浅议我国特殊地区国库设置问题及其可行性

姜春

一、引言

根据我国现行的《国家金库条例》《预算法》《中国人民银行法》等规定，我国国库由人民银行负责经理，多年来人民银行积极配合财政部门致力于国库改革与创新发展，在账户设置、业务收付、预算监督等方面取得了丰硕成果。随着我国经济社会的快速发展，一些特殊地区①蓬勃兴起，为满足其经济发展的需要，近些年陆续开始在特殊地区设置国库。从目前我国体制机制来看，与一般地区相比，特殊地区设置国库确有相当的特殊性：首先，从现行国库管理体制看，我国国库由人民银行负责经理，国库是人民银行的内设部门而非独立机构，只能依托人民银行的分支机构而存在，而我国的特殊地区是不设人民银行分支机构的，因而在特殊地区设置国库必然要考虑其设置模式的特殊性;其次，从当前国库运行机制看，按照一级财政设立一级国库的要求，政府财政部门与同级人民银行的国库部门发生业务关系，如在特殊地区设置国库，将因特殊地区不设人民银行分支机构而出现特殊地区财政部门与非同级人民银行的国库部门发生业务关系，因而特殊地区国库在运行机制上也必然带有特殊性。经过几年的实践检验，部分特殊地区设置的国库逐渐暴露出管理滞后、效率低下等问题，同时也有部分发展较快的特殊地区因未设置国库而弱化了服务和促进经济发展的质效，以上种种问题引起了一些新的争论。本文尝试围绕特殊地区国库设置问题作一些粗浅研究和探讨。

二、我国特殊地区国库设置实践

（一）我国特殊地区批设概况

从国际惯例来看，一个国家或地区为更多吸引外部资源要素来促进经济发展，通常从管辖区域划出特定范围并施以特殊政策和管理手段，成为经济发展上的特殊地区。根据不同发展功能与产业特征，特殊地区可分为高新技术开发区、经济技术开发区、出口加工区等不同类型，其中主要构成是高新技术开发区与经济技术开发区。我国开发区批设有严格的制度和程序，开发区主要分为国家级与省级两个等级，1984年我国开始设立首批沿海经济开发区。至2017年我国国家级开发区共有552个，其中经济技术开发区238个、高新技术开发区139个、海关特殊监管区175个;省级各类园区共有1991个。

（二）我国特殊地区的国库设置实践

根据我国现行法律规定，一级财政设立一级国库，县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。国库业务由中国人民银行经理。我国特殊地区具备财政独立等条件的原则上都要设立国库，其中国家级开发区均以不同方式设立了国库，省级各类园区中也有许多设立了国库。目前我国共在省级以上特殊地区设立国库1400多个，在及时办理各类开发区的预算收入划分、报解入库、拨款退库、监督预算支拨等方面发挥出积极作用。

从可直接观测到的情况来看，我国大多特殊地区的国库设置管理基本与区域经济发展相适应，职能发挥比较充分，较好促进了区域经济的健康发展。一是形成国库设置的层级分布，直接服务区域经济的能力持续增强。我国省级以上开发区设置国库情况，是根據地域管辖层级来设置，目前已形成省级国库、地市国库和县级国库，国库设置层级分布明显，对开发区的直接服务能力大幅提升。二是创新开发区国库管理运作模式，有效提高区域资金的运转效率。目前开发区国库的核算方式实行分库报解和混库报解，准确及时地办理各类开发区预算收入划分、报解入库及拨款退库业务，财政拨款在途时间缩短，加快了财政资金周转速度。三是拓展国库的财政参谋职能，稳步提升国库服务经济的满意度。近年来央行加大开发区国库资金运用的综合分析并专报开发区政府，极大发挥了财政参谋作用。开发区分设国库也直接提升了国库服务经济主体的满意指数，企业和单位满意度基本呈上升态势。

