激发基层公务员内生动力推进精准扶贫战略的路径选择

谢治菊

摘  要： 基层公务员的心态是影响精准扶贫效果的重要因素。调查显示，十八大以来大部分基层公务员的心态是积极的，呈现出认同感增强、积极性提高、满意度增加、责任心增强的良好态势。但是，受基层工作性质、考核机制设计、政策限度过大和精准扶贫“内卷化”困境的影响，部分基层公务员也存在一些消极心态，如以“敷衍塞责”的心态面对责任担当、以“疲于应付”的心态对待检查填表、以“急于求成”的心态跟风产业项目、以“消极应考”的心态应付入户评估。为调适这些消极心态，应减少检查，破除扶贫中的形式主义;注重心理，激发基层公务员的内生动力;赏罚分明，建立扶贫责任容错机制;科学评估，完善精准脱贫指标体系。

关键词： 基层公务员;精准扶贫心态;内卷化;容错机制;科学评估

本文所指的基层公务员，主要是指县、乡（镇）两级政府工作人员。基层公务员的心态是指基层公务员对自己工作、生活、学习等的基本看法及其在此过程中的言行表现。基层公务员的心态包括工作心态、生活心态、社会心态与政治心态，其中工作心态是最重要的构成，意指基层公务员在参与基层公共事务管理的过程中所表现出来的基本心理状态及其情绪反应。工作心态在很大程度上会影响其工作质量、服务水平和办事效率，从而进一步影响着政府政策执行情况、政府公信力以及政府工作效率。精准扶贫是新时代基层公务员最核心的工作，其在扶贫中的心态好坏事关扶贫的成效，事关贫困户的安危冷暖，应该予以足够的重视。精准扶贫中基层公务员的心态分为积极心态和消极心态，积极心态对扶贫工作有重要的促进，消极心态会降低扶贫的成效。因此，要通过调整基层公务员的心态来提升扶贫效果，最关键在了解他们在扶贫中的消极心态及其成因，并提出有效的调适策略。

一、精准扶贫中基层公务员心态研究动态

精准扶贫是习近平总书记2013年11月到湖南湘西考察时提出的重要思想，核心要义是针对不同的贫困环境、贫困人群、贫困状况、贫困成因，坚持分类施策、因人施策、因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，做到精准识别、精准帮扶、精准监管和精准脱贫。2014年3月，习近平总书记在全国两会上，再次对精准扶贫的理念进行了阐释，并在2017年党的十九大报告中提出了2020年“贫困全摘帽”的伟大蓝图。其间，学界对此进行了大量探讨，形成了精准扶贫研究的中国话语体系。在这话语体系中，精准扶贫理论、机制、难点、策略、成效评估是贯穿始终的逻辑主线，但鲜有关注扶贫主体心态的研究。心态决定心情，心情决定状态。作为国家公职人员，精准扶贫中基层公务员的心态直接决定扶贫的成效。正是基层公务员的心态对扶贫工作的影响如此之大，近年来，国内外学界已注意到此问题并开展了一定的研究，这些研究聚焦在以下四个方面：

首先，对公务员心态进行理论建构。此建构工作主要由国外的学者来完成。例如，Lipsky指出，基层公务员也是怀揣着对职业的热爱、服务公众的理念和做出贡献的期盼而加入该队伍，但基层公共事务的繁杂、公共资源的短缺、人手的不足、处理方式的不确定性和当事人的不可预测性让他们的抱负和志向一再地受到打击，滥用自由裁量权的消极心态由此形成[1];库珀认为，公务员的心态受伦理责任的影响，拥有更多主观伦理责任的公务员有更多的良知，更懂得感恩[2];全钟燮将公共行政的建构分为理性建构和社会建构，认为社会建构下的公务员更具有自我省察、批判性反思、参与式互动的美德，此种美德有利于塑造良好的心态[3];沃拉斯则探讨了理性主义、非理性的情感和无意识对政治中人性的影响[4]。虽然这些著述内容不一、侧重点不同，但均倡导一种思想，即是：作为行政系统主要构成的公务员，其责任意识尤其是主客观伦理责任的建构对行政系统的高效运行有重要的作用。而公务员的责任意识受心态的影响较大，积极乐观的心态对公务员公共精神的培育、公共责任的承担、公共品质的塑造有重要的正向促进[5]。

