新时代国有企业的功能定位与实现路径

◎胡迟

国有企业一般是指在社会化大生产条件下，为弥补市场失灵，在制度、目标和管理诸方面具有特性的现代契约组织。其内涵是资产属于全民所有，由政府占有终极所有权的企业。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。国有企业是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，理应肩负起实现高质量发展的重任，引领带动我国经济转变发展方式、转换增长动力。

在改革中进一步实现国有企业控制力与带动力

国有企业的改革发展有两个定位目标：从法理上看，国有企业是具有双重属性的特殊企业法人。与非国有企业相比，国有企业具有两重性：一般性和特殊性。国有企业的一般性主要表现为它的营利性或经济性；特殊性则源于一定的社会经济制度赋予它的社会性。国有企业的两重属性决定了它必须具有双重功能：营利功能和社会功能。国有企业本质上是社会主义公有制的主要实现形式，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量。国有企业发挥的作用要远大于弥补市场不足的经济责任，还要承担社会责任，甚至要承担更高层次的政治责任。因此，对新时代国有企业的功能定位进行概括：从企业层面看，通过国有企业改革，建立现代企业制度，增强市场竞争活力；从中观和宏观层面看，通过战略调整，优化国有经济的布局结构，拥有影响其他领域的控制力、影响力及带动力，继续在国民经济中发挥主导作用。由于国有企业的活力是针对企业自身而言的微观属性，本文重点讨论国有企业的控制力与带动力是如何体现的。

1.国有企业的控制力

一般体现为三点：一是对起决定作用的稀缺资源和生产要素的控制力。二是对国民经济重点行业与领域的控制力。三是对经济发展趋势的控制力。

2.国有企业的带动力

一般体现在四个方面：一是产业升级排头兵。国有企业带头引领整个产业的转型升级。带头进入具有前瞻意义的战略性新兴产业，既提升国有企业自身的产业发展层级，也为其他企业进入这些领域作出指引。二是科技创新领域排头兵。国有企业具有很强的科技优势与人才优势，在科技创新领域具有很强的引领作用。中央企业的专利指标年均增长35%以上，在载人航天、特高压电网、4G标准及时速350公里高速动车等领域和重大工程项目中取得了一批具有自主知识产权和国际先进水平的创新成果。在三峡工程、青藏铁路、南水北调、奥运场馆和神舟飞船等国家标志性重大工程建设中，中央企业作出了突出贡献。三是城市建设主力军。推动建成一大批城建重点工程项目和重大交通基础设施建设，为城市化的加速发展与打造现代化大城市作出了重要的贡献。四是“走出去”与国际化经营方面的先锋队。如中央企业积极实施国际化经营战略，充分利用两个市场、两种资源，采取多种方式“走出去”，在海外建设了一批技术居国际领先水平的大型工程项目，输出了一批成套技术装备，带动了一大批中小企业集群式“走出去”，探索了国际化经营的新模式，在全球资源配置和国际竞争力上取得明显进步。

通过分类实现国有企业的功能定位

2015年9月印发的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《意见》）在总结以往时期国有企业改革经验的基础上，第一次提出了国有企业分类的概念，从而更好地解答了长期以来一直存在的国有企业的定位、功能与属性问题。即国有企业控制力与带动力的实现是在国有企业分类基础上完成的。不同类型的国有企业承担不同使命。《意见》把国有企业分为商业类和公益类两类。其中，商业类又可再分为完全竞争类（商业一类）与特殊功能类（商业二类）。

1.完全竞争类（商业类）是指处于完全竞争领域的国有企业

这一类企业主要集中在高端设备制造业，汽车和家电等成熟制造业，信息技术、新能源以及生物医药等新兴产业，以及航运、金融和贸易物流等高端服务业。从功能看，国有企业在这些领域控制力的实现主要靠杠杆效应，即国有资本可以处于绝对、相对和参股地位，通过混合所有制，放大国有资本影响力。其带动力的实现是通过国有企业首先进入这些领域对其它类型企业的引领来实现的。对这类企业，要以市场化为导向，以净利润最大化为主要目标，依托资本市场，推进公司改革，鼓励战略投资者参与国有企业改组改造，实现国有资产资本化，提高国有资本流动性，发展定位是在国内乃至国际同行业中具备竞争力的优秀企业，以及具备显著竞争力的跨行业的国际化大型企业集团。从产权结构看，这些行业的国有企业是鼓励发展混合所有制，允许实行员工持股，且对这些领域的国企和民企公平对待。

