京津冀异地养老的认知困境与探索

孙伊凡 陈丽莎

摘 要：京津冀异地养老服务是实现京津冀协同发展的目标之一。这种特殊的异地养老服务需求具有内在动力，得到了三地政府的政策支持，但实地调查表明，在了解与认知方面仍然存在着一系列亟待研究和解决的制约因素。为此，需要进一步完善京津冀三地政府间合作方案、提高异地养老服务认知度、提升服务质量，并在提供多元化服务方面提出解决对策。

关键词：京津冀;区域合作;异地养老服务

中图分类号：C913 文献标识码：A  文章编号：1005-6378（2019）03-0103-06

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.03.015

京津冀作為一个地域关系十分紧密的三省市联结体，目前正在加快推进相互协同发展的进程。跨区域异地养老服务正在成为描绘这张协同发展蓝图的鲜亮一笔。这种异地养老建立在三地之间快速便捷的交通道路和历史渊源深厚的文化交融基础上，是以北京和天津两市为老年人口主要输出地，河北省作为主要承接地形成的一种养老方式。它的形成为京津两市老年人提供了一条新的养老路径选择，为河北省养老服务业及其相关产业的发展提供了一个重要机遇，也为京津冀经济和社会协同发展注入了新的动力。

本文着重从需求角度探讨京津冀异地养老服务发展的内在动力、特点及其制约因素，并就提升该项需求的对策提出自己的看法。

一、研究现状

异地养老属于人口迁移研究范畴[1]。但是国内外的老年人口迁移具有很大不同。在经济发达国家，退休人口的迁移是老年人口迁移的基本形态[2]。但在中国，老年人口的流动原因却要复杂得多。照顾晚辈、养老与劳动就业被认为是老年人流动的三大原因[3]。根据2016年国家卫生健康委员会的研究报告提供的数据，老人外出务工经商的占比为23%，与子女团聚或异地养老的占比为25%，为照顾子孙流动的占比43%[4]。可见，中国老年人口到异地生活的比例并不是很大，而外出务工和照顾子孙的比例占绝大部分，这部分老年人实际上仍然是以提供劳动为目的。虽然其中一部分人已经从原工作岗位退休，但无论是重新走上领取工资的劳动岗位，还是不领取工资的家务劳动，都是一种新的劳动方式的开始。因而，研究中国的异地养老服务问题，需要对不同类型的老年人口迁移流动类型进行分析[5]。

所谓异地养老，其内涵是指老年人离开生活原居住地（一般是户籍所在地）到其他地方生活的一种状况，其目的就是为了让自己的老年生活能够过得更加安逸和快乐。但是，对于什么是才算是异地，大家的看法并不一致。姜向群等认为，这里的异地是以行政区划为界限，即以离开县级以上的地区为标志[6]。李芬则把异地的边界扩大到市县。她还进一步解释，之所以要以跨市县的人口流动作为异地养老的标志，是因为目前我国在社会保障或福利制度在市县之间存在不同程度的差别，老年人跨市县异地养老所引起的流动必然对老年人的生活产生影响[7]。张映芹、张瑞芳进一步主张以地级市为区分异地的依据更为合适[8]。至于异地养老的范围，学者们的看法有一点共识就是作为一种新兴的养老方式，它是一个集合概念。但里面究竟包含哪些具体形式，观点上存在一定差别。有人根据老年人的年龄阶段和养老目的将其分为四种类型：即生活享受型（60～69岁）、投靠子女型（70～79岁）、子女吸引型、移居到养老机构型（80岁及以上）[9];有人认为它应该包括旅游养老、度假养老、回原籍养老等方式[8]，也有人认为，在各种研究类型上存在着不同程度的交叉性，依据其共性特征，可以将它们整合为个人自我完善型与家庭聚合型[9]。

