党内法规存在问题的思考

王钰莹 郑州大学 河南郑州 450000

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次明确提出了“形成完善的党内法规体系”的要求，并将“党内法规体系”作为“中国特色社会主义法治体系”的重要组成部分之一。党内法规的体系研究是党内法规的核心内容，党内法规的内容直接体现了我国重要政策的走向以及对政党的要求。落实依法治国，必须加强党内法规建设，必须从内容上和形式上分析现存党内法规存在的问题。

一．党内法规的界定

根据《制定条例》第二、三条规定，党内法规指党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规；中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。并且明确了党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。

《制定条例》界定的党内法规，从法学规范的视角审视，包括三个要素：制定主体、规范对象和表现形式。[ 付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》，2015年6月第3期。]党内法规的制定主体是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门及省级党委。这一要素明确了党内法规并非党内所有主体能够制定，而是“省级以上（含省级）”的党内主体所制定。通过主体分析，不难发现是否具有相当组织级别是制定党内法规的必要前置条件，而“省级以下（不含省级）”的市县委员会制定的文件，不管规范何种事项，均不能称为“党内法规”。其次，党内法规的规范对象是党组织的工作、活动和党员行为。党内法规作为党内重要的规范，其指向是党组织和党员。在“省级以上”制定主体的视野内，与党组织的工作、活动有关的，与党员行为有关的，都可以成为党内法规的规范内容。最后，党内法规的表现形式是党内规章制度。这一要素的规范意义比较大，直接表明党内法规是成文的党内规范。另外，根据《条例》的规定，“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”基于此，判断是否党内法规，既可从成文与否加以判断，又可从成文的文件名中加以判断。这显然将党内法规与党内规范性文件、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例都区分开来。以上就是从主体、规范对象和表现形式三个方面具体界定了“党内法规”的含义，明确了党内法规的内容和形式要求。

二．党内法规中存在的具体问题

《制定条例》和《备案规定》是规范党内法规的有效规定，从这两部党内法规出发，对比党内法规的制定情况，试图总结党内法规体系存在的效力位阶不明、发布主体不清、对公务员进行规范是否符合《制定条例》规定等问题。

表1、总体情况[ 根据共产党员网的数据进行汇总。]

（一）效力位阶不明确

党内法规效力位阶制度规定较简单，只规定了党章的根本地位，并未明确对党章、准则、条例、规则等党内法规效力位阶作出明确规定，而以其制定主体为依据来划分党内法规的效力位阶，划分不明，且较为混乱。[ 莫纪宏：《党内法规体系建设重在实效》，《东方法学》，2017年第4期。]依据《制定条例》第4条，可对党内法规体系进行如下划分：一、党章。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本性规定。二、准则。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。三、条例。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。四、规则、规定、办法、细则；对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，制定主体包括但不限于党的中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。但这不代表我们能直接得出：党内法规的效力等级是党章、准则、条例以及其他（规则、规定、办法、细则）。因为《制定条例》第七条仅明确了党章的最高地位，及党内法规不得与宪法和法律相冲突，并没有规定除党章之外的党内法规的效力等级。《制定条例》第四条第6款规定“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则”。显然，对“准则”和“条例”这两类没有明确规定其制定主体是谁，其效力如何。并且，从《制定条例》的第22条的审批主体看，“涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准”亦无法明确准则、条例的效力等级。

（二）主体不清楚

通常来讲，法规制定主体就是法规制定权限的划分，首先要依法确定哪些主体拥有法规制定权，再将法规制定权在这些主体之间进行科学有序的划分。《制定条例》第二条和第三条虽然对党内法规制定主体进行了规定，并以事务类型作为划分依据，但对于不同效力位阶的党内法规在制定主体及其权限的划分上不够清晰甚至相互重叠。同时，对于一些制定主体规定较为模糊，例如对何为“党的中央组织”、“中央各部门”等在《制定条例》中并没有明确界定。

一般而言，法律法规要有明确的发布主体。根据《立法法》，对法律、行政法规以及规章的发布分别规定如下：法律由国家主席签署主席令予以公布；行政法规由总理签署国务院令公布；规章由部门首长签署命令予以公布。但在《制定条例》和《备案规定》中，都未对党内法规和规范性文件的发布主体进行规定。]

（三）内容规定庞杂

《制定条例》第三条规定，党内法规涉及事项包括：（一）党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；（二）党的各级组织的产生、组成和职权；（三）党员义务和权利方面的基本制度（四）党的各方面工作的基本制度；（五）涉及党的重大问题的事项；（六）其他应当由中央党内法规规定的事项。但是从表格中我们发现，《制定条例》关于内容的规定并没有得到很好地体现。整个党内法规内容庞杂，体系分散。整个党内法规体系，涉及党中央和地方党委各部门在不同时期，针对不同领域所制定的规范性文件，缺乏统领的法治理念。据初步统计，我国现有的党内法规体系主要内容包括:党章及相关法规制度3件、党的领导和党的工作21件、思想建设5件、组织建设28件、作风建设6件、反腐倡廉建设36件等。内容上更多体现党的纪律规范性质，缺少党员具体权利义务的规定、党组织和党员违法违宪的责任追究、党组织活动的经费来源、财务监管问题等。

（四）党内法规中关于公务员的规范涉嫌违反《制定条例》

党内法规中关于公务员的规定或许涉嫌违反《制定条例》。如《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》和《新录用公务员试用期管理办法》是由人力资源和社会保障局发布的，效力上讲属于部门规章。《新录用公务员试用期管理办法(试行)》是中共中央在2011年制定发布的，属于党内法规。但又由人力资源和社会保障部对其进行了发布，即《人力资源和社会保障部关于印发＜新录用公务员试用期管理办法（试行）＞的通知》，属于部门规章。但是《规章制定程序条例》第十三条第一款和第二款规定，部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。在这里，规定了部门规章的起草主体是国务院部门或者其内设机构。如此一来，由中共中央制定的《新录用公务员试用期管理办法(试行)》从制定主体上说是不符合规定的。

三．结语

党内法规的体系研究是党内法规的核心内容，党内法规的内容也直接体现了我国重要政策的走向以及对政党的要求。落实依法治国，必须加强党内法规建设，必须从内容上和形式上分析现存党内法规存在的问题，才能更好地将其完善。党内法规是调整党的组织和党员行为的规范，然而由于其在主体、效力、内容等方面存在诸多问题，我们需要正视现存党内法规存在的问题。并且，借鉴《立法法》，《行政法规制定程序条例》等法律法规的规定对其加以完善，以便更好地完成党内法规体系的建设。