法控制项目全生命周期成本。所以不建议单一采用这一报价指标。

2.3 内部收益率

内部收益率（IRR）是指项目在整个计算期内，各年净现金流量现值累计等于零时的折现率。充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。在实际操作中考虑商业银行中长期贷款利率、项目的工程利润、行业市场环境等因素进行充分的市场测试，依据测试结果科学合理地设置内部收益率的报价上限。

财务内部收益率 （FIRR） 指标考虑了资金的时间价值以及项目在整个计算期内的经济状况，不仅能反映投资过程的收益程度，而且大小不受外部参数影响，完全取决于项目投资过程净现金流量系列的情况。在比较政府在项目中的支出金额是否过多，或是项目公司回报率大小的时候，PPP项目一般会使用内部收益率作为财务衡量的指标。

内部收益率指标计算上的限制：内部收益率在计算时也有它的限制与缺点。关于内部收益率计算上的限制，如果发生项目的现金流分布不规律的情形，前阶段为负现金流，后阶段为正现金流，再后阶段又为负现金流时，则此时项目的内部收益率将存在多个解，内部收益率失去了衡量投资收益率高低的意义，这是内部收益率在计算上的限制。

总之，虽然内部收益率应用广泛，但使用单一的内部收益率作為报价指标存在较多的限制条件，同时，作为一个相对量指标而非绝对量指标，其仍不利于采购人对总投资、运营成本的控制，因此不建议单一采用该指标。

综上所述，总投资收益率、资本金净利润率、内部收益率三个比率指标，均存在保护社会资本的收益而没有保护政府方利益的缺点。

3 多指标报价

目前PPP项目社会资本采购中，常用的多指标报价形式有如下几种。

3.1 贷款利率（融资利率）

PPP项目中的贷款利率主要指除资本金外的项目所需资金的资金成本。此报价指标主要考察社会资本的融资实力，贷款利率高低直接影响整个项目建设期计入建设成本的利息及运营期的财务费用。贷款利率报价上限的确定是以中国人民银行发布的5年以上中长期贷款基准利率为基础，综合项目的市场竞争性、项目融资难易程度等因素考虑一定的上浮。该报价指标需要与其他报价指标组合使用，适合于各种类型的项目。

贷款利率（融资利率）通常与资本金投资回报率组合使用，目的在于限制社会资本方的利润，但由于两者之中融资利率虽然比较重要，但相对于整个项目成本来讲只能节约融资成本，无法实现项目全生命周期成本的管控，组合起来仍然非全费用指标。

3.2 建筑工程和安装工程费下浮率

对于绝大多数PPP项目而言，施工图设计是由中标社会资本完成，可以采用建筑工程和安装工程费下浮率作为报价指标。此指标主要用于控制社会资本获得的工程利润，希望通过下浮率报价来降低建设成本从而减少政府方的支出责任。在项目实操中根据不同工程的特点，在保证企业获得一定施工利润的前提下确定下浮率限值。该指标需要同其他报价指标组合使用。

建安费用下浮率通常和合理利润率组合使用，意在同时对项目建设投资和合理利润率进行限制，但由于项目全生命周期成本不仅包括建设投资，更包括运营成本，这两项指标虽然较其他指标有所进步，但仍无法对建设及运营成本同时做出规范，因此仍然无法实现项目全生命周期成本的管控。

多指标报价的缺点：①在PPP项目社会资本采购时设置多个报价因素，这样带来的隐患是由于每个指标对最终结果影响不同，给社会资本抓住了多指标报价的漏洞，出现了我们工程招标中常见的不平衡报价，这样的报价因素设置可能会给社会资本有机可乘，给政府财政带来一定的损失。②目前绝大多数PPP项目的多指标报价指标体系均无法完全涵盖项目的建设及运营成本（全生命周期），因此均不建议直接采用。