关于异地养老成因的研究，学者们大都接受人口流动“推拉理论”的作用。王雯、张菲两人就此作了以下概括：推力”体现为老年人愿意异地养老的内在驱动力，如对生活品质和精神享受的追求等。“阻力”体现为异地养老所需要付出的心理成本、经济成本等代价。“拉力”则体现为异地养老的外部吸引力，如服务质优价廉、更好的自然环境等。异地养老意愿的形成是“推力”“阻力”和“拉力”三种力量的合力结果。老年人会在综合衡量收益、成本和外部条件的基础上做出是否异地养老的决策[10]。王永坤等提出了另外一个观察点，即城市养老资源禀赋对老年人异地养老态度有较大影响。他们的研究认为，异地养老方式因老年人的喜好程度呈现出较明显的个体差异，温泉疗养、物价水平、医疗水平、沿海气候等条件是老年人接受异地养老的主要选择因素[11]。

从已有的异地养老问题研究文献看，由于季节性的南北“候鸟型”老年人流动在社会上引起较大反响，因而较早的研究关注点也主要表现在这一层面。对京津冀等区域性异地养老的研究文献近几年也陆续出现。研究维度主要包括北京老年人的异地养老意愿[10]、京津老年人赴冀养老的适应性[11]、河北省面向异地养老服务的产业发展等[12]。温科、张贵基于京津冀产业空间网络特征对产业转移效应的研究也为养老服务业的跨区域转移提供了启示[13]。

本文认为，京津冀异地养老在所有的异地养老形式中具有特殊的意义。它不仅仅是在三地间对老年人提供的一种新型养老服务，而且它与京津两市疏解人口、治理城市病以及促进京津冀协同发展战略密切相关。异地养老需求在养老服务供求关系中居于主要方面，在已有研究的基础上，深入研究京津两市的养老需求及其影响因素，并积极需求促进这一需求增长的有效途径，具有重要的现实意义。

二、京津冀异地养老服务需求的动力

京津冀异地养老服务的提出始于2015年。自《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016—2020年）》（以下简称《协议》）提出以来，政府高度重视养老服务协同发展的相关工作，后续发布了一系列的政策法规，力求协同养老工作具体可行、顺利展开。2016年9月印发《京津冀养老服务协同发展试点方案》，确定中标集团河北高碑店养老项目、河北三河燕达金色年华健康养护中心、天津武清区养老护理中心为试点机构，开展跨区域养老优惠政策对接，推动北京市养老政策外延。2017年联合印发《关于增设京津冀养老服务协同发展试点机构的通知》，试点机构从3家增至9家。分别位于河北省廊坊、张家口和沧州三市所属县区。为什么会形成这样的发展势头？笔者认为，这需要从京津冀异地养老服务的内在动力上进行分析。

第一，老年人为寻求新的生活方式形成的需求。从现实的情况分析，异地养老有不同的类型，包括跟随子女的流动到异地被动型养老和为寻求新的生活方式自身决定的主动型异地养老。京津冀异地养老主要是指后者。老年人常年生活在大城市的喧闹中，其中许多人不仅自己辛勤工作一生，而且在退休后还为自己的隔代人继续奉献了几年的照顾时间。当他们身体健康的情况下，有了到安静的地方去修养的想法。从北京、天津两市到河北省的很多自然环境优美的山区、草原、海边住上一段时间，没有远离家庭的疏离感，这给了他们愿意尝试这种新生活的兴趣和信心。但是，这种服务需求在内容上会更加丰富，付费水平也比较高。

第二，老年人为接受性价比更高的养老服务形成的需求。应该看到，京津两市尽管总体而言属于全国的发达城市，但并非所有人都属于高档收入人群。普通劳动者的收入要在北京找到一个能够适合自身养老的满意位置并非易事。基于京津两市寸土寸金的特点以及北京与河北物价水平的差异，在河北建设养老产业的成本远低于北京。若在河北建设与北京档次相当的基础设施和服务水平的养老机构，价格会相对便宜不少。例如，一名失能老人居住在张家口养老机构的双人间，包括生活费用和护理费用，月花费在3 000元左右，这其中几乎包含了所有项目。排除老人失能的情况，花费将低于2 000元。相较于同档次的北京的养老机构，价格便宜了约50%到75%。就人力资源而言，根据2016年统计数据，北京市职工年平均工资为92 477元，月平均工资为7 706元数据来源：北京市统计局。。相对地，河北省全在岗职工年平均工资56 987元，折合月平均工资约4 749元数据来源：河北省统计局。。在服务人才提供相同档次的服务情况下，显然河北省的人力资源成本优势突出。

