地质勘查活动监管制度创新与对策研究

汪恩满，方 敏，王春芳

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

0 引 言

2017年9月，国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)，取消了国务院部门及中央指定地方实施的地质勘查资质审批，这是继2016年国务院取消对矿床开采地质报告编制的资质要求后，地质勘查行业简政放权的又一重大举措，引起业内同行的强烈关注[1-2]。此举标志着长达数十年的准入门槛被撤销，从事地质勘查活动将正式进入“无资质认定核定”时代。应该说，这项改革完全顺应供给侧改革的方向，充分彰显了政府推动地质勘查领域简政放权的决心，对于释放市场活力、优化生产关系，促进行业自律等发挥了积极作用。但同时，新旧监管机制转换带来的问题与挑战也十分突出，对于自然资源部而言，根据国务院赋予的地质勘查行业管理职能，构建新的事中事后监管制度成为履职的当务之急，也是政府职能转变的核心内容之一。

1 事中事后监管制度创新的内涵

要把握地质勘查活动事中事后监管制度创新的内涵，需要界定好两个含义，第一，什么是制度，第二，事中事后监管的特点和差异是什么。柯武刚等[3]认为制度是广为人知的、由人创立的规则，其用途是抑制人类可能的机会主义行为。它们总是带有某些针对违规行为的惩罚措施，隐含着某种对违规的惩罚，带着惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。事前、事中、事后监管也各有自己的特有作用和实现方式[4-5]，不能彼此混淆替代(表1)。

表1 事前、事中、事后监管的特点和差异Table 1 Characteristics and differences between the regulatory system of before-event,during-event and after-event

基于此，地质勘查活动事中事后监管制度是指从业单位从事地质勘查活动必须遵守的规则，该规则一般由政府主管部门、行业组织等制定，包括法律法规、标准规范、行规行约等；规则的用途是抑制从业单位可能的机会主义行为，规范从业单位的地质勘查生产、经营活动，维护地质勘查市场秩序，违法违规的从业单位将受到制度的惩罚。众所周知，以往地质勘查资质管理的本质是从业单位承揽地质勘查项目，并开展地质勘查活动的门槛管理。政府主管部门的监管重点在于从业单位本身，主要审核从业单位是否符合相应的资质条件，包括勘查技术人员、设备仪器、质量管理体系等，这其实是一种以许可为主的事前监管。现在门槛没有了，所有取得相应工商营业执照的企业或取得事业单位法人证书的事业单位都可以进入地质勘查市场从事地质勘查活动。这样一来，地质勘查活动的监管阵地就从以事前监管为主完全转向了事中事后监管。与“守株待兔”式的事前监管不同，事中事后监管的特点是政府主管部门需要主动出击，寻找和发现市场中的违法行为[6]。因此，对于地质勘查活动监管而言，政府主管部门需要制定新的监管制度，改变以往“规范市场主体活动资格”为主向“规范市场主体行为”转变[7]，通过提升监管的有效性和针对性，来保障监管任务的完成。

2 加强地质勘查活动事中事后监管的必要性

2.1 国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求

近年来，党中央、国务院持续推进简政放权、放管结合、优化服务为核心的行政审批制度改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)等系列文件明确提出要加强监管创新，促进社会公平正义，推进政府监管体制改革，加快构建事中事后监管体系。党的十九大报告指出：要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要创新和加强事中事后监管，加快推进政府监管信息共享，健全信用监管，加大信息公开力度，加快市场主体信用信息平台建设，发挥同行业和社会监督作用。事中事后监管是市场经济条件下政府的重要职能之一，十九大之后更成为推进国家治理体系和治理能力现代化的有力工具。

2.2 地质勘查活动的特点要求监管制度创新

地质勘查是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，其行为活动遍布经济社会发展的各个方面。《国民经济行业分类》(GB/T 4754—2017)将地质勘查列入专业技术服务业，强调了地质勘查的基础服务地位。从技术层面和工作环境综合来看[8-10]，地质勘查活动具有高风险、高难度、高成本的特征，以及隐蔽性和间接性的特点，再加上地质勘查活动多处于野外或偏远之处，无法实现对其“旁站式监管”，这就造成地质勘查活动信息出现不对称，给道德风险和机会主义行为提供了滋生空间。近年来，地质勘查市场中屡屡出现失信现象，如虚假地质勘查报告、岩芯造假、伪造钻探工程量、项目违法转包等足以说明这一点[11-12]。地质勘查活动造假、违法违规等行为就像一颗未引爆的“炸弹”。一旦发生“爆炸”，给投资者带来的损失是巨大的，特别是矿产勘查资料的造假会导致政府决策失误，甚至影响国家能源资源安全。因此，迫切需要建立完善新的监管制度，解决地质勘查活动信息不对称的问题，促进行业规范有序发展。

