如何激发中小学办学活力

李帆 冀晓萍 程路

落实学校自主权、激发中小学办学活力，越来越受到重视和关注。

习近平总书记在全国教育大会上指出，要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力。

2019年全国教育工作会议明确提出，今年要专门制定落实中小学自主权激发办学活力的文件。

从党中央的方向指引到政策落地，体现了对激发中小学办学活力的决心和力度。

今年全国两会期间，就如何转变观念、构建制度体系、激发中小学的办学活力，两会代表委员和教育界人士纷纷建言献策。

矛盾看起来集中在学校，实际上是整个治理体系没有理顺

激发活力，首先要抓住影响学校办学活力的“根子”。大家的观点比较一致，集中在“评价导向不清晰、权力与责任边界不清晰、管理方式滞后”等方面。

“评价”是办学的指挥棒，也是学校活力的“总开关”。

“一所学校到底办得好还是办得差，目前缺乏一定的质量标准。没有科学的标准，大家就直接拿分数、拿升学说事，因为这是看得见、摸得着的。这种单一、片面的教育评价导向，唯分数、唯升学，使得学校办学左右为难，制约了学校办学活力。”北京中学校长夏青峰认为。

全国人大代表、山东省教育厅一级巡视员张志勇表示赞同。他说：“有些地方政府的教育政绩观还不是很健全，比较片面，对教育管理主要着眼于考核升学率。教育政绩观急功近利，会让教育短视，也把学校绑架到一个比较僵化的状态。”

“权力与责任的边界”决定了办学的格局，也决定了学校活力的“空间”。

一位校长曾大倒苦水：在校园里，只要学生出了一点事情，像擦破皮、摔伤，即便学校没有任何过错，也要负全责。

“单杠、双杠等体育活动敢让学生参加吗？各种拓展活动敢开展吗？研学旅行，学校敢带着孩子走出去吗？”

“一旦产生担心，我们的教育空间自然而然就缩小了。”夏青峰认为，主要原因是学校的安全责任边界不清，需要进一步在法律法规上明确学校承担责任的界限。

政府与学校之间的权力界限，同样不清晰。越位缺位错位不到位的现象时常发生，各类检查、考核、评估，各种与教育教学无关的社会性事务太多，学校忙于应付，教师负担太重。

“学校本应该有的很多自主权现在是缺位的，本来应该让学校行使的很多权力，现在掌握在政府各个部门手里。”张志勇提出，这也是影响学校办学活力的重要原因之一。

管理是办学的引擎，也是影响学校活力的关键力量。

“目前，我们的管理多是单一科层式管理。主要是通过权力的科层配置进行行政制约和规范，强约束比较厉害，但学校活力需要自我空间。”张志勇分析道。

与科层式管理伴随的，是管理方式的粗暴、简单。

有校长反映：“现在对学校的管理，一是缺乏柔性，缺少方法，通常是开会;二是碎片式要求多，缺少基于专业的信任。”

全国人大代表、重庆谢家湾小学校长刘希娅认为：“现在看起来矛盾集中在学校，实际上是整个治理体系没有理顺的问题。希望通过‘放管服改革，把急功近利屏蔽在校门外，给学校办学营造良好生态环境。”

既要放权给学校，也要明晰“权力的边界”

对“放管服”，张志勇有一段精彩的阐释：

“放，就是给干事的人干事的权力;管，就是给干事的人保驾护航;服，就是给干事的人提供支持和帮助。”

在他看来，没有现代化的治理体系和治理能力，没有到位的“放管服”，学校不可能有活力。学校活力是在现代化治理体系下解放出来、保障出来、服务出来的。

什么权力该“放”给学校？

张志勇提出五个方面的学校自主权。

首先，用人自主权。表现在两个方面：一是教师招聘，校长为了办好学校要招聘最需要的教师;二是干部配置的权力。

其次，组织架构权。学校有活力，必须有充满张力的组织保障。这涉及学校的机构设置和配置，让学校根据自身办学需要、活力进发需要和专业发展需要，设置和整合学校的机构。

再次，经费使用权。在政府的公用經费、财政拨款制度框架下，给学校的经费，校长有没有分配的权力，能不能根据学校改革的需要和事业发展的需要，把钱用在最想用的地方，这种自主权非常重要。

