易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展研究*——以青海海北州为例

胡宏昆

(中共海北州委党校，青海 海北 810299)

易地扶贫搬迁是帮助贫困群众挪穷窝、拔穷根的关键举措，是指政府根据其职能将生活居住在生存条件差、发展困难地区的贫困人群，通过集中安置、分散安置的方式，促使搬迁人群逐步脱贫致富的扶贫脱贫工程。新型城镇化是高质量的城镇化，是以人为本的城镇化，是环境友好、生态宜居、和谐发展的城镇化。易地扶贫搬迁的目的是解决农村贫困人口的贫困问题，以使其脱贫致富。推进新型城镇化的目标是促进农村人口向市民转变，实现稳定发展。由此可以看出，二者的目标都是为了解决贫困人口如何长远发展的问题。因此，依据融合的内在逻辑关系，各级政府应积极将贫困人口的易地搬迁精准脱贫融入新型城镇化的发展进程，将易地扶贫搬迁与就近、就地、就势城镇化相统一，避免贫困人口“二次城镇化”，实现资源分配、使用最优化、最大化，确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫，实现搬得出、稳得住、能致富、新发展的目标，提升新型城镇化质量。

一、易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展的意义

实施易地扶贫搬迁工程可以有效解决欠发展地区人口的脱贫问题，通过扶贫产业、公共服务供给、治理创新等内容的展开，在实质上是完成了搬迁人口的新型城镇化过程。研究二者的融合发展过程和最终的成效对打赢扶贫脱贫攻坚战、推进城乡融合发展具有十分显著的现实意义。

首先，改善搬迁人口的发展环境。易地扶贫搬迁成效的显著标志就是改善贫困人口的人居环境。新型城镇化也把改善人居环境作为重要的推进内容。通过推进新型城镇化，为实施易地扶贫搬迁提供了空间载体。分散安置的贫困人口可以直接享受新型城镇化后的清洁干净、生态宜居的生产生活环境，集中安置的搬迁人口也可以按照推进新型城镇化的要求开展建设，实现人居环境的大幅改善。

其次，推进搬迁地区城乡融合发展。易地移民之所以迁出原有居住区，大部分原因就是因为当地基础设施的匮乏和公共服务的缺失。推进城乡融合发展，向农村提供充足的基础设施和公共服务，就等于为城乡一体化和异地扶贫搬迁架起了无形桥梁，打上了彼此联系的红结。

最后，实现共享发展成果的目标。易地扶贫搬迁人群搬迁后面临的最大问题就是身份问题，特别是安置在城区内的人群。按照新型城镇化的政策依据，可以将易地搬迁人口通过更加弹性的城镇落户制度来确保搬迁人口尽快融入新城镇，有序有效实现搬迁人口的市民化，践行共享发展的新理念，过上“城里人”的生活。

二、海北州易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展现状分析

海北藏族自治州位于青海省东北部，因处于青海湖北岸而得名。全州辖门源回族自治县、海晏县、祁连县、刚察县和青海湖农场，共有11个镇、19个乡、214个村民委员会(77个牧业村民委员会)、13个社区。全州总人口29.68万人，其中，乡村人口20.74万人，占总人口的69.88%；少数民族人口20.12万人，占总人口的67.79%。全州共有86个贫困村。其中，门源县44个，祁连县18个，刚察县12个，海晏县12个。贫困总人口2.28万人，占总人口的7.7%。全州易地搬迁人口12137人，占全州总人口的4.1%，建档立卡贫困搬迁人口3802人，占全州贫困总人口的16.7%，占易地搬迁人口的31.3%。易地搬迁人口总体情况见表1。

表1 海北州易地搬迁人口分布总体情况

数据来源：根据海北州扶贫局相关数据计算所得。

近年来，海北州将易地扶贫搬迁作为“八个一批”脱贫攻坚的重要抓手和主要任务，坚持质量、效益和安全的高度统一，重点对门源脑山地区、祁连、海晏、刚察农牧区偏远地区、全州生态保护核心区域的居住条件差、不适合生存的贫困农牧民群众实施易地搬迁扶持，出台了海北州易地搬迁脱贫攻坚行动计划，优先选择县城、乡镇、产业园区、旅游景区等进行集中安置。在安置方式上主要采取了集中安置和分散安置两种。2016年至2018年，全州共集中安置了1023户3759人。其中：贫困户557户1959人。安置地点主要分布在各县境内，如门源县麻莲乡白崖沟村直沟社、仙米乡桥滩村聚阳沟景区，祁连县八宝镇冰沟村、默勒新镇，海晏县仓开村新村、黄草村、海峰村等等。在分散安置上，2016年至2018年，海北州州自主安置350户1170人，安置对象全部为建档立卡人口。其中，依托安置区已有基础设施、公共服务设施，由搬迁户自行购置农村牧区现有的闲置庄廓房屋，进行插花安置154户514人。引导搬迁对象通过进城务工投靠亲友等方式自行安置196户656人。

