推进政府产业基金科学化发展

◎梁婧

产业投资基金（简称产业基金），是一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。随着我国经济转型升级不断推进、投融资体制创新发展以及投资基金相关政策的不断规范，作为产业基金重要组成部分的政府产业基金呈现较快发展态势。

发展历程

产业基金一般主要以非公开方式募集，通过对一个或一组特定产业内的企业进行股权投资，推动企业成长和产业发展，同时实现股权投资的保值增值。

1.我国产业基金的实践从设立境外产业投资基金开始

20世纪80年代中后期，随着投资基金在国际市场的迅速发展，境外陆续设立了许多主要投资于中国概念或境内企业的直接投资基金。1995年国务院批准实施《设立境外中国产业投资基金管理办法》（现已失效），其主要针对中资机构单独或者与境外机构共同发起设立的基金进行管理，投资基金在中国境外注册、募集资金，主要投资于中国境内产业项目。2003年实施的《外商投资创业投资企业管理规定》则主要针对外资在我国境内设立的产业投资基金进行管理。

2.我国产业基金以政府参与的创业投资为主

1986年原国家科委、财政部等合作成立了我国境内第一家创业投资公司（中国新技术创业投资公司）。1999年上海市政府出资成立上海创业投资有限公司，其依托政府种子资金吸引海内外各类资金，建立并管理包括创投基金、产业基金与并购基金等不同类型的投资基金，其设立与运作是政府出资引导创业投资的最早尝试。以2002年中关村管委会出资设立的“中关村创业投资引导基金”为开端，政府产业基金开始进入试点阶段并不断发展。2005年国家发改委等十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中第一次出现引导基金的概念，明确“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。2006年底首批试点产业基金获批，渤海产业投资基金成为全国首只试点产业投资基金，规模为200亿元，此后又批准了上海金融、广东核电、山西能源和四川绵阳高科技等多个产业基金，这些基金多是国有企业或社保基金设立。2008年国家发改委、财政部、商务部共同出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，第一次明确定义了引导基金的概念，指出引导基金是“由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”。2015年财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》提出了政府投资基金的概念，明确政府投资基金是指“由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金”。2016年国家发改委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》提出了政府出资产业投资基金的概念，它是指由政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

3.产业基金组织形式主要有公司制、有限合伙制和契约制

公司型基金在《公司法》的约束下按照公司运作，公司股东以其出资额为限承担有限清偿责任，其管理最为规范，稳定性高，但同时灵活性较低，存在管理效率低、双重征税等问题。有限合伙型基金由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）组成，GP作为基金管理人，投资份额少（通常为1%），并对投资活动承担无限责任，LP为主要投资人，不直接参与基金管理，对投资活动承担有限责任。契约型基金是依据信托契约，通过发行受益凭证而组建的投资基金。我国实践中有限合伙型基金较为常见。产业基金并不是一个严格意义上的法律概念，而是一个习惯性的叫法，因此其并没有一个明确的统计。本研究主要根据清科研究中心私募通数据进行分析。

发展现状

政府产业基金主要是指有政府出资背景，以股权投资等方式支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级发展、基础设施和公共服务等的资金。由于投资目的不同，创业投资引导基金、产业投资基金和PPP基金等都属于政府产业基金的范畴，在清科研究中心私募通数据中也将其称为政府引导基金。考虑到这些基金往往都是支持产业企业发展，本文将其视为政府产业基金。

●未来之光

拍摄时间：2016年9月2日

拍摄地点：北京昌平

摄影作者：胖美云

●图片说明：北京市昌平区北七家的未来科技城双桥

1.从快速增长阶段进入到规范平稳发展阶段

随着政府投融资体制创新发展以及投资基金相关政策的不断规范，政府产业基金发展较快。基金成立数量从2007年的不到10只发展到2013年的72只，基金目标规模也从2007年的35.9亿元上升到2013年的863.5亿元。2013年之后伴随政府融资平台转型、地方政府收支压力增大，政府产业基金进入快速发展期，基金数量和规模进一步扩大，尤其是2015年、2016年呈现爆发式增长。2016年政府产业基金成立数量和目标规模分别达到557只、3.35万亿元，单只基金的平均目标规模也上升至72亿元。2017年以来，中央进一步加强了对地方政府债务特别是隐性举债行为的管控，地方政府举债融资行为、PPP模式进一步规范，资管新规等严监管政策也加大了基金设立和募资的难度。政府产业基金设立节奏放缓，基金目标规模也逐步降低（见图1）。