然后，分配权。要解决科学配置人力资源以调动积极性的问题，需要学校有多劳多得的分配权。尽管现在推进绩效工资制度，但学校这方面的分配权还非常有限。

最后，学校的质量靠课程和教学，需要有课程教学改革的自主权。即在国家课程框架内，学校有没有相关的课程整合权力。

为什么要把这些权力放给学校？

张志勇说，这是“按照教育规律，把相应的管理权归还给教育的基本单位”。比如，现在学校的人事权不在教育系统，是在人力资源部门和编制部门。从人力资源的配置来讲，一般是通过笔试和面试招聘教师。背后隐含的逻辑是，一个知识水平越高的人就越可能当一个好教师。

“但在互联网时代、人工智能时代，这个逻辑不见得成立。未来，传承知识只是教育的任务之-，道德养成、情感沟通、综合素质越来越重要。这对教师的人际沟通、人文素养要求更高。这个时候，需要挑选最适合与儿童打交道的人当教师，而不是分数最高的人当教师。”

“某个学科、某个年级最需要什么样素质的教师，学校当事者是最清楚的。”

夏青峰进一步呼吁：副校长的任命或者提名、中层干部的任命权是否可以给校长？是否可以打破编制与身份的限制，让校长在人员经费总量控制的前提下，面向社会自主聘任教师？校长能否在经费总额控制基础上自主确定预算方向与预算项目？在严格执行相关法律规定的基础上，是否可以给学校更多的自主采购权？

不过，张志勇也强调，要自觉有一个概念，“权力是有边界的”。

边界在哪里？

夏青峰认为，“关键在法律基础上，在教育行政规定和学校章程的约束下，对用人、经费使用等方面的机制、程序、监督、责任追究作出明确规定，校长在框架内实现自主用人、用钱”。

“做事的权力也是有界限的。学校所开展的一切活动都要符合党的教育方针，符合教育发展规律与人才成长规律，符合区域社会发展的要求。”

教育部教育发展研究中心综合研究部主任王烽认为：“现在不能再笼统地谈放权了。放权不是直接放给校长，是放到学校。学校承接权力后，还要在利益相关者之间进行权力再分配。”

“如果没有利益相关者参与，只是政府和学校之间的简单放权，特别容易造成收收放放的循环怪圈。因为这个权力系统是封闭的，不是开放的。”

建立新的治理框架，创新监管和服务

2019年全国教育工作会议上，教育部党组书记、部长陈宝生在谈到激发办学活力时说：“对放下去的权力也不能搞‘自由落体，学校‘活起来不是不要规矩，要通过改革和法治的办法，创新监管和服务方式。”

这是新时代对教育管理部门提出的新要求。

“加强宏观管理，减少微观干预;加强间接指导，减少直接安排”是诸多受访者的心声。

张志勇认为，建立新的治理框架关键有两点：

一是政府对学校的治理，首先要明确权力的边界，要依法把给学校的权力规范清楚。“我建议实行清单管理：其一权力清单，明确有哪些权力;其二负面清单，即禁止做什么;其三责任清单，政府所授予学校的公共服务职责是什么，必须要完成”。

二是管理方式要变革，要从行政化管理转向专业化管理。“公开化治理、第三方评价、百姓满意度评价等，都可以成为新的管理方式”。

什么是公开化治理？以山东进行大班额考核为例，“山东的大班额考核是强利害考核，分值纳入政府科学发展观考核。山东省有1万多所学校，省教育厅就算有三头六臂也查不过来。”张志勇说，今年3月起，山东将公开所有学校的最大班额是哪个班、有多少学生，让全社会的老百姓去监督。

山东省潍坊市教育局多年坚持“自我革新”，局长徐友礼有两个观点：“一方面，自觉摆正教育行政部门与学校的关系、学校与教师的关系、学校与学生及家长的关系。特别是遵守好契约精神，在对学校的考核、学校内部岗位聘任、教学质量评价等方面，在平等协商基础上，发挥好参与的力量。另一方面，放权是放活而不是放任，更不是一放了之，必須加强监管。这种监管不是传统的‘管本位，而是着重管住、管好底线。”

潍坊市教育局建立起重大决策协商听证和会议文件效能评估制度，针对学校的检查验收、评比达标由原来的57项压缩到7项，文件、会议下降了47.8%;坚持主管部门管底线、风险、规则、标准、程序，每年一度的学校考核，重点把住8个方面38项指标的“必须做好、不得出现”的办学底线，在此基础上考核改革创新，用民主、公开和强有力的党的建设保证“放活而不甜”。