第三，京津两市、特别是北京市疏解人口政策推动形成的需求。京津冀协同发展的必要性既来自于三地发展的严重不平衡，来自于对整体长远发展更高目标的追求，也来自于京津两市城市承载力的不足。为解决大城市病，并带动河北省经济和社会的发展，从中央层面将京津冀协同发展战略提升到国家战略的高度，并采取了一系列包括疏解城市非主体功能的配套措施。2013年，北京市民政局数据显示，当年北京养老机构总数为401家，其中公办215家，民办186家。公办养老机构资源十分紧缺，北京第一福利院7 000人报名排号，若以他们能够提供的床位来解决这些需求，要等上166年[14]。而民办养老院虽然有空位，但价格又不菲，稍大的单人间需要每月支付6 000元，对于不少老年人来说，价格过高，享用不起。面对如此多的老年人对社会养老的需求，政府提出了鼓励本市老年人到河北省异地养老的解决办法。北京市发布了《京津冀协同发展养老服务一体化北京推进方案》，在养老服务信息和金融支持政策上进行多方支持。

应该说，老年人口接受机构养老是他们的正当权益，政府应予以大力支持。但是，在政府的政策鼓励下，开展京津两市老年人到河北省异地养老服务，并不会损害老年人的基本權益，而是让他们在自愿的前提下多了一条养老方式新的选择道路。

第四，河北省积极开展养老服务承接工作诱导了京津两市异地养老服务的需求。他们先后出台了《河北省养老机构管理办法》《关于推进养老机构责任保险工作的意见》《关于对养老机构实行奖补的意见》等配套法规政策，基本形成了完整的养老服务优惠政策体系。与此同时，河北省重点在特色养老区建设和信息平台建设上进行了投入。

河北省承接北京、天津两市养老服务，具体而言是河北省的某些市县根据自身的资源基础和环境，发挥特色优势，吸引北京老人来河北养老。因此，在这种目标下，近年来，河北省大力依托其部分片区的环境及资源优势，开展生态养老区建设。一是河北省发挥张家口、秦皇岛等市的良好产业基础，如生态资源、旅游资源、养老服务资源等，建立候鸟式、综合式的养老服务区[15]。二是目前京冀着力整合旅游资源空间，谋求生态养老区的建设。北京市将以举办2020冬奥会和2021世界休闲大会为契机，协调开展冰雪主题赛事互动和山水嘉年华、中医药健康养生文化节等特色活动，宣扬生态养老理念。三是河北于2017年9月召开第二届旅游发展大会，致力于建立世界领先的滨海康养旅游度假区，明确将继续推进包括养老在内的康养旅游产业的发展。此外，河北省作为全国首批美丽乡村建设试点，2013—2016年累计接受财政资金2.5亿元，结合《关于进一步做好美丽乡村建设工作的通知》，根据实际情况，建设“养老村（镇）”及周边基础设施和公共服务设施项目，鼓励环京周边县（市、区）美丽乡村建设适合老年人生活养生的设施，发展乡村养老产业，建设老年宜居环境。河北省积极施力以提高自身的承接能力，在这种建设积极性上，河北承接北京养老服务前景光明。

另外，河北省强力推进跨省异地就医直接结算。目前，省本级（主要是异地安置退休人员、异地长期居住人员及符合转诊规定人员）参保人员已能够使用社保卡在北京市、天津市已开通跨省异地就医的医疗机构进行住院医疗费用直接结算。同时，秦皇岛等6市已正式接入跨省异地就医结算系统，省内符合联网条件的地市全部与京津实现跨省异地就医住院直接结算。

