电力企业应急管理中的问题及解决途径

文、图／甘肃电投集团 宋学贵

电力企业应急管理历史悠久，从20世纪80年代起，运行值每季度一次事故演习，每轮班班组进行一次事故预想。2003年非典在国内蔓延，为加强应急管理，国家出台《突发事件紧急应对法》，提出“一案三制”的应急管理要求，国家、省、市、县四级政府相继出台应急预案。从最初预案编制、评审、发布，备案、培训、演练管理到近年来提出应急能力建设，企事业单位开始按照原国家安全监管总局应急预案编制导则进行预案编制。电力企业把原来属于运行规程中的事故处理章节提出来，汇总到应急预案中，总体框架虽基本建立，但在实际应用中仍然存在一些问题。

2018年7月中旬，黄河兰州段洪水达到3550立方米/秒，白龙江陇南段洪水达到1200立方米/秒，按照国家应急预案均未达到5年一遇的洪水量级。甘肃省防汛抗旱指挥部以及有关地方政府启动了四级、三级预案，中间还有三级转升二级的明传电报，基层有关水电企业无条件的按照最高级别响应。但是，企业预案的差异性、响应级别、响应内容差别较大。有的单位制定了应急预案，开展了培训和演练，没有启动过应急预案。而且，日常处理设备故障、人身轻伤都按照规程进行，达不到应急预案启动条件。为此，本人认为有必要进一步探讨。

应急管理中的问题

分级存在问题。在国家层面，按照社会危害程度、影响范围、突发事件性质和可控性等因素将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为四级，即特别重大、重大、较大和一般。响应的主体对应的分别是国务院、省、市和县四级政府。但对于基层组织、企业如何制定应急分级标准，如何响应国家级、省级政府、市级政府、县级政府分别启动的应急响应，没有具体的规定。包括各行业管理部门制定的应急预案，分级标准，响应标准均不明确，导致响应混乱、指挥混乱，信息上传下达混乱。

启动条件和启动范围问题。本次白龙江流域来水超过1200立方米／秒，超过5年一遇，按照甘肃省防汛应急预案，应该启动四级应急响应，当地政府、流域所有水电企业按要求进行响应。省政府有关部门，行业管理部门进行应急响应。各行政部门并未按照甘肃省防洪度汛急预案要求进行响应，而是下达各种行政指令，比如白龙江所有电站停止发电，所有中央在甘企业、省属企业，地方政府向省安委会日报告应急情况，存在盲目响应、过度响应的问题。

条件变化和升级降级问题。预案启动后，流域来水有较大变化，但预案没有相应的升级降级规定，没有结合实际，设定升级降级条件，及时进行响应级别转换。政府部门下达指令没有预案支撑，下达指令混乱，导致所有企业无法自主进行处理，造成不必要的人力物力资源浪费。

预案体系缺乏实用性问题。有的单位预案体系不明确，不管单位大小，管理层级多少，都按照原国家安全监管总局应急预案标准编制导则，进行编制，费工费力，不结合实际，有的专家在评审中要求形式完整，缺乏实用性，存在典型的形式主义。

应急预案不便于应用问题。目前，企业预案基本上按照原国家安全监管总局出台的《应急预案编制导则》进行编制，不管是综合预案、专项预案还是现场处置方案，要素都包括：总则、生产经营单位的危险性分析、组织机构与职责、预防与预警、应急响应、信息发布、后期处置、保障措施、培训和演练、奖惩、附则，导致应急预案篇幅过长，不便于实际工作中应用。

现场抢修

应急预案编制前要注意的问题

要理清国家层面风险分析和分级标准。首先应进行风险分析，查找国家有关科研成果，明确本单位或项目所在区域地震级别、地质灾害等级、洪水危险性及淹没范围、传染病危险等级、大风降温高温等自然灾害等级，依据国家级有关预案，列出各级别应急响应内容，然后结合本企业实际，明确管理人员责任及各部门应对内容。国家标准没有涵盖，或范围过于宽泛的，应细化本企业风险分析和分级标准。

要理清上级风险分析和分级标准。根据本企业风险分析，研究上级风险应对措施和应急响应分级应对标准，制订本企业各岗位应对标准和内容。上级分级标准明确清晰的，执行上级标准，上级标准不清晰的，细化制定本企业标准。

