需求导向视角下社区公共服务供给制度研究——基于F市H社区的实证研究

王欢欢

（福建警察学院 公安管理系，福建 福州 350007）

在新公共服务的背景下，政府行政模式发生转型，“需求导向”应成为“服务型政府”公共物品供给过程的应有之义。伴随着多中心治理理论、话语理论、治理理论等相关理论的出现，自上而下的命令式决策逐步向自下而上与自上而下双向互动的决策模式的转变，“需求导向”替代“供给导向”成为可能。

一、H社区公共服务供给现状

该次调查选取F市H社区作为取样单位，主要采用调查问卷为主的定量研究方法，结合个别访谈的定性研究方法，开展系列调查和研究分析。共发放问卷150份，收集有效问卷131份。受访者所在的社区类型是普通商品房和拆迁安置房社区，80%的被调查者在所在社区居住时间超过5年。

我国目前主要有三种社区公共服务供给模式：一是政府采购服务，主要针对社区内的弱势群体；二是由企业基金会或慈善机构来推动；三是通过社区内部自身资源的整合，来达到完善社区服务供给的目标。H社区正在践行并推进的就是第三种模式。社区居民的基本需求的满足程度及其对社区服务质量的满意度，应该成为评价社区公共服务供给水平的主要依据。通过调查表明，H社区在提供公共服务方面主要存在以下问题：

（一）社区公共服务供给与居民需求不匹配

此次调查将社区居民的潜在需求分为11类，包括“家政服务”“老年服务”“文娱活动”“妇女和家庭服务”“儿童和青少年服务”“就业指导培训服务”“心理健康服务”“法律援助服务”“医疗卫生服务”等。表1是H社区居民对各个社区服务项目的重要性评价，可以表明居民对不同社区服务的需求程度。从表中可以看出，居民需求较高的社区公共服务包括：医疗保健服务（4.6）、社区老年人服务（4.6）、社区文化和体育活动（4.5）、社区治安服务（4.3）、社区环境（4.2）等。表2是H社区居民对各个社区公共服务的满意度评价，可以从侧面反应出社区公共服务的供给情况。从表中可以看出，居民比较满意的社区公共服务包括：社区治安服务（4）、社区环境（3.8）、家政服务（3.6）、心理健康服务（3.4），对于医疗卫生服务、社区文体活动、社区老年人服务的满意度评价却排在后几位。供需差距比较大的包括社区文体活动、社区老年人活动、医疗卫生服务等。随着家庭收入水平的提高以及城市居民生活水平的提高，居民们对专业化服务有了更高的需要，而社区公共服务在这些方面却仍有欠缺。此外，H社区居民对社区公共服务的整体评价为4.1，而社区公共服务的整体满意度仅为3.5。这表明，社区公共服务无论是在供给结构上，还是在供给水平上，都与居民的需求存在着一定程度的差距，供给结构不匹配，供给水平不够高，有待进一步改善。

（二）居民需求多样化，而社区供给机制单一

表1显示了居民对社区公共服务的不同需求。此外，居民的“其他需求”出现了“社区便民服务”“台风预警”“社区服务网络平台”“社区游泳池”“社区亲子园地”等答案，可以看出居民的需求趋于多样化。然而，H社区的主要是通过整合社区内的资源来改善社区服务的供应。供给方式主要是政府机制，缺乏市场机制和社会机制。社区服务单一的供给机制不能全方位满足居民需求的多样化。首先，从需求内容上来看，社区居民的需求包括了普遍需求，如社区治安、社区环境，这些项目比较靠近纯公共物品，因此由政府提供较为合适，调查所得出的满意度也证明了这一点；但是，社区居民的需求也包括特殊群体的需求，例如家政服务，社区老人服务，儿童和青少年服务，医疗和保健服务等。这些服务只能算是准公共物品，单纯依靠政府的供给可能无法提供较高的服务水平，从而无法满足居民的需求。另外，例如社区文体活动，应包涵了多样化的内容与形式，如果单纯依靠政府供给机制，供给的内容常年趋于单一，缺少创新，更无法及时反映居民的需求。因此，首先需要通过与社会供给机制相结合，通过基层志愿组织，集思广益，收集群众意见，组织居民乐于参与的文化体育活动；其次，从需求程度上来看，由于供给机制的单一，集资渠道的狭窄，导致社区公共服务建设资金短缺，无法满足居民多样化的需求。