其次，对转型期基层公务员的心理健康进行实证调查。调查显示，基层公务员心理健康问题不容忽视，仅有48.7%表示对自己的心理健康满意，普遍存在转向市场经济的落差心理、人际关系敏感的戒备心理、知识观念更新的紧张心理、引入问责体制的担忧心理、心理沟通不畅的压抑心理、职务晋升的巨大压力心理、官至富随的逐利获益心理和唯权是用的寻租交易心理[6]。这些心理对他们的职业倦怠有重要的影响。数据表明，78.9%的基层公务员存在不同程度的职业倦怠[7]。而心理健康在基层公务员角色压力对工作倦怠的影响关系中具有显著的调节作用，心理健康状况的提升使得角色超载对人格解体的影响有所减弱，反之亦然[8]。因此，讓基层公务员拥有健康的心理，对推动其不断规避心理困境、完善人格特质、培育公共情怀与公共精神、调动工作主动性与积极性、提升公共事务管理与社会环境适应能力有一定的帮助，对进一步提高基层政府行政效率、提升基层公共事务治理效果、提高基层政府公信力亦有一定的参考。

复次，对十八大前后基层公务员心态变化进行分析。十八大之前，基层公务员心态变化主要是受社会转型、税费改革的影响。薛泽通指出了此种影响下基层公务员心态变化的现状及调适的动因、路径[9];郑建君则从积极和消极心理状态两个方面进行研究，积极心态主要从心理健康、幸福感和心理资本状况进行探讨，消极心态主要从角色压力和工作倦怠情况进行分析[10]。十八大之后，受“八项规定”和精准扶贫的影响，基层公务员心态再次发生变化，此变化有两种取向：一种认为，十八大以来的从严治党，逐渐培养了一大批敢于担当、勇于奉献的公务员，这些公务员责任心强、心态积极、任劳任怨，大部分积极向上，个别存在懒政、迷茫失落、急功近利等消极心态[11]。另一种则强调，部分公务员牢骚满腹，考虑辞职的人越来越多[12]。这样的情形在基层公务员队伍中更为明显。受工作环境艰苦、工资待遇不高、晋升通道狭窄等客观因素的影响，部分基层公务员存在安于现状、得过且过的消极心态[13]。正是由于有这样的消极心态，有学者指出“公务员的辞职热”已经来临。根据智联招聘《2015春季人才流动分析报告》，公务员跨行业跳槽比例比2014年同期上涨了34%，公务员群体竟成为跳槽最活跃的白领[14]。这说明，作为管理基层社会公共事务的特殊群体，我国基层公务员正承受着前所未有的巨大压力。

最后，通过质性分析简单描述精准扶贫中基层干部的心态。钟涨宝、李飞以武汉市H区Q村为例，以质性分析的方法和叙述化手段，分析了精准扶贫中贫困户、普通农户、村民代表及党员、富人、村干部、驻村干部的心态及其成因，明确指出村干部在精准扶贫中有“照章办事完成扶贫任务、开拓创新谋求长远规划”两种心态[15]。孙萌指出，部分公务员精准扶贫工作流于形式、走马观花，存在“敷衍塞责的应付心态、事不关己的抵触心态、以权谋私的补偿心态、急于求成的跟风心态”[16]。孙萌所指出的公务员心态在精准扶贫中比较典型，此种心态对扶贫成效会产生严重的负面影响，但现有的研究并没有去探讨这些影响，更没有对精准扶贫中基层公务员的具体心态进行实证调查、定量分析和类型化阐释。

上述研究可以为本文提供一些案例、素材和思路借鉴，但这些研究明显有两方面的不足：一是研究方法以质性研究和叙事分析为主，没有实证调查和量化分析，这不能全面、有效地反映精准扶贫中公务员的心态;二是研究对象以普通公务员的普通心态为主，缺乏对基层公务员精准扶贫心态的专门研究，这在“全员扶贫、全过程扶贫、全资源扶贫”的当下，对优化扶贫资源配置、强化扶贫政策执行和提升扶贫效果是极其不利的，这凸显出本文的重要性和必要性。