但是也有部分特殊地区国库设置中出现了问题。从已设国库的特殊地区看，部分开发区发展状况不理想，导致个别开发区国库从建库到运作过程中出现一些问题，严重制约开发区国库发挥促进地方经济发展的职能作用，值得重点关注。一是个别开发区财政预算收入偏少，国库业务量小，单独设置国库的意义不大。国内各省的开发区发展极不均衡，个别开发区地理位置偏僻，不易招商引资，导致税源扩张不快、经济规模不大，国库设置后缺乏现实操作意义。二是少数开发区企业整体规模偏小，产业结构雷同，影响国库职能的充分发挥。部分省的开发区内企业多数是市县原有企业搬迁进来，新引进的企业较少，并且引进企业的产业结构趋同，科技含量低，营利能力差。三是部分开发区财政管理体制混乱，收入数字不准确，导致国库报表严重失真。有的省开发区财政管理权下放不彻底，配套部门设置不到位，区内外人为调整企业缴税和申请调库现象严重，造成开发区国库报表不真实。四是部分开发区财政预算编制粗糙，国库实施预算监督困难。有的省的个别开发区财政预算编制不规范不精细，加上开发区特殊拨款多，财政人员日常办理国库业务差错多，客观上增加了国库审核与监督难度。

三、我国特殊地区国库设置模式的细分研究

（一）机构设置可行性：效率管理理论分析

近年来，国内外学者多运用数据包络分析（DEA）对政府公共部门管理效率进行研究。评价政府公共部门效率的DEA基本模型为：

其中，[Ej]为第[j]个部门的效率评价指数，[Xmj]为一定时期内[j]部门使用的m种投入的数量，[Yrj]为一定时期内[j]部门创造的[r]种产出的数量，[Vm]为第[m]种投入的权系数， [Ur]为第[r]种产出的权系数，[s]代表产出种类。

我们可以取到适当的投入和产出权系数[V]和[U]，使得同一组[V]和[U]用于其他评价部门时，没有超过100%的效率或超过1.0的比率，即：

即可获得部门p的目标函数

上述目标函数模型是一个包含多个分式的规划模型，为了用标准的线性规划软件来求解这个目标函数，需要进行函数变形。利用Charnes-Cooper对其进行变形，通过把评价部门的投入总和人为调整为总是1.0，即[V1×X1p+V2×X2p+…+Vm×Xmp=1]，得到标准的线性规划模型：

采用DEA分析软件对收集到的政府公共部门的投入和产出数据进行实证计算，即可得出公共部门效率评价结果。评价政府公共部门的样本数量，是由分析中选择的投入种类数量和产出种类数量所决定，要求n≥2（m+s），这是基于实证发现和DEA实践经验。

（二）特殊地区国库设置的选择评测框架

从我国国库的设置管理看，国库部门虽未从央行单设出来成为独立的政府公共部门，但从其履职角度出发，可大致视同为一个缩小的政府公共部门，也可采用DEA模型进行效率分析，但在投入产出指标选择上应更多关注结合经济社会运行中的相关数据。选择是否在某个特殊地区设置国库，要依据将国库视作政府一个公共部门而综合分析其是否具有高效率，这可以通过构建一个评测框架并运用DEA模型分析来实现。借鉴效率管理理论的研究成果，构建对政府一个公共部门的分析评测框架，需重点考虑以下因素：政府公共部门管理活动中的投入、成本、产出、效果，公共部门从事管理活动耗费的人力、物力、办公设施和设备等是投入，为此花费的资金支出就是成本，产出包括提供行政服务的直接产出和决策执行活动的间接产出等，效益则主要体现为社会经济发展、综合环境改善、居民满意程度等。

本文将国库视作一个特殊的政府公共部门进行一般研究。结合当前政府对开发区综合评价相关指标的取舍，以及特殊地区国库设置实践的成效和出现的问题，选取人力资源和财力资源投入作为投入指标，公共预算收入、税收收入、国库业务笔数、预算拨款单位数量、纳税企业数量、可节约社会成本②作为产出指标，初步构建的投入X和产出Y指标框架，选取同一地市或相邻地市的几个特殊地区（n≥2m+2s）同一时点的指标数据，运用DEA solver pro5.0软件计算就可以得出开发区A、开发区B等特殊地区的得分，以此评测这些特殊地区设置国库的运转效率。