表1 H社区居民对各个社区公共服务项目的重要性评价（需求）Tab.1 Importance evaluation of H community residents on each community public service project(demand)

表2 H社区居民对各个社区公共服务项目的满意度评价（供给）Tab.2 Satisfaction evaluation of H community residents on each community public service projects(supply)

（三）社区公共服务供给评价体系有待完善

H社区主要由上级政府组织对社区公共服务供给的考核。政府部门的考评具有“重效率高、轻效益”，“重有形、轻无形”的特点[1]，注重社区公共服务的结果而非效益，也就是考察社区公共服务组织是否执行了政府的相关政策；此外，政府评估指标的设计往往与现实脱节。政府的强势和主导地位决定了社区公共服务组织亲上导向，忙于落实上级分配的任务，而非居民的实际需求。实际情况往往是，虽然居委会和公共事务服务中心为居民做了很多事情，但由于“亲上导向”，工作主要关注的是上级领导的满意度，对居民的诉求缺乏回应，作为服务对象的居民反而无法不尽满意。因此，自上而下的“考评”与自下而上的“需求”之间存在矛盾，自上而下的“考评”使得自下而上以需求为导向的供给机制无法真正实现。

从问卷调查的结果来看，86.5%的居民都意识到，社区公共服务的评估体系中应该包括作为服务对象的社区居民；有69.3%的居民表示希望参与社区公共服务的评估。这表明大多数居民已形成享有社区公共服务的公民意识，并愿意参与到社区公共服务中。但是，从数据上也可以看出，由于目前评估体系还不够完善，一些居民仍对于社区公共服务的评估持无所谓态度，没有感受到“参与评估”与“需求满足”之间的关联性。因此，虽然具有权利意识，却没有参与的意愿。因此，应建立“需求导向”下双向结合的社区公共服务多元评价体系，使居民诉求在社区公共服务的供给之中得到回应。

二、“需求导向”下的社区公共服务多中心供给模式构建

“需求导向”应成为社区公共服务的核心价值，评价社区公共服务的基本标准应该是社区居民的满意度。基于以上对于H社区公共服务供给现状的问题分析，可以尝试在现有的基础上做出调整，构建基于“需求导向”视角的社区公共服务供给机制（图1）。社区公共服务供给机制的构建，不单是对供给主体、供给方式、供给内容和供给评价体系进行调整，更是一种理念的改变，而这个理念就是社区公共服务供给的应有之义，并贯穿于供给各个环节的“需求导向”。

图1 “需求导向”下的社区公共服务供给模式Fig.1 The community public service supplymodel under“demand orientation”

如图所示，为了保障社区居民多样化需求高质量的供给，引入了社区公共服务多中心供给，利用政府、市场和社会的力量提供社区公共服务。多中心供给被认为是这样一种的供给：各种供给主体之间相互独立，可以自主决定提供何种以及如何提供公共服务，但彼此能够相互调适，可以在某种特定的规则体制中归置相互关系，从而保证多个供给中心之间不会发生冲突。因而，从根本上说，多中心供给与传统的多元化供给的内涵还是有差别的，供给的多元化并不一定要求或能够实现供给的多中心，而多中心供给体制内却包含有多元化供给的因素。[2]当然，政府将在一个更高的水平上对各个主体进行统筹。此外，社区居民的诉求要有相关渠道反馈到社区公共服务的供给系统中，并且对于供给的结果进行评估。从而，在“需求导向”的引导下，保障社区公共服务的有效供给。

三、“需求导向”视角下社区公共服务供给的相关制度设计

在构建社区公共服务供给模式的基础上，进一步分析该系统，设计相关制度，保障社区公共服务供给机制有效运作，提高居民满意度。由此，从供给模式、筹资方式、评估模式以及信息互动渠道这四个方面进行具体阐述。