二、精准扶贫中基层公务员心态调查

当前，我国基层公务员面临更加复杂的外部环境和更趋脆弱的基层治理环境。尤其农村税费改革后， 在变化及调适社会主义新农村的大背景下， 国家对农村采取了“多予、少取、放活”的政策， 基层工作性质的变化引发了基层公务员心态的变化。党的“十八大”以后，从中央到地方强力推进作风建设和反腐倡廉，各项规定、禁令不断出台，既打老虎又拍苍蝇。在此背景下，无论是公务员的工作方式、生活方式还是交往方式都会发生很大的变化，这些变化会对基层公务员的心态造成强烈冲击。为深入了解精准扶贫背景下基层公务员的心态及其变化特征，2017年1-12月，课题组先后10余次到贵州、重庆和四川3省（市）公务员管理局和基层政府做大规模问卷调查和深入访谈。调查共涉及30余个县（市区）130余个乡镇（街道）和县属部门，共获取有效调查问卷3209份，其中，贵州省1478份，四川省805份，重庆市926份。为保证调查样本的代表性，虽属于同一级别，但考虑到街道办事处和乡镇政府的性质和工作内容、工作对象不同，课题组首先将调查范围分为乡镇机关、街道办事处和县属职能部门3类;在此基础上，选取分管土地、财政、扶贫、社保、信访、维稳和福利等民生领域的重点人群进行调查，调查对象中，男性占59.9%，10年以下工作年限的人员占55%，少数民族公务员占43.9%，文化程度为本科的公务员占70.6%，科级以下、科级和处级的比例分别为53.7%、33.8%和12.5%，年龄在31-45岁之间的公务员占48.7%，说明调查的公务员以青壮年为主，符合基层公务员的身份定义。

调查发现，在精准扶贫的背景下，60.7%被调查者对工作状态比较满意，64.2%表示生活幸福，94.4%在努力地、积极地工作，76.9%认为自己在工作中的付出是值得的，58.3%选择这一职业是为了实现自己的人生价值，66.9%在工作中坚持“公平优先、效率兼顾”的办事原则，77%认为职位晋升的关键因素是能力和人品而非其他，89.5%认为群众利益和公共利益更重要，93%认为“八项规定”对基层政府和社会风气的影响是积极的;同时，68.5%被调查者表示十八大以来自己的工作责任心更强，57.1%表示工作积极性增加，55.8%选择了满意度有所提升。这说明，尽管有精准扶贫的巨大压力，十八大以来大部分基层公务员的心态是积极的、健康的，呈现出“认同感增强、积极性提高、满意度增加、责任心增强”的态势。正如有学者所言，基层公务员大多会采取积极的态度面对职业伦理困境，较少有回避倾向[17]。但是，受精准扶贫压力大、时间紧、加班多、责任重的影响，部分基层公务员也存在一些不良的消极心态，具体表现如下。

1.以“敷衍塞责”的心态面对责任担当

对于基层扶贫干部的责任担当，中办和国办2016年联合印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》明确规定，对于贫困县的扶贫管理，县党政正职领导要遵从“不脱贫不调整、不摘帽不调离”的原则，该原则在乡镇一级自然传导。这虽然强化了贫困地区基层干部的任务和责任，但他们的压力却越来越大。访谈时，重庆某乡镇干部指出，现在基层干部的压力普遍较大，对上压力主要来自检查增多、工作任务重和政策的层层落实;对下压力来自老百姓感恩意识不足、法治意识淡薄、侥幸心理较多、基本素质不高。该乡镇干部反映的问题在其他地区也普遍存在。据了解，尽管存在一定的地区差异，基层干部要承担的责任和压力确实较多，上级压在基层党政负责人身上的“一票否决”事项如信访维稳、安全生产、精准扶贫等高达7-8项，这还不包括属地管理派生的诸多“第一责任”工作。面对“一票否决”的压力，许多基层公务员感到无奈又心酸。正如此次调查所显示，36.9%的基层公务员认为上级对他们的责任追究不合理。至于责任追究不合理的原因，第一原因是权责利不对等，占32.9%;第二原因是追究范围不合理，占34.6%;第三原因是责任承担压力过大，占28.9%。正因为有些责任追究不合理，才有高达66.7%的被调查者认为信访维稳的“一票否决”制应该取消，尤其应撤销拆迁安置补偿中的“一票否决”制。访谈时，某市一位分管安全的副乡长告诉我们，他分管的安全工作，花大力气去抓了，也尽力去做了，但因安全工作偶然性大、突发性强，安全问题仍时有发生，根本没有办法去很好地预防。因为很多被追究的责任并不是他们本身不努力，而是基层长期矛盾的必然现象甚至是意外。当然，在强力问责下，雖然有一定的不满情绪，大部分公务员还是在兢兢业业完成本职工作。但是，基层扶贫干部虽有扶贫责任，却没有相应的利益保障。数据表明，55%的扶贫干部一周的工作时间是6-7天，58.4%的扶贫干部每天的工作时间在8-12小时，7.7%的干部在12小时以上。他们如此地辛苦付出，工作报酬却比较低下。高达99%的扶贫干部认为其报酬一般或偏低，其中，年收入在5-10万元之间的被调查对象占73.4%，还有2.7%的在5万元以下。由于收入低、压力大，有辞职想法的公务员占38%。这说明，由于权责利不对等，部分基层公务员对扶贫责任的担当难免有所敷衍。