2.以地市级和省级基金为主，较大规模的国家级基金不断推出

根据清科私募通数据，截至今年7月15日，我国共设立政府产业基金2090只，总目标规模11.6万亿元。其中，地市级政府产业基金目标规模占比最大，占政府产业基金总目标规模的1/3，国家级基金目标规模在16%左右。随着政府融资方式的调整、基金政策体系的完善，2013年后国家级基金不断推出和发展，数量明显增多。虽然国家级基金目标规模占比低于地方政府基金，但是其单只基金平均目标规模最高，为601亿元，远高于省级的102.5亿元、地市级的67.3亿元、区县级的31.4亿元（见图2、图3）。

3.基金类型主要以产业基金为主

截至今年7月15日，不同类型政府基金中，产业基金目标金额为6.46万亿元，占政府基金总目标金额的55.5%，其主要是引导对转型升级产业、新兴产业等的支持。其次规模较大的为PPP基金，其目标金额为2.5万亿元，占总目标金额的21.5%，其主要是支持基础设施建设等PPP项目。创业基金目标金额占比9.1%，主要为创业企业发展提供资金支持。从发展历程来看，政府早期主要支持创新创业企业发展设立引导基金，近些年随着经济转型升级压力突显、新旧动能转换迫切，政府投融资方式也有较大调整，产业基金发展明显加快，2014年以来产业基金成立数量逐步上升到200只以上（见图4、图5）。

4.主要分布在东部地区

截至今年7月15日，东部省份政府基金占比最大，为47%，其主要集中在广东、北京和江苏等经济金融较为发达的省市，这三个地区目标规模占比合计为31%。从历史发展来看，2007年成立政府基金的主要为北京、江苏、浙江、广东与上海等东部省市，此后逐步向中西部地区扩散。目前中部、西部和东北地区基金目标金额占比分别为16.8%、24.9%和1.7%，中部主要集中在湖北、安徽和河南等省份，西部主要集中在四川、陕西、贵州、新疆和甘肃等省区。

5.杠杆效应日趋明显

政府产业基金的发展与宏观经济、财政体制改革等密切相关。近年来，随着我国经济增长放缓、房地产市场调整、政府减税降费力度不断加大，地方政府财政收支压力不断增大。地方财政收入增速从2013年以前的两位数增长放缓至2018年的7%，而地方政府财政支出压力不减，2015年以来其增速总体要快于收入增速。与此同时，地方政府举债行为不断规范，2014年以来《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等一系列规范约束政府举债行为的政策文件陆续出台，政府投融资方式面临调整转型。在此背景下，政府开始积极探索创新，通过少量财政资金撬动社会资本，发挥财政资金的杠杆效应投资于重点经济领域和薄弱环节的政府产业基金自2014年以后开始蓬勃发展。对于政府来说，参与设立投资基金，能够利用有限财政资金引入更大规模资金集聚，缓解地方政府财政压力较大的困境，多元化投资主体的引入有利于提高项目运行效率，市场化机制运作也能提高财政资金使用效益。同时基金往往投向新兴产业领域，这有利于助推经济供给侧结构性改革，推动经济结构调整。对投资机构来说，政府产业基金为不同投资机构提供了投资选择，特别是对于一些资金需求量大、投资周期长、风险较高的项目，基金将有助于多方共同分担风险，这既有利于降低参与投资的金融机构的投资风险，提供多元化的资产布局渠道，也有利于机构参与政府重大项目和更好服务实体经济。对于企业来说，政府产业基金能够拓宽企业的直接融资渠道，基金以股权方式投入企业有利于降低实体经济杠杆率。

图1 政府产业基金成立情况

图2 各级政府级别基金目标规模累计占比

图3 各级政府成立基金数量

图4 不同类别基金目标规模累计占比

图5 不同类别基金成立数量

存在的问题

随着政府产业基金规模的不断扩大，其发展也存在一些值得关注的问题：

1.募资难度大

虽然目前政府产业基金目标规模达到11万多亿元，但是其募集总金额仅为4万亿元左右，募资金额只有设立目标总规模的34.9%，而且实际到位资金也往往主要来源于政府和银行。2016年审计抽查的16个省设立政府投资基金情况的结果显示：截至2016年底，设立基金235只，实际到位资金中引入社会资本仅占15%。这表明政府产业基金对于社会资本的吸引力相对较弱。原因有三：一是政府资金与社会资本目标有差异。财政资金一般不以盈利为目的，更关注市场失灵、欠发展领域，而社会资本对回报率要求较高，因此一些政府基金项目对社会资本的吸引力不足。二是部分地区脱离本地产业和项目资源实际盲目跟风设立基金，缺乏募资条件。三是近年来对政府举债行为的规范要求不断提高、资管新规出台等也在一定程度上加大了基金募资的难度。

