关于国土空间规划区域协同策略的研究—— 以衢州市为例

□ 衢州市自然资源和规划局 胡小刚 毛晨炜

实施区域协调发展是新时代的国家重大战略。中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确空间规划要落实区域协调发展战略。近年来，京津冀、粤港澳、长三角一体化规划相继出台，区域协同的核心是合理分工，形成优势互补、高质量发展的区域布局。本文结合衢州“1433”战略和前期工作实际，就国土空间规划编制中如何落实区域协同策略，提出了一些思考。

一、衢州区域协同现状分析

衢州位于浙皖闽赣四省交界之地，历史上即为四省边际的贸易中心和交通枢纽，素有“四省通衢”之称。然而目前宏观区域联动不足，调查显示衢州仅与杭州形成相对紧密的联动机制，与上海、南京和南昌等城市关联度低于10%，同时衢州社会经济发展在周边不具优势，发展向心力严重不足，周边区域规划如长三角、浙江省四大都市区、环鄱阳湖、南昌等城市群规划均未将衢州作为核心区考量。

（一）交通方面

衢州航港铁陆交通较为全面，是国家重要的交通节点，但目前枢纽地位有待提升。公路方面总体水平较高，目前有杭金衢、黄衢南、杭新景高速公路和多条国道省道；铁路方面目前主要依靠横贯东西的浙赣铁路和九景衢铁路，同时杭衢高铁和衢宁铁路正在建设；港航方面，衢江航运已于今年通航；航空方面，开通有北京、昆明、深圳等数条支线，但原机场为军民两用，位于市中心，且运力功能不足，有搬迁的必要。相比周边的上饶、金华等地，衢州陆路纵向交通短板明显，交通优势不强。

（二）产业和创新方面

衢州有一定集群优势，但总体而言产业层次偏低。集聚区围绕巨化集团，汇聚了华友、元立、旺旺等一批知名企业，市域内互联网、光伏、大健康及时尚轻工产业也正在加快集群发展，但整体而言产业结构轻重不协调，尤其化工钢铁等传统产业占到68%，资源要素利用水平偏低，新兴产业带动支撑能力还不够强，创新升级动能不足，高素质研发和工程技术人才偏少且外流严重。

（三）生态人文等方面

衢州是国家历史文化名城，拥有1800多年的建城史，是南方儒学文化传播中心，有“南孔圣地”的美称。同时衢州全市森林覆盖率达70%以上，生态本底优越，是国家级生态示范区、国际花园城市，浙江省大花园建设的核心区。拥有世界自然遗产江郎山、钱江源国家公园、5A级景区开化根博园和江郎山廿八都旅游区等。

二、衢州国土空间规划区域协同相关对策

衢州区域协同对策主要面向三大层级：国家层面，重点对接 “长三角一体化”，参与重点片区布局打造区域交通枢纽；在浙江省“四大”建设和都市圈层面，深化融杭接沪战略研究；四省边际和市域层面，重点深化浙皖闽赣生态旅游协作区打造。

（一）强化区域协同机制创建，以新发展理念拓展协作的“广度”

▲ 衢州四省边际体育中心规划图

要更加重视顶层设计和规划引导，推动创建区域协同机制， “跳出衢州发展衢州”，融入长三角，主动融杭接沪，从更大的空间中整合资源；要更积极加入更多更高层次的政府间区域协作组织，鼓励民间商会、行业协会、产学研联盟等开展多领域跨区域合作，形成共同推进合力。

对接沪杭先进治理模式，推进城市治理理念的转变，打造国际一流营商环境，高效能深化“最多跑一次”改革，促进新型城市化和城乡融合，建设更高水平的公共服务圈，清理不利于区域协同的政策，激活释放经济市场活力。 “引进来”“走出去”，推动商贸流通转型和国家外贸转型升级基地建设，建设四省边际商贸中心。

深度推进医疗、社保、教育、体育等公共服务区域一体化等，在高标准建设四省边际中心医院的同时积极引入区域优质医疗资源组建联合体，鼓励区域社会资本兴办养老服务机构和康养基地。引入区域高标准学校合作办学，比如近期就引入了浙江大学研究生和工程师学院衢州分院。同时高水准的体育中心正在紧张建设中，推动19届杭州亚运会部分赛事在衢州举行。

在空间策略上，要规划好城市扩展边界和科教文卫设施的选址布点，优化布局体系，深化未来社区和十五分钟生活圈研究，实现高效能的治理和高品质生活。

（二）推进基础设施的互联，拓展协作的“长度”