2. 以“疲于应付”的心态对待检查填表

基层扶贫干部责任大、条件艰苦、任务繁重，但自从开展精准扶贫工作以来，各类考核评比、检查层出不穷。精准扶贫的检查较多，从检查主体看，有国家级、省级、市级、县级和第三方检查;从检查时间看，有月报、季度检查、半年检查、年度检查;从检查方式看有现场检查、口头汇报和书面汇报;从检查手段看，有临时抽查和定期检查。但不管是哪种检查，因标准不一、要求不同、形式各异，乡镇扶贫干部都得面对重新填表的问题。例如，某组驻村10来天，就先后开展了脱贫攻坚巡查、半年工作综合考评、半年脱贫攻坚工作考评、“双百工程”实地观摩等10来项检查。访谈时某市一位扶贫干部说，整个扶贫过程中上级检查多、填表多，该乡2017年接受大型检查10余次，小检查几十次，往往国家考核评估结束后省里来检查，省级检查结束后市里又来检查。上级检查多是为了让基层重视扶贫工作，发现问题后及时整改，但由于各级政府的检查标准有细微差异，这加大了扶贫干部的工作量。由于填表标准不一致，表格不停地修改，以致档案里有各级政府的检查表格，反复填表的情况很突出。其实，检查增多引发的“精准填表”问题，已引发各类媒体的高度关注。例如，2017年6月5日，中青网发表评论《莫让精准扶贫陷入“精准填表”泥潭》，批评一些地方表格标准不稳定，省里模版有变就要求基层重新算账、填表、上报，这不仅耗费大量的人力物力财力，还会助长扶贫中的形式主义，损害群众利益[18]。同年8月到12月，《人民日报》多次刊发部分地区“精准扶贫”变“精准填表”的评论文章，再次引发了人们的热议。文章指出，近期走访发现，有些地方在制定扶贫政策和考评指标体系时依然存在严重的形式主义和面子工程，填表成了扶贫工作的最大负担。此事的另一个弊端是耗费大量的打印费。据悉，一个贫困村花在打印上的钱不少于2万元，更有贫困乡为迎接检查，仅打印费就花掉了10万多元[19]。由于精准扶贫中仍存在形式主义和官僚主义，部分基层干部对待检查填表的态度自然会有所应付。

3.以“急于求成”的心态跟风产业项目

目前，可持续脱贫仍然是精准扶贫最大的难点所在。扶贫治理之所以不可持续，在于扶贫治理的载体——基层治理资源的不可持续性，而资源不可持续的主要原因在于制度建构有缺陷[20]。产业扶贫即是如此。之所以这么认为，因为贫困户持续脱贫取决于两个要素：自身可持续发展能力与可持续脱贫的机会。目前，很多地方进行了产业扶贫，短期内贫困户的收入有所提高，但从长远来看，存在一些问题，这与政府对产业扶贫求大求全有很大的关系。为急于出成绩，有的干部缺乏思路，不切合当地的资源条件实际，盲目跟风上项目、上产业。云南楚雄县政协对该县30个乡镇、60个村委会、247户建档立卡贫困户、58户非贫困户的抽样调查表明，产业扶贫跟风现象严重是制约该地区精准扶贫成效的重要原因。为急于脱贫，一些基层政府热衷于短期内可见成效的项目，不愿选择长远收益的项目，产业发展长短结合不够，可持续脱贫的条件不足。近年来，西南地区许多县域不顾当地实际情况，大规模养殖黑山羊、土鸡、香猪，种植猕猴桃、核桃和金银花等农特产品，已出现滞销案例。基层干部在扶贫中之所以有跟风上项目上产业的心态，因为许多产业要2-3年才见成效，但一些地方要求贫困户1年内就要脱贫，短期考核和长期效益的矛盾让基层干部不愿意采取创新的方式上新的产业，只好采用其他地方短期内已见成效的产业来跟风。同时，稳定的产业扶贫需要劳动力和文化，但一般贫困户家里都缺乏劳动力，也缺乏文化，所以一些地方在做产业扶贫时，都要考虑这两个因素，进而寻找相对成熟的能做的产业。此外，产业扶贫效果受市场的影响较大，扶贫干部在选择要发展的产业时，市场的不确定性不好掌控，因而只好选择风险相对较小、市场相对成熟的产业来发展。在此背景下，比较成熟的项目、大的项目、带动力强的项目、成效快的项目往往会成为首选，出现跟风现象也不足为奇。