（一）实现多中心供给主体，建立多元化的供给模式

面对多样化的居民需求，任何组织承担的功能有限，都无法提供令居民“完全满意”的社区公共服务。仅凭社区自身的人力和物力无法全方位满足社区居民。因此，需要政府、社区组织、市场和社会的有效配合。建立多元化的供给模式是满足居民需求和发展社区服务的可靠途径。在政府统筹组织的前提下，由政府提供绿化、保洁等具有普遍性需要的社区公共服务，将家政服务、社区医疗卫生服务等通过采取合同外包、BOT、TOT等形式由市场提供，而社区的自发组织等则负责组织社区的文体活动以及为一些特殊群体如老人、儿童、单亲家庭等提供能力范围内的帮助。同时，按照以人为本，社会公正，有效分工等原则，制定政策法规，建立社区服务准入制度，相关优惠制度和社区服务监督条例，鼓励企业和个人提供产品和服务，促进社区服务组织的实体化和服务的产业化。有偿服务可引入市场机制，市场和政府配合提供低偿服务，并配套相应的财政补贴和税收减免政策；政府和社会配合提供无偿服务，实行国家生产或国家采购，鼓励企业和个人提供志愿服务。

（二）拓展服务资金筹集渠道，增加服务资金来源

建立政府主导的多中心社区公共服务供给模式需要大量资金支持。政府作为主导力量，应该继续加大对社区公共服务的重视，增加应有的财政投入，考虑将社区公共服务纳入到财政预算的相关科目中[3]，从而形成制度化的财务投入。但是，由于政府的财政资源有限，政府应该拓展资金筹集渠道，增加服务资金来源，提高社区公共服务的供给效益。社区、非营利组织和企业均可成为社区公共服务提供者，形成市区政府专项投入、街道自筹资金、社会捐助、部分社区服务项目的盈余、社区居民自筹的多元化供给渠道[4]。

（三）建立更为合理的评价体系，确保社区公共服务的有效供给

健全的社区公共服务供给模式需要科学合理的评价体系，即公共服务的供给是否有效，是否满足社区居民的需求。这需要依靠一套科学的评价体系，以验证社区公共服务供给模式的有效性以及居民满意度，并形成报告向相关部门汇报，社区公共服务供给水平才能不断提升与完善，真正满足社区居民的需求。首先，社区居民作为社区公共服务的服务对象，必须成为评估主体之一。充分保障社区居民的主体地位，重视评估过程的严肃性。在社会调查和绩效评估过程中，必须充分尊重社区群众的评估权利，杜绝问卷调查过程中的形式化问题。社区居民是社区公共服务最直观的感受者，能够对社区服务供给水平给出最准确的评价。因此，社区居民应成为社区公共服务最有效的评估者，也应占有社区公共服务评估的最大权重。其次，应建立一套以“需求导向”准的社区公共服务绩效评价指标。评估指标应符合居民需求，对居民需求作出回应。考核内容是公共服务供给的指挥棒，只有将居民切实关心的问题列入考核内容，才能实现通过考核实现公共服务为居民服务的目的。再次，评估工具的多样性和制度化。多元化的考核手段可以保障评估的有效性，制度化对评估形成一种约束，可以打破考核的随意性。最后，确保考核结果的运用。只有真正将评估结果落实到奖惩中，才能保证绩效考核的有效性。

（四）建立信息双向渠道，有效反馈社区居民的需求

调查数据表明，社区居民的需求与社区公共服务的供给之间存在差距。为了减少和避免社区公共服务供给的低效，有必要在公共服务供给方与接受方之间建立双向信息渠道。及时有效地了解和掌握居民对公共服务的需求趋势，尽可能实现公共服务供需平衡，实现公共服务的最优供给。首先，建立社区服务信息公开机制，对公共服务类型、公共服务资金来源、公共服务供给方以及公共服务价格、公共设施利用率等进行公开，便于社区居民对社区公共服务有全面的了解。一方面可以及时享受已有的社区公共服务，另一方面，也可以对公共服务供给的合理性进行评估与监督。其次，服务方可以通过社问卷调查了解居民对公共服务的需求类型和数量以及对现有社区公共服务的满意程度；还可以通过网络建立社区公共服务需求和评估网站，打破信息沟通在时间和空间上的限制，并利用大数据手段，建立社区居民信息库与需求库，为社区居民打造全方位立体式个性化的社区服务系统。最后，定期召开居民代表大会，通过社区居民代表收集汇总并反馈社区居民的意见，并形成最终的报告。政府根据社区居民集体选择的结果，做出最符合居民需求的公共服务供给决策。