通过易地扶贫搬迁，许多原本贫困的人员搬到了基础设施和公共服务相对完善更加宜居的地方，每家每户都有了新房、用上了手机、购买了电视，平等地享受了子女教育、医疗卫生等公共服务，生活质量大幅度提高。禽畜圈舍改造也很大程度上改善了贫困地区的养殖条件，使生产生活环境得到了显著的改善。同时，整体搬迁村新建了综合活动场所，初步发挥了文化、科技、体育活动、就业指导和劳务服务等功能。

三、海北州易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展中存在的问题

经过三年时间的不懈努力，海北州易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展取得了显著的成效。但是，对照易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展的目标，通过对100位搬迁群众随机调查和随机访谈，发现二者在融合发展实践中仍然存在一些问题，制约了易地扶贫搬迁与新型城镇化向纵深、高质量发展。

(一)政府主导作用发挥不够

各级政府是实施易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展的主要执行者，必须做好顶层设计，充分发挥主导作用和政策引领。但是，从海北州实施易地扶贫搬迁的实践来看，在融合发展上仍存在主导作用发挥不够、政策引领、执行不强、职能划分不清等问题，影响了易地扶贫搬迁与新型城镇化的融合成效。具体表现：一是融合发展规划至今没有制定。目前，海北州分别制定了《海北州易地扶贫搬迁2016年—2018年行动计划》和推进新型城镇化建设的行业规划。在规划内容上只是以原则性要求要将易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展，政策设计上缺失了系统性、完整性、可操作性的易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展的具体规划。二是易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展职能配合不够。目前，实施易地扶贫搬迁工作主要由各级扶贫部门负责操作。新型城镇化建设主要由各级城乡建设主管部门负责。两个部门按照职责划分，各自负责各自事务，二者只有遇到交叉职责时才会沟通，这就导致在实际工作中出现了重复操作的现象，或者是同一个事情部门之间互相推诿，导致浪费财力、物力和人力。

(二)搬迁人口内生动力不足

易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展是一种新型的脱贫致富模式，需要发挥搬迁人口的内生动力，要求改变旧有的“等靠要”思想或是政府强制思维，树立“我想搬”“我愿搬”“我能搬”的积极意识。2016年至2017年，海北州未按照计划实施搬迁的有148户680人。在问卷调查中关于“与搬迁前相比，您认为您家现在与搬迁前的邻居往来变化情况”一题中，插花安置的搬迁群众多选择“交往少了”，整体搬迁群众则选择“差不多”选项。在访谈中，搬迁人口纷纷表示“我在乡下可以种地，搬到城里做饭都要花钱”“本身娃娃上学都要花费很大了，一家都到城里去，花费不是更多吗，光靠打工能行吗？”。从以上数据和话语中可以看出，搬迁人口的内生动力是不足的。造成内生动力不足的原因主要是搬迁贫困人口习惯于粗放的农村生活方式，长期的农村生活使他们产生了固定的生活模式与生活观念。在言行举止、思想意识与所拥有的世界观、人生观、价值观方面均与城镇人口格格不入，担心一旦搬出，由原来的熟人社会变成陌生人社会，不能适应新的环境，形成了抵触情绪。此外，受易地扶贫搬迁人口自身因素的制约，如受教育程度低、现代生产技术水平低下等问题，在搬迁后，不能快速高效适应新的生产生活环境，容易出现新的就业困难等，易导致返贫、回迁等现象的发生，这与易地扶贫搬迁的初衷背道而行。

(三)融合发展资金来源渠道狭窄

易地扶贫搬迁与新型城镇化融合，更多的是指公共服务和基础设施的融合，要求建设高水平、高质量的住房设施、教育设施、医疗设施、社会保障设施等等，这就需要大量的资金投入。目前，海北州在易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展的项目资金来源只有政府投资和群众自筹两个方式。在政府投资上，海北州本身就属于经济欠发达地区，加之正面临经济结构转型和培育新的增长动能阶段，各级政府财政均比较困难，影响了易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展资金投入。同时，由于搬迁人口本身就是处于贫困状态，收入较低，也使得自筹资金部分难以满足。如在问卷调查中，关于“您认为您家目前的收入水平与搬迁前相比？”题目选项中，52人选择了“差不多”选项，36人选择了“有所降低”选项，12人选择了“低很多”选项。在“您认为您家目前的支出水平与搬迁前相比？”一题中，87人选择了“比较高”，13人选择了“差不多”选项。从两个问卷结果和访谈结果看，搬迁后群众生活成本更高，致使群众自筹部分难以筹措，甚至违背了易地扶贫搬迁的初衷和目标。