4.以“消极应考”的心态应对入户评估

为确保2020年全国贫困人口脱贫摘帽，自2016年开始，国家引入第三方评估机制，对精准扶贫中贫困人口的识别率、退出率和帮扶工作群众满意度进行评估。第三方评估是绩效管理的重要方式，通过查找问题、特色与亮点，可以克服政府自我评估的缺陷，有利于客观评价精准扶贫的效果，是一种制度创新。经过2016年的试点和2017年的正式评估，第三方评估取得了一定的成效，但也暴露出一些问题，如“算账脱贫”和“被脱贫”现象时有发生，部分驻村干部帮扶工作未落到实处，各地基层政府以赶考的心态迎接评估，评估中的外部“干扰”严重等[21]。由于第三方评估是一种考核，部分基层干部担心“考不出”好的成绩，因此往往以“应考”的心态来看待第三方评估，在评估组入村之前，提前给贫困户发放慰问金或慰问物品，或将一些宣传资料提前发放给贫困户，或对贫困户提前“辅导”，以便让贫困户按其授意来回答问题。评估组在评估中发现的这些问题确实在一定程度上存在，但是，站在基层干部的立场，他们在入户评估中之所以有这样或那样的抵触心态，因为无论谁来评估，“群众满意度”的测量都难以做到客观、公正。按照测量指标，群众满意度主要测量贫困户对帮扶工作队、帮扶责任人、帮扶方式和帮扶工作效果的满意度。满意度是一个人的主观感受，群众对精准扶贫工作满意与否虽然与工作的成效有关，但更与贫困户个人的认知和人格特质有关。按道理，帮扶干部只要认真做好了帮扶工作，贫困户就应该满意。但现实是，扶贫干部面對的贫困户是比较复杂的群体，这些群体可能有一些过去积累的矛盾和恩怨，或群体中的部分人欲望较多、沟壑难填，还有一些贫困户受利益的影响比较明显，故而他们评价的满意度不一定反映了真实的状况，难怪基层公务员要以“赶考”的心理来对待评估。再加上，评估主体部分大多是无工作经验的大学生，这些学生不熟悉农村工作，与农民交流有一定的困难。为完成任务，部分学生照本宣科、生搬硬套，甚至替农户作答;部分评估主体在检查建卡情况时，不区分计数方式和涂改情况，一律判定有问题，这在一定程度上扶贫挫伤了干部的积极性，消极心态就此形成。

据统计，十八大以来，我国减贫人口高达6853万人，2017年末全国农村贫困人口为3046万人，比2016年减少1289万人，贫困发生率仅为3.1%[22]。但是，此次调查结果还是显示，57.4%的被调查者认为基层工作的难点是扶贫攻坚。至于扶贫攻坚的效果，只有43%的基层公务员认为精准扶贫成效较好，有高达46.5%的被调查者认为成效一般，仍有10.5%的被调查者认为成效较差。这说明，基层公务员心态不仅影响扶贫客观效果，还对扶贫主观效果有制约。

三、精准扶贫中基层公务员心态影响因素

影响公务员心态的因素有四大方面，包括社会整体的价值观及心态、个人成长背景及性格特质、行政环境及制度、工作性质及职位。由于制度建构对行政环境和行动逻辑具有重要的影响，考虑到基层公务员工作性质的特殊性，故本文主要从精准扶贫的体制机制角度探讨其消极心态的成因。

1.工作环境的特殊性会产生基层公务员的消极心态

因无法提供及时的反应和适当的服务，基层公务员僵化死板、反应迟钝的行为模式一直饱受争议。究其原因，在于基层公务员所处的工作环境。基层公务员的工作环境是由一些共同的情景建构的，这些共同的情景会导致共同的行为模式，即激励不足、规则依赖、选择执行与一线弃权。一般来说，基层公务员的工作环境面临如下状况：一是与要完成的任务相比，基层公务员所拥有的资源是严重不足的;二是随着时间的推移，民众对公共服务的需求会不断地增加;三是民众对基层公务员组织的目标常常是含混不清的，疑义甚多，甚至是相互抵触的;四是基层公务员为完成工作目标所持有的表现，即使不是完全不可能，也是难以衡量的[23]。正是由于基层公务员面临资源不足、需求增加、目标模糊、绩效难以量化的工作环境，其常规的例行工作都难以有效支撑，更何况面对带有运动式治理特征的“压力大、任务重、责任多”的精准扶贫工作，其消极心态可想而知。正如一项研究所发现的，基层公务员心理不健康的原因与资源不足、工作负担过重以及角色的模糊性有很大的关联，此种关联会助长基层公务员的消极心态[24]。