（三）国库设置DEA评测得分的运用

选取我国S省6个地市的18个开发区2017年末的实际数据为例，运用DEA solver pro5.0软件进行分析说明，如表2、表3。

运用DEA分析得到地区A、地区B等几个特殊地区的得分，其中最高分1.0表示最有效率，0.8—1.0表示较有效率，0.6—0.8表示基本有效，低于0.6则表示无效率。我们可以根据这个DEA评测得分，研究确定是否在某一特殊地区设置国库问题，具体情况如表4。

以上DEA评测得分是基于CCR模型计算的结果，也就是假定在规模报酬不变情况下的技术效率。选取同一地市或相邻地市的几个特殊地区进行比较，是因其所处的政策、地域、技术等环境因素大致相同，对DEA评测结果的影响最小化。

（四）特殊地区国库设置模式细分研究

1. 机构设置模式细分。

模式一：单独设立国库。通过DEA评测最有效率（得分1.0）的地区，可以考虑单独设立国库机构，成为央行的外置部门（见图1）。如在省辖特殊地区设立，可确定为中心支库级别;如在地市特殊地区设立，可确定为支库级别。出于安全和成本因素考虑，機构办公可依托地区政府或财政机关大楼，但必须与财政的内部部门实质性分开。此模式适用于经济规模势大力强、国库业务额大量多、距离中心地偏路远的特殊地区。

模式二：央行代理细分库。对于DEA评测弱有效（得分0.8—1.0）的地区，可以考虑在地市中心支库以上同级国库中设立细分库，由央行代理细分库（见图2）。如对省辖特殊地区可在央行省分库内部再分设开发区中心支库，对地市特殊地区可在央行地市中心支库内部再分设开发区支库。对DEA评测最有效率的地区，如果距离省库和地市库不太远，也可以考虑采用此种模式。

模式三：商业银行代理国库。对于DEA评测基本有效（得分0.6—0.8）的地区，国库可设可不设，视具体发展实情而定。如需设立国库，可由县支库设细分库代理，或直接由商业银行代理（见图3）。此模式适用于业务量不太大、辖内部分商业银行具备代理国库的充分条件，完全可由商业银行代理国库，央行负责日常的指导和监督的地区。

2. 人员配备模式细分。单独设立国库的人员配备：在省辖特殊地区单设国库，央行业务人员配备需保持5—7人，任命一名机构负责人和国库业务主管，业务人员学历要求本科以上达100%、35岁以下占比不低于30%。在地市特殊地区单设国库，央行业务人员配备需3—5人，确定一名国库业务主管，在地市国库科设有2人兼岗开发区国库业务，国库科科长直接负责，业务人员学历要求本科以上达50%、35岁以下占比不低于30%。

央行设立细分库的人员配备：在央行省分库内部设开发区细分库，业务人员配备需3—4人，并安排2—3人兼岗，确定一名开发区国库业务主管，业务人员学历要求本科以上达100%、35岁以下占比不低于30%。在央行地市中心支库内部设开发区细分库，业务人员配备需1—2人，并安排2—3人兼岗，确定一名开发区国库业务直接责任人，业务人员学历要求本科以上达50%、35岁以下占比不低于30%。县支库代理的，业务人员配备要求与中心支库细分库一致。

商业银行代理国库的人员配备：央行国库确定2人具体负责商业银行代理国库的业务指导与监督，其中1人为直接责任人。商业银行需安排2—3人专职从事国库代理业务，1—2人兼岗，确定其中1人为国库业务主管，业务人员学历要求本科以上达100%、35岁以下占比不低于50%。

另外，持续加强各级国库人员的业务培训，不断提升其综合素质与创新能力，也是做好特殊地区国库设置与管理工作的关键前提。

注：

①本文研究的特殊地区是指在当前我国经济发展态势下，经省级以上政府机构批准，各级政府在城市规划区内设立的享受国家特殊优惠政策的高新技术开发区、经济开发区、工业园区、经济特区、经济合作区、农业科技园区、特定产业园区等。

②可节约社会成本指标在获取上具有复杂性，本文研究的是与国库业务相关的社会成本，主要包括相关单位来往国库部门办理业务的人力和车辆成本，为便于研究，可将其复杂性简化为距离指标来代替。

（责任编辑    刘西顺;校对   XS）