三、京津冀异地养老服务需求的制约因素

在认识到京津两市老年人对异地养老需求动力的同时，也需要理性看待存在的制约因素，以便在推进京津冀异地养老服务的工作中减少盲目性和风险性。

从一定意义上说，京津两市的老年人是京津冀异地养老服务能否顺利发展的决定因素。因为他们是养老服务的对象，没有他们的到来，河北省的养老服务机构就没有客源。为配合此项研究，我们选取了部分北京市老人作为调查对象，对其赴河北省异地养老的意愿情况做了问卷调查。累计发放问卷130份，回收有效问卷106份。

（一）受访者个人自身状况分析

从调查对象的性别结构来看，男性57人，占到53.8%;女性49人，占到46.2%，男性所占比例略高于女性。从年龄结构来看，受访者的多为低龄老人，55～59岁的受访者占31.1%;60～64岁的受访者占36.8%;65～69岁的受访者占14.2%;70岁及以上的受访者占17.9%。关于身体状况，大多数受访者的身体状况均是良好或者一般，占到了86.8%，而身体非常好的和身体较差的分别只占6.6%。

从受访者的受教育程度来看，高中及以下学历的受访者居多，占84%;本科及以上学历的受访者占16%。就受访者的收入情况而言，月收入在5 000元以下的受访者占63.2%;在5 000～10 000元区间的占17.9%;在10 001～15 000元范围内的受访者占9.4%;在15 000元以上的占9.4%。可以看出收入水平在10 000元以下的占绝大多数（表1）。

（二）北京老人对异地养老选择倾向

如表2，从总体上看，如果不考虑其他因素的制约，选择比较可能、非常可能和绝对会离开北京到异地进行养老的老年人只占总体的21.7%，比较不可能、非常不可能和绝对不会的占到78.3%。后者的比例远远超过前者。这说明现今的北京老年人绝大多数还缺乏对异地养老法的热情，甚至完全不能接受异地养老这一养老方式。

（三）北京市老人对赴河北省养老的意愿

尽管近年来京冀政府致力于推动河北承接北京养老服务的发展，然而，从表3看，仅有14%的老年人表示愿意来河北省养老，72%的老年人明确表示不会选择到河北养老。这表明，要扩大河北省承接北京老年人异地养老服务还存在很大的制约性。

（四）河北承接北京异地养老服务中的问题

客观地看，影响河北承接北京异地养老服务效果的因素不仅在于北京老年人到河北养老的意愿不够，而且也在于河北省自身存在的一些问题。

1.责任主体众多，政策设计与落实存在偏差。

虽然，近年京冀两地的政府已陆续制定了不少相关的法律、法规和政策，使得异地养老服务业协同发展的工作已取得长足的进步，但若要使政策做到完全为河北承接北京老人养老的工作保驾护航，还需进一步精细化、统筹化。异地养老涉及到方方面面，从业务范围看， 根据我国现行部门行政管理体制设置，养老保障业务涉及民政、人力资源与社会保障等主管部门，缺乏统一的政策解读规范。行业间差异的桎梏，导致政策落实的偏差和机构运营标准的偏差[17]。

2.專业护理人才缺失，培训不到位。

养老机构的服务质量直接关系着老年人对这家机构的满意度，关乎他们会不会选择到此养老。河北省在承接北京养老服务中，一个突出的问题在于护理人才存在缺口，且专业水平偏低。

河北省的几家大型养老机构建成后，对护理人员的需求加大。而专业的护理人才规模有限，且对人才的培养和培训均需要时间，这就一定程度上出现了护理人才的供给缺口。另外，省内养老机构普遍存在护理人员工作任务繁重、分工不清的问题，且工资待遇较低，很多人对从事该职业抱有消极态度，不利于护理人员队伍的稳定与扩大。