2.3 原有的监管制度已不能适应当前的需求

长期以来，地质勘查资质管理制度暴露了一系列问题，如过于重视地质勘查活动的准入管理，对于从业单位取得资质后的过程监控和违法违规行为惩处重视不足，导致从业单位过于重视资质申请而疏于对地质勘查活动行为的自律管理[13]；政府单一的监管力量跟不上从业单位的增长速度，监管成本高、效能低；年度监督抽查时，被抽到的单位往往是突击应付，没有被抽到的单位更加高枕无忧，难以做到监管的公平性和公正性；从业单位被动接受政府部门命令，缺乏平台让双方之间进行有效沟通，容易造成从业单位的抵触心理[14]。原有监管制度的滞后性和带来的问题，已难以适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。未来对地质勘查活动的监管需要充分发挥多元监管主体的能动性，更加注重过程监控和行为的规范，更加注重监管对象的体验、感受以及表达利益诉求的渠道，更加注重信息披露和信用约束机制的作用，使监管变得民主化、科学化、规范化和相对柔性化，但又具有无可比拟的威力，达到提升监管效能和监管水平的目的。

3 事中事后监管机制、手段及其内在逻辑

为了使地质勘查资质审批取消后，地质勘查市场既充满活力又规范有序，国务院《关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)要求政府主管部门通过以下措施加强事中事后监管[15]：制定发布地质勘查标准和规范；充分发挥行业组织自律作用；加强对政府委托地质勘查任务的履约监督；“双随机、一公开”查处违法违规行为；建立“黑名单”和联合惩戒制度。这五条措施称得上是地质勘查活动事中事后监管的顶层设计和行动纲要，体现了监管理念的创新：监管主体的多元化，如政府监管、行业自律；监管手段的多样化，如标准规范的引导、“双随机、一公开”抽查。在深入认识理解国务院要求的基础上，结合地质勘查活动事中事后监管制度创新的内涵和必要性，本文提出地质勘查活动“回应式监管”格局，如图1所示。回应式监管理论最早是由伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯维特于1992年出版的《回应性监管：超越放松监管的争论》一书中提出的[16]。该理论的核心内容是强调监管主体的多元化和监管手段策略的多样化[17]，其主旨思想与国务院决定精神高度契合，为地质勘查活动事中事后监管制度的创新提供了理论基础和实践指引。

3.1 建立合作型多元监管模式

回应式监管理论的目标是构建政府与社会共同合作的治理模式，变政府“小监管”为社会“大监管”。俞可平[18]认为，有效管理是一个合作的动态过程，公民、社会、政府皆是合法权利的来源。对于地质勘查活动而言，应在政府主管部门主导下，充分发挥行业组织、从业单位及社会公众等不同角色的作用，着力构建多元监管格局。首先，政府主管部门的主要角色是规则的制定者，通过构建制度平台，吸引和激发各类监管主体参与监管和自我约束的主动性，主动寻找和发现地质勘查活动违法违规行为;其次，学会协会作为行业组织的重要力量，应积极为政府决策提供智力支持，并承担相关公共事务，如开展信用评价、技术培训、制定团体标准、行规行约等;再次，从业单位的广泛参与能有效消除信息不对称的问题，通过自控管理和主动接受监管，使监管制度和举措得以落实和发挥效用;最后，社会公众有着深厚的基础，是监管的最前线，由于其直接使用从业单位地质勘查活动信息和信用信息，其监督的主动性最高，形成事中事后全过程监管的动力机制。政府主管部门与社会的广泛参与共同构成了事中事后监管的网络体系。

图1 地质勘查活动“回应式监管”格局Fig.1 Responsive regulation system in the geological exploration activities

3.2 使用多样化分层次的监管手段

根据地质勘查活动的特点及地质勘查活动信息不对称的问题，因地制宜地选择监管手段。回应式监管理论的初衷是各监管主体合理分配监管权限，实现监管效率的最大化。坚持的原则是尽可能鼓励行业自律，并发挥社会主体的监督作用，从而降低监管成本，当社会监督难以起到作用时，再启用政府监管程序。各阶段的监管是逐级加强的。第一个层面是从业单位的自律。通过鼓励、引导从业单位主动向政府主管部门填报从事地质勘查活动的信息，并向社会公示公开，接受政府监管及社会监督。第二个层面是行业协会运用说服、协商等非权力性手段在行业内开展资信评价活动，推介诚信典型，警示失信行为。第三个层面是社会舆论监督，建立社会公众投诉举报机制，发挥报刊、网站及新媒体的作用，及时披露、发布从业单位信用信息，形成强大的舆论压力和道德约束。第四个层级是政府主管部门运用“双随机、一公开”的手段对从业单位从事地质勘查活动进行监督抽查，根据填报虚假信息、项目违约和违法违规情况的严重程度，列入异常名录和黑名单。最高层级的就是联合惩戒，政府主管部门将黑名单信息推送到国家信用门户网站(信用中国)和有关信用平台，实现对黑名单信息的即时检索查询，推动对失信者实施联合惩戒。针对监管对象不同的态度和意愿，不同监管主体协调监管顺序，通过软硬兼施的多样性和层次性手段对从业单位施以监管，直到不同监管机制发挥效用。