铁路方面，高铁时代改变的不仅是“中国速度”，更为区域与城市发展带来新的模式与机遇，杭衢高铁为杭衢同城化提供了可能，在杭衢高铁和衢宁铁路基础上，要加快谋划衢丽、衢黄、衢武铁路和杭深高铁近海内陆线方案，真正规划构筑承东启西、联南通北的“米”字型铁路枢纽体系，谋划衢州至千岛湖的山地旅游轨道和城际轨道交通建设。

公路方面，重点推进高速主干路网加密和拓宽建设，谋划杭淳开、开常江遂等高速项目，同时加强周边区域国省道等干线公路的对接，全线贯通美丽沿江公路。

航空方面，以机场搬迁研究为核心推进浙西航空枢纽建设，借助空铁联运，承担杭州第二机场部分功能如航空物流、公务机、旅游支线等，谋划通用机场选址，探索开发低空旅游。

水运方面，加快推进钱塘江中上游内河航运复兴工程及与上海宁波等地的“海河联运”，谋划建设“浙赣运河”联通钱塘江和长江信江水系，构建通江达海水运格局。

具体到规划协同上，要协调好与上级和周边区域规划的对接，推进能源、水利、市政等基础设施更高水平的互通，统筹多维交通和设施通道间的整合，尽量减少对国土空间的分隔，节约集约利用土地。

（三）以“科创链+产业链”协同为抓手，拓展区域协作的“宽度”

聚焦“5459”大产业创新，培育新动能，全力打造美丽经济幸福产业、数字经济智慧产业。前期顺利引入阿里巴巴、中兴克拉和安恒等数字经济领军企业，积极对接G60科创走廊和杭州智造大走廊，利用好长三角科技转移服务等平台，加强区域“双创”合作，共建浙赣边际（衢饶）合作区，打造沪浙赣科创联动发展带。拓展科教合作渠道，搭建跨地区人才库，推进高层次人才柔性引进和培养政策。对接舟山自贸区等开放高地，消除衢州的政策落差，推进土地弹性年期出让制度，引导创新产业、智造产业在衢落户，发展山海协作“飞地经济”，提升山海协作产业园发展水平。积极实施“企业上云”行动，引导企业融入“互联网+”， 导入域外高新技术和资源，扩充制造孵化、智能制造企业比重，融入产业创新体系和全产业链，推动企业数字化转型，打造“全国数字经济第一城副中心城市”。

结合衢州传统产业集聚度较高的优势，推动在氟硅新材料、光伏新能源领域形成区域产业错位互补发展，发挥与沪杭的产业结构的异质性和比较优势，承接产业结构调整和扩张延伸项目，引导企业向“专、精、特、新”方向转型，避免区域产业雷同和恶性竞争，提升城市产业竞争力。

在空间规划策略上，要加强产业布局和园区边界规模的把控，结合“双评价”以底线思维规划好空间容量，优化布局做优增量，结合批而未供及闲置低效土地再利用等“十类地”整治，有机更新盘活存量，释放流量，鼓励企业“零地”改造，提高用地效益，促进高质量发展。

▲ 衢州四省边际中心医院

（四）联动区域生态文旅和资源要素协作空间，拓展区域协作的“深度”

衢州是长三角衢丽生态联动节点、四省边际的生态文化高地，全面践行“两山”转化理念，坚定绿色发展、生态富民的信念，以浙江大花园核心区为基础底色，联合周边地区打造“两山”实践创新基地，深化“一村万树+绿色期权”实践，积极探索生态资源区域有偿共治联保机制，实现生态高水平保护。

以浙皖闽赣旅游协作为平台，充分挖掘生态人文内涵，共推生态文化旅游品牌，打造杭衢黄世界级自然生态和文化旅游廊道。同时依托钱塘江诗路文化带，建成以名城、名湖、名山、名镇为特色的国际黄金旅游路线。

结合衢州低丘缓坡等耕地后备资源丰富的实际，在国土空间规划编制中，根据村庄规划谋划全域土地综合整治，做好补充耕地等指标要素调剂协作。推进“衢州有礼”诗画风光带规划，“做大保护，不做大开发”，重点统筹“山水林田湖草”生态保护和修复，强化土地整治开发，打造美丽新农业。目前柯城“妙缘双溪”、衢江“富在浙里”，“新田铺康养综合体” 、龙游士元“两江走廊”等一批全域整治示范点、示范带正在有序推进，这既能服务现代农业，支持乡村振兴，又能获取用地指标奖励保障衢州自身发展，更能以“资源要素与产业”合作做好指标调剂的文章，在为全省耕地占补平衡作贡献的同时，获取衢州发展亟需的资金支持，全力促进区域社会经济高质量发展。