3.服务供给体系不完善，供需不匹配。

一方面，多数养老机构将服务对象瞄准了高收入人群，在机构设施建设上高起点规划、高标准建设，成本投入很大，这直接导致了养老服务价格居高。对于一部分老年人而言，由于收入水平的制约，他们无力承担赴河北异地养老的费用支出，这使得养老机构在无形中设置了门槛，限制了养老方式的选择。

另一方面，养老服务对象不精准。北京市的老人年龄几何、是否失独、自理能力、经济状况等数据，虽然北京政府的相关报告已做了整体上的统计，然而并没有从满足服务供给角度进行具体细分，因此河北对北京老人的具体服务诉求的掌握并不足够清晰明确，这极大地影响了河北养老服务提供的侧重性。换言之，养老服务供需不匹配，容易造成资源错位，配置低效。

四、提升京津冀异地养老服务需求的对策

为更好地推进京津冀之间的异地养老服务深入发展，还需要进一步谋划相关的实施策略，弥补政策设计和项目运营中的短板。

首先，完善政府间合作方案。政府在重大方针战略的制定过程中，一直发挥着统筹全局的作用。顶层设计的优劣关乎项目运行效果。第一，在京津冀三地机构养老服务业协同发展的过程中，政府要发挥主导作用，优化政策设计，整合京津两市优质的医疗资源来帮助发展河北养老服务产业，构建有利于京津冀区域协调发展的体制环境。第二，政府部门加强法规和政策建设，确保服务质量和价位的统一，并建设统一的监管体系。继续加强社保领域对养老服务方面的政策支援，并统一两地机构建设和运营的标准，明确各部门责任范围，避免政策解读与落实偏差。第三，继续加强基于区域联通的信息平台建设，重视信息沟通，促进信息资源实时共享。第四，共建共享老龄社会管理体系，发展壮大涉老企业，吸引社会组织参与民间投资，使政府、社会、家庭和个人四个主体共同参与到建设中来，以谋求养老服务产品的多元化提供[18]，同时实现从养老事业向养老产业的转型，共同应对严峻的老龄化形势。此外，各种用于政策鼓励的补贴和津贴等应落实到位。

其次，提高社会认知度，使民众观念与时俱进。政府应担当起引导观念更新的责任，增强人们对京津冀协同养老服务这项政策的认可度。（1）政府应通过多种渠道进一步向群众普及其在社会化养老服务中的角色和作用，使老年人从政府鼓励发展的政策中坚定接受社会化养老服务的信心。（2）通过媒体和机构宣讲河北省用以承接京津两市老年人的养老机构建设状况、运行情况以及服务内容，例如编印关于河北承接京津两市老年人养老的《服务指南》，向特定群体免费发放，加强老年人对异地养老服务设施和政策等情况的了解。河北与京津距离相近，如今三地合作的一小时交通圈建设也不断取得进展，河北一些地区与京津的同城效应越来越显著，资源互通便利，易于接受京津两市辐射，适宜做承接京津养老服务功能的第一梯度区域。（3）应特别强调，一个健康发展的异地养老服务市场应是注重诚信建设的市场。河北提供的异地养老服务质量是否符合宣传中的承诺，会通过家庭与家庭之间、老年人与老年人之间的相互传递，对尚在犹豫不定的老年人及其家庭接受异地养老服务具有重要影响。

再次，扩大服务队伍，提高护理人才专业服务素质。养老机构应明确工作人员的职能分工，构建完善、合理、高效的管理系统，保证适当的工作任务和工作时间，并使不同类型的护理人员各自发挥自己的职责，保证工作效率，术业专攻还能带来专业水平的进步。提高护理员工资水平和福利待遇，吸引更多人参与到该职业中来，从而扩大养老服务队伍。在服务人才的供给上，养老机构应达到两个目标。一是能使老年人在生活上得到精细的照料，因此这要求护理人才应当达到专业化的水平。二是护理人才应当尽可能使老年人获得心理层面的慰藉。为养老机构注入年纪较小的从业人员，为老年人带来活力，同时排解孤独，缓解其对子女的思念，使老年人时刻持有积极、健康的心态。