要理清当地政府及行业主管部门风险分析和分级标准。只有在编制人员充分熟悉地方政府和上级管理单位应急管理框架和分级的基础上，才能做到应急预案的“衔接”。

解决途径

分级问题的解决途径。结合公司管理层级进行分级。集团公司、分公司应执行国家、省级政府分级标准，基层企业应结合本单位管理层级按照公司、部门、班组分级。只要上级启动的任何一个级别的预警、响应，公司均应按本单位最高级别响应；与社会其他单位没有关系的，靠本企业可以自己应对的，应作为公司二级预警或响应；公司内某一个部门可以应对处理的，应定义为公司三级，公司内一个班组可以应对相应的，应定义为四级，甚至也可以压缩层级为三级，层级越少，响应边界越清晰，在实际工作中应对越从容。

举例说明：国务院493号令规定经济损失1000万元以下或1人死亡，定义为一般事故。国家、省、市级的的应急预案中，一般事故相应启动四级响应，但没有下限，在实际执行中有许多困难。近年来，本公司在进行应急预案中，发生1人以上死亡或100万元以上经济损失的，应急响应分级为一级，涵盖国家一、二、三、四级，无上限，举公司之力进行响应。发生人身重伤或50万元以上不足100万元经济损失的，定义为二级响应，由业务部门负责。人身轻伤或50万元以下的，定义为三级响应，由有关班组响应，专业人员配合。这样响应的层级非常明确。

再比如防汛应急，国家规定来水超过5年一遇的为四级，5年以下没有明确，本公司规定来水达到5年一遇为一级响应，响应国家和甘肃省防洪抗旱应急一、二、三、四级。来水超过机组引用流量两倍为二级响应，公司领导靠前指挥。来水超过机组引用流量一倍为三级响应。为保证大坝安全，闸门故障，存在大坝漫坝风险的，启动一级应急响应；闸门故障，存在超讯限水位风险的，启动二级应急响应。

预警先期处置与事发响应分级处置的区别。预警处置和事发处置是两个概念，一定要有所区别，一个是提前预防，一个是救灾，在预案编制中要有所侧重。由于自然灾害发生的规律性，在发生前有特定的表象，比如洪水、高温、低温、大风、地震等灾害，发生前都有一定的监测预警专业机构，对待响应分级可以按照政府分级标准进行，可以从危害程度简单分级。但对于预警，要按照发生的时间紧迫性进行分级比较科学，比如，不足2小时要进行一级响应准备，并要结合来水大小进行响应准备，超过2小时不足6小时按二级响应及来水大小进行准备，超过6小时，不足12小时，按三级（黄色）响应准备。其他的自然灾害都可以按照灾害到来的时间提前进行响应准备。应急预案编制中，对接到上级红、橙、黄、蓝预警信息时，有两个指标，一个是灾害到来的时间，也就是我们有多长时间可以进行先期处置；二是灾害的危害级别，要明确准备的程度，按损害级别进行控制。

预案体系。原国家安全监管总局88号令规定：对于某一种或者多种类型的事故风险，生产经营单位可以编制相应的专项应急预案，或将专项应急预案并入综合应急预案。专项应急预案应当规定应急指挥机构与职责、处置程序和措施等内容。对于危险性较大的场所、装置或者设施，生产经营单位应当编制现场处置方案。现场处置方案应当规定应急工作职责、应急处置措施和注意事项等内容。事故风险单一、危险性小的生产经营单位，可以只编制现场处置方案。所以应急预案的编制，应结合单位实际，首先确定预案体系。

应急响应范围。在应急预案中要在部门职责、相关企业单位响应职责章节进行明确，该动的一定要动，不该动的一定不能乱动。

应急响应中升级、降级问题。要在应急预案的应急响应章节中进行明确，在内外部条件发生变化时，一定要进行变化，要明确边界条件，并且要进行会商决定，同时要做到信息及时传达。对自然灾害，时间越临近，响应级别应逐渐提高；灾害结束时，越到后期响应级别应下降。要分准备期、应对期、后期恢复期三个时段进行明确。

预案编制。应该压减重复性的内容。综合预案，应包括总则、生产经营单位的危险性分析、组织机构与职责、预防与预警、应急响应、信息发布、后期处置、保障措施、培训和演练、奖惩、附则要素。专项预案应包括风险分析、机构职责、预防预警、分级响应和物资装备基本要素。现场处置方案应包括事件特征、岗位职责、处置措施和注意事项要素。

总之，应急预案要结合企业实际运行规程中事故处理的内容，切忌应急预案与事故处理两张皮，最忌讳把应急预案作为评审、备案的应付性材料。