2.考核机制不合理会助长基层公务员的消极心态

精准扶贫考核机制不合理会导致基层公务员工作缺乏长远的规划，助长其消极心态，有两方面的表现：一方面，对精准扶贫干部尤其是挂职干部的考核时间过短。精准扶贫是一项民生工程，也是地方政府的政绩工程，在扶贫干部中，一部分是当地的原驻干部，另一部分是上级选派而来的，在这些选派的干部中，有的来自高校，有的来自企业，有的来自博士团，有的来自上级政府相关职能部门。无论是本土干部还是选派干部，都面临“任务重、时间紧、压力大”的困境，难以做到扶贫项目的长远规划。更何况，外来的扶贫干部挂职一般是2-3年，他们对当地不熟悉，当面临被量化的扶贫指标时，他们也只能选择能尽快见效益的项目。另一方面，项目制考核让基层公务员陷入了“精英俘获”的尴尬境地。所谓“精英俘获”，是指少数在政治或经济上占优势的群体俘获了本该由大多数人占有的政府转移支付的资源[25]。为何会出现“精英俘获”？在项目制考核的压力下，扶贫干部更愿意与乡村精英合作，因为此轮精准扶贫已让各级党委和政府都签下了军令状，贫困户脱贫与否与官员的职位、晋升和待遇挂钩，有“不脱贫、不脱钩”之说。在强大的压力下，扶贫干部必然会将快速有效的脱贫方法作为行动逻辑，与乡村精英的合作就是理性的選择。至于扶贫的实际效果，尤其是长期效果，并不是他们优先考虑的问题。由于考核机制不合理，基层公务员在工作中比较重视眼前利益，一旦扶贫项目所耗时间和精力过多，他们根本无法承受时间成本，更无法承担失败的后果，由此会助长其在扶贫中的消极心态。

3.政策限度过大引发的“等靠要”心理会加剧基层公务员的消极心态

美国学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是解决市场失灵的重要选择，是对社会价值的权威分配。作为公共政策的一种，精准扶贫政策是为解决市场失灵所引发的收入差距扩大和公共产品供给失衡的问题，其目的在于缩小城乡差距。但是，公共政策也应该有一定的限度。所谓公共政策限度，是公共政策所发挥作用的范围和所行使职能的界域。按照科斯的观点，在效率领域，当公共政策的收益小于成本时，就应该考虑要放弃公共政策而采用市场规则;在公平领域，当政策施行引发的负外部性大于正外部性时，也应该考虑放弃该政策，或使用新的政策来代替该政策。精准扶贫政策是公平领域的政策，其逻辑起点是因资源、禀赋、能力和环境的差距，贫困户靠市场规则无法达成脱贫的目的，故而要靠政府通过公共政策来调节。然而，由于政策设计不合理，限度过大，引发了贫困户的“等靠要”心理。当部分农民看到其他贫困户享受某种优惠政策而自己没能享受时，就会产生要求政府给予相同待遇的心理，“争当贫困户”现象就会发生。特别是，面对像异地扶贫搬迁这样的巨大福利，贫困户得到的补贴较高，多的甚至十多万，这对于那些处于贫困状态或临界贫困状态但没享受到政策的农民来说，心理会极不平衡，他们认为政府也应该给予其相同的补助，久而久之，就会形成一种“等靠要”的心理。然而，由于信息不对称，政府难以获得贫困户的全部信息，因此尽管获得了政策资助，贫困户不一定会按照政策目标和政策初衷来行事，会存在“逆向选择”和“败德行为”。在此背景下，贫困户对政府的依赖心理逐步加深，且日益合理化。一旦贫困户“等靠要”心理被合理化，基层公务员就会新增大量额外的筛查、解释、动员等工作，这会加剧他们的消极心态。