3.3 完善法律法规及标准规范等配套措施

回应式监管需要完善相关配套措施，法律法规、标准和规范是评价的依据，是政府主管部门前期需要做好的顶层设计。健全的法律法规、科学的标准和规范，既能够监督从业单位提供高质量的勘查产品和服务，也能够引导社会公众及投资人客观、公正地评价从业单位的服务能力和水平。法律法规、地质勘查标准和规范还是地质勘查市场供需主体双方约定勘查服务内容的重要参照。投资人选择并委托从业单位承担任务后，监督从业单位的地质勘查活动行为的主要依据就是地质勘查合同，而如何约定地质勘查合同应以法律法规及地质勘查标准、规范为基础，结合投资人的特殊需求，由双方协商约定。政府主管部门要强化法律法规及标准规范的引导与管控，在修订《中华人民共和国矿产资源法》时增设地质勘查活动行为监管的条款，研究制定《地质勘查活动事中事后监督管理办法》，深化推进标准规范的“立、改、废”工作，建立适应现代地质工作和市场经济新要求的标准规范体系。法律法规及标准规范制修订的目的不是提高违法违规成本，而是鼓励被监管对象自身监管能力的培育。

3.4 搭建基于互联网的技术支持系统

回应式监管格局必须要有强大的技术支持系统，建立全国地质勘查行业监管服务平台是基础和重点。它的开发建设有助于改变过去监管信息不对称、信息孤岛、监管效率低下等问题，实现高效便捷的监管。一是建立与国家信用门户网站、国家“互联网+监管”系统的对接和交流，融入国家治理体系的肌体中；二是从业单位“守信联合奖励、失信联合惩戒”机制必须依靠信息化手段的推广和支撑；三是促进各级政府主管部门之间信息的互联互通，形成协同、高效的监管体系；四是能够打通多元监管主体之间的信息壁垒，推动社会力量参与监督的机制得以形成，同时推动各种监管手段的落地和有效衔接。在平台的架构设计上，可以分为三个层面：信息资源层，采集从业单位基本信息、地质勘查活动信息、信用信息和政府监管信息；平台应用层，设置多种管理权限和使用窗口，便于众多监管主体使用、履行监管职能；信息共享层，通过建立健全信息交换机制，各方面监管服务所需要的数据信息在此交汇和交换使用。此外，随着信息技术的高速发展，搭建基于移动互联网技术的监管服务平台也是今后亟需考虑的重点，以便给政府、社会公众及勘查投资人提供充分的互动性，提高平台应用水平和效率。

4 结 论

1) 以往地质勘查资质管理的一大弊端是重准入、轻监管。地质勘查资质审批取消后，地质勘查活动事中事后监管制度创新的内涵要从“规范市场主体活动资格”向“规范市场主体行为”转变，这一改革思路是国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求，是适应地质勘查活动的特点和外部环境所需要，也是政府主管部门转变监管理念、创新监管方式、提升监管效能的需要。

2) 根据现代治理理念以及党中央、国务院关于事中事后监管的有关要求，提出地质勘查活动“回应式监管”格局，基本思路是建立合作型多元监管格局为前提、使用多样化分层次的监管手段为重点、完善法律法规及标准规范等配套措施为补充、搭建基于互联网的技术支持系统为基础的新型监管机制。

3) “回应式监管”格局渗透了“强调过程”的社会治理理念，即从业单位从事地质勘查活动的行为有法律法规和标准规范的衡量，从业单位在宽松的环境中从事地质勘查活动的同时又时时处处受到信用的约束，强调自我“对号入座”式自律管理。通过互联网+的全过程信息监管，较好地解决了信息不对称、动力不足、监管成本过高、手段单一等难题。

“回应式监管”格局的形成也会碰到很多障碍，如政府部门之间的体制障碍影响信息共享的有效实现、行业组织的公信力不足而难以承担相应监管职责、地质勘查项目社会投资下降而难以激发社会公众的监督意识、从业单位自律自控意识不强等，这些因素都需要不断努力克服。