(四)治理体系不健全

经过三年的时间，海北州易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展在实质上已经初步形成规模。但是，搬迁后形成的村民治理体系仍需进一步创新和提升。具体表现为：一是治理机构建立滞后，如整体搬迁村民的管理仍是由原来的村委会进行管理，城镇社区管理体制尚未引入，统一的社区居委会没有成立。二是管理服务模式传统。从面上看，适应新型城镇化建设的管理模式尚未形成，农村新型集体组织的培育尚处于起步阶段。三是村(社区)干部队伍业务水平较低，有些干部“官本位”思想严重，服务的积极性不高，同时也具有一定的滞后性。四是搬迁村民原来存在的被动接受管理意识未能及时转变，没有意识到“主人公”的角色担当，从而造成了参与集体事务管理的主动性不足、积极性缺失。

四、推进易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展的建议

推进易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展是新时代解决“三农”问题的创新实践。促进二者融合发展需要在科学理论的指导下进行。结合海北州易地扶贫搬迁与新型城镇化建设的背景，在借鉴经典理论的基础上，笔者认为应从以下几个方面着手推进易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展。

(一)充分发挥政府的主导作用

易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展是一项庞大的社会系统工程，需要政府、市场、社会、公民等各类主题共同参与完成。其中，政府处于主体地位，在整个建设过程中发挥着主导作用，引领其他主体积极参与到融合发展过程中。这就要求各级政府，特别是地方政府必须明确自己的职责和角色定位，最大程度的发挥主导作用。具体来说，一是做好学习者角色，确保各项顶层设计落地生根。地方政府必须认真学习这些路线方针政策，吃透政策内容，增强“四个意识”，将顶层设计在本地区落地生根。二是做好执行者角色，稳步推进融合发展。各级政府作为二者融合发展的具体实施者、执行人必须立足实际，充分考虑易地扶贫搬迁特殊情况，通过整合资源，优化资源配置等方式，充分考虑搬迁人口数量、基础设施建设等影响因素，立足村情实际和群众生产生活习惯，制定符合实际的易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展规划，充分发挥规划对融合发展的统筹和综合调控作用，尽可能达到一种利益最大化的状态。

(二)增强融合发展的内生动力

推进易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展说到底是“人”的融合发展。搬迁人口的内生动力关乎到打赢扶贫脱贫攻坚战的目标能否实现。因此，必须增强搬迁人口对易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展的内生动力。一是充分发挥宣传的强大力量。在增强融合发展的内生动力中，必须借用党和政府中的宣传工作者的力量，把融合发展的政策向搬迁人口解释到位，让搬迁人口知晓融合发展的好处，增强搬迁自信心。二是发挥优秀传统文化的力量。要想真正的实现融合发展必须把美好的文化理念融入到发展过程中，通过举办各种活动，拉近搬迁人口与城镇人口之间的距离，在互相了解与学习的过程中，最终使得搬迁人口的乡村文化与城镇文明相得益彰。三是加强就业和产业服务管理，解决后顾之忧。就业和产业发展是解决易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展的关键问题。只有产业发展，搬迁人口就业才有保障，才能在安置点留得住、留得久，没有后顾之忧。

(三)拓宽财政投入渠道

海北州易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展所需资金的缺口很大，这就要求各级政府一方面要加大财政扶持力度，另一方面要探索拓宽多元化投融资渠道。在财政政策方面，州县政府应向片区移民搬迁基础设施和社会事业及工业产业投入倾斜。要逐步加大本级财政专项扶贫资金对移民搬迁投入，将财政专项扶贫资金纳入财政预算并逐年加大投入，逐步建立本地区与移民搬迁任务和本级财力相适应的财政专项扶贫资金投入机制。力争使农村商业性金融、政策性金融和民间金融等成分相得益彰，注意满足各类新型农业经营主体的新兴金融需求，以求取得带动效应。针对贫困地区农牧业、特色手工业等，为降低投资风险，政府可以鼓励商业保险机构创新针对贫困人口的保险服务产品，扩大移民安置区的保险覆盖面，提高其抵御风险的能力。

(四)创新融合发展后的治理体系

在易地扶贫搬迁与新型城镇化融合发展过程中，合理确定政府、村委会职能，创新乡村治理方式是必然要求。一是合理界定政府职责。政府应在搬迁后的治理体系中发挥催化剂的作用，找准角色和定位，不断完善治理运行机制，维护搬迁村民的各项合法权益，并通过适当的、合法的方式表达出来。二是加强村委(居委)治理机制建设。根据各村情况，成立党组织领导下的议事会、村民委员会、监督委员会，确定“三会”职责，积极推进事务公开，建立财务管理制度和公开制度，保证农牧民的事前、事中、事后参与权；完善村中大事议事制度，保证村民对村中事务的知情权、讨论权、决定权；建立对村中干部的民主评议和监督考核制度，选取村民中“威望高、原则性强”的农牧民，成立专门的理事会，从而对重大事务进行决策参与和监督，实现村民的自我管理和服务。三是不断提升搬迁人口的民主素养。通过微信、微博、QQ等新媒体，在安置区内大力宣传公民权利，提高公民的意识，激发搬迁村民参与管理的热情，以此使得搬迁村民不断成长为社会新公民。