3.3 全费用指标报价

通过对常用的单指标及多指标报价指标分析，可以得出结论，只有能够完全覆盖项目全生命周期成本的全费用报价指标，才宜作为报价指标。

3.3.1 运营维护费用

对于污水处理、垃圾处理“按量付费”以外的项目来讲，采用“运营维护费用”将能够覆盖项目的全生命周期成本，适合采用，理由如下。

运营维护费用为整个运营期政府方给予项目公司的运营补贴金额，该指标是政府和社会资本方最为关心的，影响到政府的支出责任和项目公司获得的利益。运营维护费用报价常用于回报机制为政府付费和可行性缺口补助类型的项目。

运营维护费用的计算依据为：《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号文公式”，21号文公式通过等额本金方式，结合合理利润率与折现率的选择，为PPP项目投资回报机制设置提供理论依据。目前大部分PPP项目均基于财金21号文公式，结合政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三大类PPP项目的特征，对21号文公式进行丰富和改进，并基本形成不同类型的PPP项目投资回报机制。

当年运营补贴支出数额=

[社会资本方投入建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n财政运营补贴周期（年）]

+年度运营成本×（1+合理利润率）

其中，若是可行性缺口补助项目，再减去每年使用者付费数额。

21号文公式理论上适用于政府付费和可行性缺口补助项目，采用的是“成本+利润+资金时间价值”的思路进行测算。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。其中，年均建设成本是经政府财政和审计部门以及项目公司共同确认的全部项目建设投资，是PPP项目公司实际支出数额。

采用运营维护费用作为报价指标，对社会资本来说影响投资回报主要因素有：项目收益率、运营维护费用、政府付费周期、绩效考核设置等。政府付费周期、绩效考核设置、运营期调价公式设置在采购社会资本的文件中均会明确，采用财金21号文公式，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。

采购社会资本时一般设置两个报价指标，即年均建设成本、第一年运营成本。

采用这一报价的优点：政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。进行测算时年均建设成本（折算成各年度现值）考虑了工程费用、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息、融资成本和合理收益。

运营成本测算时根据可研、调研的数据进行测算。

（1）年均建设成本为一固定数，因为测算时依据是可研报告中的总投资，建设工程完成并竣工验收后，政府财政和审计部门以及项目公司共同确认的全部项目建设投资，采用这一报价方式可以在采购文件中约定，因社会资本方原因，经审计确认的总投资大于可研中的总投资时，补贴数额不变；经审计确认的总投资小于可研中的总投资时，应按比例调降可用性付费。这样采用该报价才更加科学合理。

（2）通过第一年的年运营成本，同时在采购文件中设置运营期内调价公式，考虑通货膨胀因素，应在充分考虑定价和调价机制、消费物价指数、劳动力市场指数等因素后设置合理的调价公式，因此，仅通过第一年运营成本的报价将足以对以后各年的运营成本进行限制，同时也使社会资本获得合理利润保证项目能够正常运行。

3.3.2 污水处理费单价、垃圾处理费单价

对于污水处理、垃圾处理等“按量付费”的项目来讲，采用“单价”将能够覆盖项目的全生命周期成本，适合采用，理由如下：对于按量付费项目来讲，采用其他报价指标均无法涵盖全生命周期成本，另外，若采用可用性付费加运营成本报价又无法体现“量的”影响，因此既要满足全生命周期成本的考量，同时又要考虑“量”的影响，采用“单价”作为報价指标比较合理。组成单价的费用应当是全费用单价，包括项目的可用性付费及运营成本，并同时考虑一定的合理利润及融资成本等费用。需要注意的是，还应当对预测量进行审慎预测，避免因为“量”的不够而造成社会资本的利润受到过多损害，从而影响项目运行。

4 结论

通过对以上几种报价指标的分析，本着对项目全生命周期成本分析的原则，建议使用全费用综合单价（污水处理费单价、垃圾处理费单价）或可用性付费加运营费用作为报价指标。采用这种报价方式能够使项目公司获得合理的收益同时保护了政府方的利益，还能激励项目公司控制投资，节约成本提高效率。

参考文献：

[1] 《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），中国计划出版社。

[2] 余文恭.PPP模式与结构化融资。ISBN 978-7-5196-0096-9，经济日报出版社.

[3] 蒲明书，罗学富，周勤.PPP项目财务评价实战指南[M].中信出版集团.