4.精准扶贫的“内卷化”困境会扩大基层公务员的消极心态

我国当前的精准扶贫资源配置正面临着严重的“内卷化”困境。所谓“内卷化”困境，是指大量的资源投入和强力的政策干预使精准扶贫的内部系统变得更加精细、专业与复杂，但由于这些投入和干预都是外在的，且没有完全契合贫困户的需求，因此并未从根本上改变贫困人口资源禀赋的脆弱性，反而加剧了农村内部的利益分化，激发了贫困户与非贫困户之间的矛盾，从而导致扶贫的边际效应递减，让扶贫目标从“救济式”转向“开发式”变得更加困难，致使精准扶贫陷入难有实质性发展的刚性结构之中[26]。由于存在精准扶贫的“内卷化”困境，基层公务员的工作难度和工作压力都会大大增加，进而会降低其工作效率和工作效益，扩大基层公务员的消极心态。

四、精准扶贫中基层公务员心态调适策略

无论从宏观数据还是微观案例来看，目前我国基层公务员的心态确实存在面临问责的担忧和沟通不畅的问题，为了打好脱贫攻坚战，调适精准扶贫中基层公务员的心态已刻不容缓。

1.减少检查，破除扶贫中的形式主义

早在2016年10月，为惩治部分地区精准扶贫中的形式主义，国务院扶贫办就下发通知要求各地要统筹规划、减少检查，要加强扶贫工作的信息化管理、减少纸质材料，要减少扶贫中高档展板和材料的制作、节约花销。但是，由于各级政府扶贫压力大，投入的人力物力财力较多，对扶贫成效的期待也自然较高，相应的检查和评估自然而然就多了起来。为此，应首先减少检查的频次，利用信息化手段统一检查的表格形式，让扶贫工作远离填表的烦恼。上级政府应在认真调研的基础上，设计科学的表格形式，设计好的表格要相对固定，不随意更改，让扶贫干部从繁琐的填表中解脱出来，专心致力于贫困户个人的发展和能力的提升;应顺其自然，让扶贫避免扰民之嫌;应信任基层，简化检查内容，让扶贫走出迎检怪圈，把精力投入到贫困户产业发展之中。最后，建议建立省級数据库，设立市县镇村各级管理员，村级管理员负责对贫困户基础数据进行采集、整理、加工和上传，乡级管理员对贫困数据进行核实和加工，县市级管理员主要对数据进行管理，这样才能够对贫困户数据进行动态管理和调整。当然，还得增强扶贫干部尤其是村干部的信息化意识，提升其信息化水平，否则，即使有现代信息技术，部分干部也不会使用，扶贫中的形式主义难以破除。

2.注重心理，激发扶贫干部的内生动力

新时代，只有尽快把各级公务员的政治思想、科学文化素质都提升起来了，将各级公务员的工作本领和工作能力都提高了，国家治理体系才能更加有效运转[27]。然而，事实是，部分扶贫干部思想观念落后，安于现状，没有发展动力，内生动力严重不足，被动参与扶贫，呈现出整体的贫困思维。如果不改变这种思维，贫困户依靠项目、资金等外力推动可以短期脱贫，但稍后又会回到原点。为此，随着扶贫攻坚的深入开展，改变扶贫干部的思维，关注扶贫干部的心理就显得尤为重要。首先，重视扶贫者的感受和需要，健全扶贫者利益和需求表达机制，增强他们在贫困治理中的积极性与主动性。第二，重视基层公务员心理健康。加大对扶贫者心理健康的关注，将基层干部的心理保健纳入基本医疗范畴，定期开展心理健康咨询，邀请专家开展心理辅导，鼓励社会工作者开展心理服务。通过多种举措，让扶贫者拥有健康、开放、上进的心态，从根本上激发他们干好扶贫工作的内生动力。