王烽建议，“可以采用项目式或者契约式的放权”。先由学校制订提升计划，等于学校与教育局进行约定。按照计划，教育局把学校希望的权力放给学校。过一段时间，教育局再根据计划进行评估，“这样管理方式更个性，也更利于实现普遍的学校质量提升”。

对于教育行政部门的服务，刘希娅呼吁：“更新管理理念，从过去的‘管住学校变成‘以学校为主体;根据学校的不同情况，提供相应的资源配置、组织支持和情感跟进;在学校改革遇到困难时，能组织专业力量给予指导和帮助。”她说，特别是当学校遭遇非教育教学类的困扰时，学校是非常无助的，期待相关部门能研究出一套科学的机制。

采访中，很多受访者也提到，放权的前提是有—支合格、甚至是优秀的校长队伍。否则，可能会出现学校不敢接、不愿接、接不好的情况。

“校长职级制”是大家提到最多的配套制度。

“有很多地方，遴选校长的权力在组织部门。用调配一般干部的方式去调配校长，是不行的。”王烽说，校长队伍也要实现新陈代谢，回归专业本色。

“从潍坊的探索实践来看，应当牢固树立依靠好校长、好机制办出好教育的理念。”徐友礼介绍，潍坊的校长职级制由一系列制度组成，包括公开遴选、后备人才、职级评定、绩效薪酬、任期交流、优秀校长延期退职、教育局长任职资格等。目前，潍坊全市1137名校长全部按照业绩、能力评定相应职级。

聚焦到专业活力的释放上：尊重人，解放人，成就人

学校活力仅仅来源于放权吗？

“一定不能误解，认为激发活力就是学校可以配置更多的财政资源，能够扩大办学规模，能够给教师更多的福利待遇。”全国政协委员、江苏省锡山高级中学校长唐江澎说，“未来趋势应该是在规范建立起来后，学校把心思和智慧都集中到办学、聚焦到专业活力的释放上。”

他理解，学校活力是“学生校园生活更为丰富，姿态更为多样，样态更为鲜活;教师发展更为充分，有着学者般的成长氛围;课程不断优化，学校品位不断提升”。

学校有活力的关键，是每个教师、学生都有活力。

夏青峰总结自己带领学校团队的心得体会：“要充分调动师生的积极性、主动性、创造性，促进他们的自主成长。”

“学校管理中，首先是规定底线，有哪些东西是不可以触碰的;其次是价值引领，不断引领师生确立自己的志趣，每个人心中都有梦想;再次是分层激励，根据不同的人群，形成不同的目标引领和奖励措施;最后是精准支持，以师生成长过程中的困难、问题为导向，根据不同人不同情况提供有效的支持。”

刘希娅所在的重庆谢家湾小学从课程改革入手，激发教师的专业活力和职业成就感。

她笑言，外面误传教师被关在学校里，一个假期搞出一套校本教材。“实情是什么？每天我都得催着老师赶紧下班，每天有好多人自发留下来加班、研发课程，因为他们能找到一种专业的价值感、成就感，愿意去琢磨。我们学校十几年来没有一个老师做有偿家教，他们在学校沉心静气，然后看着孩子改变，感觉很有价值。很多同行也来借鉴、共同研究，他们觉得自己在专业上也有话语权。”

学校做的就是给教师专业发展搭建平台，为他们创造体验专业成就感的机会和氛围。

“还有一点，学校每一项重大决策都是由教代会决定的。关系教师切身利益的事情，大家共同决策。”

尽管校长治校风格千差万别，但也不是无规律可循。张志勇总结为三句话：尊重人、解放人、成就人。“现代学校制度建设、激活学校办学活力，其出发点都源于这三个规律”。

当下，在要求既严守标准与规范、又依法有序开展工作的环境中，这三个规律如何发挥作用，学校活力又如何得以最大焕发？

“一个没有秩序、没有约束的环境，是没有办法进行改革创新的。”张志勇说，依法治教、底线管理、规范办学，不是在约束改革，而是在为改革创造空间。底线之上，就是创造的空间、改革的空间和施展个人才华的空间。在这个空间里，学校尊重每个人，解放每个人的创造性，成就每个人的事业，学校自然便会充满生机与活力。