2.特殊功能类（商业二类）是指关系国计民生的特殊功能类企业

这一类企业主要集中在铁路、电信、民航和石油等领域。从功能看，国有企业在国民经济中的控制力、影响力，主要是针对这些领域的国有企业而言的。这也是我国社会经济发展中主导作用体现的重要本质特征。对这类企业，国有资本应当继续控股经营，实行以政企分开、政资分开、特许经营及政府监管为主要内容的改革。《意见》明确要将自然垄断性环节和可引入竞争的环节分开，同时强调自然垄断环节要靠有效政府监管克服垄断弊端。以特定功能为导向，以完成专项目标或者社会战略任务为目标，发展定位是配置公共资源与服务。这意味着电网、铁路路网、油气运输管网与电信网络等具有自然垄断特性的环节、市政建设层面的投融资平台可能还会由国有资本继续控股，但发电和售电环节、油气上游开采和下游炼化销售以及铁路客户运输等环节都可以打破垄断，引入民间社会资本开展经营。

3.公益类是指提供公益性产品或服务的国有企业

这一类企业主要包括水、电、气与交通服务等公共事业。从功能看，这类国有企业同样是国有企业控制力与影响力的重要体现。对这类企业，要加大国有资本投入，缘于这些具有公益性质的国企关系到国民经济发展和人民生活保障，在经营中存在不同程度的垄断，产品或服务的价格由政府控制，经常会承受政策性亏损等。其发展以社会职能为导向，以改善民生为首要目标，其次才是盈利目标，发展定位是增加公共服务外溢性和实现国有资本保值。

国企与民企在竞争中共同发展

公有制经济与非公有制经济之间既有市场竞争又有协同合作，共同构成我国基本经济制度的内容。因此，需要把进入市场的国有企业置于公平竞争的市场环境中，要在竞争中性的前提下与民营企业在不同层面联合、互补共同发挥作用，实现其定位中的控制力与带动力。

1.微观层面

国企与民企双方可通过相互投资与参股组建混合所有制企业，实现股权融合、战略合作。在经营模式上，国有企业在资金、技术、人才和规模等方面具有优势，为民营企业培养和输送了大批管理、技术人才和生产一线技工；民营企业在经营机制上更具有活力。从国有企业改革历程看，党的十五大确立了社会主义初级阶段的基本经济制度，第一次提出混合所有制经济概念，指出公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济，国有资本、集体资本与非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。党的十九大提出深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。从操作层面看，《意见》以国有企业分类为前提，提出了不同类型国有企业的混改原则与路径。

2.中观与宏观层面

从发展布局看，国有经济分布在基础性行业和支柱产业的国有资产比重超过50%，在关系国民经济命脉、国家安全和国计民生的重要行业与关键领域占有主导地位。民营企业则主要分布在服务业、制造业等一般竞争性领域。民营企业大力发展后续加工业，为国有企业生产的原材料开拓了市场。两者的互补性大于竞争性，通过资源整合，可以取长补短、实现双赢，共同托起整个中国经济。

加强国资监管是实现功能定位的保障

完善的国有资产管理体制可以取得政府监管机构管制与企业自主经营之间的平衡，推动国有企业同市场经济深度融合，确保国有企业实现其经济与社会功能的双重定位目标。

1.通过“管资本”完善国资监管体制

2018年中央经济工作会议把以往“以管资本为主”的提法调整为“管资本”。国资监管体制的完善方向是坚持市场化改革方向，以提高国有资本的集中度和配置效率为核心，以激发企业活力和市场竞争力为着力点，加快国有资产监管职能与企业出资人职能分离，加强政府国资部门和财政部门的监管职能，建立若干专司国有资产出资人职能的国有资本投资运营公司，进一步推进政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离，以“管资本”加强国有资产监管，不断完善国资监管体制。

2.建立国有企业分类监管考核机制

国资监管机构、国有资产授权经营机构、国有资本投资或运营公司要切实履行好出资人代表职责，在分类的前提下，国资监管按照分类的原则进行。今年3月，国资委发布的最新版《中央企业负责人经营业绩考核办法》突出对高质量发展考核，对不同类型的国有企业考核重点不同。一是主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业，由于其主要追求盈利性经营目标，对其要以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向，重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力，引导企业优化资本布局，提高资本运营效率，提升价值创造能力。二是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类企业，由于其主要追求战略性功能目标，对其要以支持企业可持续发展和服务国家战略为导向，在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业情况的考核。适度降低经济效益指标和国有资本保值增值率指标考核权重，合理确定经济增加值指标的资本成本率。三是公益类企业，由于其主要追求社会性服务性目标。对其要以支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向，坚持经济效益和社会效益相结合，把社会效益放在首位，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。根据不同企业特点，有区别地将经济增加值和国有资本保值增值率指标纳入年度和任期考核，适当降低考核权重和回报要求。