3.赏罚分明，建立扶贫责任容错纠错机制

扶贫中的容错机制是指为提高扶贫效率，对扶贫干部用改革创新的方式开展扶贫而产生的失误或错误进行科学认识，允许试错，以鼓励扶贫干部勇于尝试、大胆创新。扶贫中的纠错机制是指因改革创新导致扶贫出现偏差或者失误时，及时采取措施予以纠正，以避免或减少损失。容错纠错机制是鼓励干部大胆改革、锐意进取的重要举措，必将为干部的创新和作为保驾护航。然而，事实是，在精准扶贫领域，针对基层干部的容错纠错机制还未真正建立。正因为精准扶贫背景下基层公务员压力大、责任重，又没有容错纠错机制，调查时发现，高达94.8%的基层公务员完全理解“公务员辞职现象”，报酬低、压力大、责任重成为他们有辞职想法的主要原因，分别占37.3%、36.3%和16.1%。这说明，在精准扶贫领域建立赏罚分明的激励机制和容错纠错机制尤为必要。为此，应建立科学合理的激励机制，给予扶贫干部更多的关爱。同时，应从精神和物质两个层面对基层公务员的扶贫工作予以肯定。只有这样，基层公务员在扶贫中的权责利才能实现对等，激励扶贫干部以科学的方法和高度的责任心将扶贫真正做到根上。此外，建立容错纠错机制，区别对待脱贫问题。对于个别因客观原因、政策调整、贫困户内生动力不足而引发的不脱贫，只要扶贫干部已经尽力，建议不追究扶贫干部的责任。当然，建立扶贫容错纠错机制并不是简单地包容和承认错误，必须建立与之相配套的事前防错机制和事后纠错机制。为使容错纠错机制更科学、合理，应用好精准扶贫考核评价的指挥棒，强化正向激励与负向激励，将扶贫容错纠错机制与考核评价、奖优罚劣、民意支持等结合起来，助推精准扶贫尽快实现目标。

4.科学考核，优化精准扶贫第三方评估体系

适当对精准扶贫开展评估，有利于及时了解帮扶动态，制定科学的帮扶方案。目前，我国针对精准扶贫的评估分为三类：一是精准扶贫过程的动态评估，目的是监督扶贫资源是否被有效利用;二是对帮扶干部的工作考核，目的是了解帮扶干部的工作成效;三是贫困户脱贫的第三方评估，目的是评价贫困户是否可以脱贫[28]。在这些评估中，第三方评估是最重要的评估，具有评估主体独立和专业、评估过程客观和高效、评估结果权威和公正等特点，能够推进政府治理体系现代化，强化社会监督，表达群众利益诉求，但也存在资金依赖、制度规范缺失、评估专业化和评估结果应用等问题，给基层公务员的心态带来了一定的负面影响[29]。为此，应完善制度设计，强化评估机制的信息化、透明化和法制化，夯实第三方评估的法律基础，做到评估内容公开、过程公开和结果公开，将评估结果与干部考核任免结合起来，增强第三方评估的权威性[30]。加强能力建设和评估培训，合理设计评估内容，确保第三方评估的科学性、专业化和接地气。规范评估流程，科学设定评估指标，合理搭建评估平台，典型选取评估对象，恰当使用评估工具，确保评估的客观性和高效性。完善第三方评估指标体系。贫困人口识别准确率、退出准确率和帮扶工作群众满意度即“两率一度”是第三方考核基层干部扶贫工作的重要指标。但是，无论是哪种评估，“两率一度”固然重要，最重要的是评估贫困户个人的发展能力是否得到提升。其实，新时代的贫困户之所以贫困，除老、弱、病、残等客观原因之外，最大的原因在于贫困户自身发展能力不足。调查显示，农户的发展能力对农业收入和非农收入确有正向的促进。然而，现实是，现在的贫困户基本上自身发展能力都不足，这在易地扶贫搬迁户中尤为明显。一些贫困户搬迁后，不仅生计的可持续性不同程度受到影响，还卷入赌博、打架斗殴的泥潭。因此，要实现贫困户收入的可持续增长，就应该想办法提升他们的发展能力，这也相应地要求第三方评估体系应着眼于贫困户可持续发展能力的测量。只有这样，评估的内容和指标体系才会更加科学和优化。

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Abstract： The mentality of grass-roots civil servants is an important factor which affects the effect of precise poverty alleviation. The survey shows that since the 18th National Congress， most of the grass-roots civil servants have a positive attitude， showing a good trend of increasing identity， enthusiasm， satisfaction and responsibility. However， affected by the nature of grass-roots work， the design of assessment mechanism， excessive policy limits and the dilemma of accurately poverty alleviation， some grass-roots civil servants also have some negative attitudes， such as "being tired of coping with" attitude towards checking and filling out forms， taking responsibility with "perfunctory" attitude， following the trend of industrial projects with "eager to achieve" attitude， and "passively responding to examinations". " In order to adjust these negative attitudes， we should reduce inspection and eliminate formalism in poverty alleviation; pay attention to psychology and stimulate the endogenous motivation of grass-roots civil servants; distinguish rewards and punishments， establish a fault-tolerant mechanism for poverty alleviation responsibility; and scientifically evaluate and improve the precise poverty alleviation index system.

Keywords： Grass-roots Civil Servants; Accurate Poverty Alleviation Mentality; Introversion; Fault-tolerant Mechanism; Scientific Evaluation