2.资金使用效率低

一是统筹规划不足，存在重复投资，同时部分地区还存在围绕战略性新兴产业等同一领域设立多只基金的情形，各基金分散运作难以形成合力。二是资金沉淀较多，未发挥应有作用。《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，中央政府投资基金存在管理不规范问题，个别基金未能充分发挥政策引导作用。这一方面可能与政府偏谨慎有关，出于资金安全性的考虑限制了资金的使用。另一方面则与基金管理和运作专业化不足有关。

3.市场化运作机制不完善

政府产业基金在短时间内快速发展，政府对于基金运营的监督水平、经验有限，正处于从过去无偿使用、政府兜底的传统思路向共担风险的市场化运作转变。虽然政策明确规定财政部门或政府出资人一般不参与基金日常管理事务，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺资本金不受损失、不得承诺最低收益。但在基金的实际运作中，存在政府干预、明股实债等现象。如《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，有的基金运作市场化程度不高，其中122只基金的管理公司由政府部门直接指定，103只基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。有的政府资金作为劣后级出资方为社会资金提供隐形担保等安排，有些还承诺到期回购，使得投资基金异化为债务融资平台，背离了政府投资基金共担风险、市场化运作的初衷。基金的退出机制不完善，目前投资企业首次公开募股（IPO）是基金退出的重要途径，而我国A股IPO要求高、审核严、成本高，产权交易市场等发展还不够成熟。此外，绩效评价制度也有待完善，《政府投资基金暂行管理办法》等政策文件中虽然规定各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果，但是仍缺乏具体的实施细则，目前部分地方政府制定了省级或市级的政府投资基金绩效评价管理暂行办法，但总的来看全方位的绩效管理评价体系还有待建立。

政策建议

在当前经济新旧动力转换、政府财政收支压力增大的形势下，产业基金的发展有利于发挥财政资金的杠杆作用，促进创新创业、新兴产业、中小企业、基础设施和公共服务等领域发展，也有利于企业拓宽发展资金来源，降低实体经济杠杆率。

1.明确基金的定位与作用，促进基金合力的有效发挥

不同地区经济、产业等环境和条件差异较大，政府产业基金作为一种融资的创新方式，其目标是为了更大发挥多元化资金对相关产业、公共服务领域等的助推作用。要根据当地产业优势、产业升级方向和项目资源等情况合理确定基金设立的数量和规模。不同层级政府可加强市场资源对接和合作，在全省或全市范围内整合财政资金、统筹基金的运作与调配，避免基金的重复设立。目前各地政府投资基金已从爆发式增长期进入平稳发展期，一方面可以统筹优化存量基金资源，针对资金分散、投向重复等问题进行重点整治，以更好地发挥政府产业基金合力；另一方面可根据实际需要增加基金的增量供给，以更好地支持地区经济和产业转型升级。

2.完善基金配套政策，提高基金对社会资本的吸引力

通过税收减免、促进产业集群发展等配套政策协调配合，通过适当降低基金准入门槛、适度放宽对基金投资地域的限制、适当让利等方式，调动社会资本参与的积极性。可根据投资领域的不同灵活调整放大倍数，对于政策性较强的基金可适当降低放大倍数，即提高政府出资比例，而对于商业性较强的基金可提高放大倍数。

3.完善基金的市场化机制，提高基金运行效率

政府要积极转变观念，向市场化投资与监督理念转变。政府自身应加强经济金融人才的培养与储备，增强经济金融专业能力，明确当地产业优势与未来发展方向，了解基金相关运作模式和私募股权基金行业发展情况。在此基础上进一步推动完善政府产业基金市场化运作机制。在监督方面，要强化基金中财政资金的预算约束，加强对明股实债等情况的查处，严防地方政府新增隐性债务。在退出方面，加强政府基金信息平台建设，降低资金需求方与供给方的信息不对称。在绩效评价方面，完善政府投资基金评价制度，出台绩效评价的细则指导意见，建立全方位的基金绩效评价指标体系，其不仅需要考虑投资经济效益，还需要考虑社会效益、财政资金的放大效果等方面。加强政府产业基金运作和绩效评价信息的披露，以强化社会监督和提高评价的公信力。此外，可引入第三方评价机构，对基金运作效果进行客观评价。