耦合理论视角下的北京2022年冬奥会与北京城市管理研究

钟秉枢 金媛媛 汪海波

摘    要：为应对2022年冬奥会对北京城市管理提出的挑战，落实北京城市战略定位，运用文献资料法，分析2022年冬奥会对北京城市管理提出的新挑战，基于耦合理论，对2022年冬奥会与《北京城市总体规划（2016—2035年）》（以下简称《新总规》）的正向耦合进行分析，认为2022年冬奥会与《新总规》的正向耦合包括理念耦合、时间耦合、空间耦合、主（客）体耦合。基于以上多重耦合提出北京城市管理的优化策略：将新理念融于北京城市管理理念中;以2022年冬奥会为契机推进北京城市建设;以冰雪资源为纽带，进一步推进北京城乡一体化和京津冀協同发展;以善治思维推动北京城市管理走向城市治理——以期为实现2022年冬奥会举办与北京城市战略定位落实的共赢提供实践启示。

关键词：2022年冬奥会;北京《新总规》;北京城市战略定位;耦合理论;城市管理;城市治理;京津冀协同发展

中图分类号：G80-053          学科代码：040301           文献标识码：A

Abstract：In order to cope with the challenges posed by the 2022 Winter Olympics to Beijings urban management and implement the strategic positioning of Beijings city， this paper sets to analyze the new challenges posed by 2022 Winter Olympics to Beijings urban management with literature review， and the coupling relationship between 2022 Winter Olympics and the Beijing Master Plan （2016-2035） （hereinafter referred to as the new Master Plan） based on the coupling theory. It is considered that the positive coupling relationship between Winter Olympics 2022 and the new master plan includes conceptual coupling， temporal coupling， spatial coupling and host （guest） body coupling. Based on the above coupling relations， this paper puts forward the optimization strategies of Beijing urban management： fusing the new concept into Beijing urban management concept; take Winter Olympics 2022 as an opportunity to promote Beijings urban construction; take ice and snow resources as a link to further promote the integration of urban and rural areas in Beijing and the coordinated development of Beijing， Tianjin and Hebei; with good governance as the goal， Beijings urban management should be promoted to urban governance. The main purpose is to provide practical enlightenment for the realization of the win-win relationship between 2022 Winter Olympics and the implementation of the strategic positioning of Beijing city.

Keywords：2022 winter olympics; new master plan of beijing; beijing city strategic positioning; coupling theory; urban management; urban governance; Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development

习近平总书记2次视察北京并发表重要讲话，提出建设和管理好首都是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，北京要不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。这为北京市政府做好新时期首都工作指明了方向。北京市政府以贯彻落实习近平总书记2.26重要讲话精神为指引，启动了《北京城市总体规划（2016—2035年）》（以下简称《新总规》）编制工作[1]。在此期间，北京获得2022年冬奥会和冬残奥会（以下简称北京2022年冬奥会）主办权，这为北京城市建设带来了重大机遇，也为北京城市管理提出了巨大挑战。如何实施《新总规》，加强北京城市建设，以应对北京2022年冬奥会对北京城市管理提出的挑战，是本研究拟解决的主要问题。

在社会科学研究领域中，把2种或2种以上的系统通过某种条件，使其相互作用和影响的现象，称之为耦合。耦合现象具有以下3个特点：1）不同的系统彼此是相对独立的;2）各子系统之间存在着相互作用和影响;3）各子系统之间及系统内部的要素之间存在着相互作用和影响[2]。当系统之间相互促进时，为正向耦合，某一系统的发展对其他系统的发展具有促进作用，即正外部性。反之，如果系统之间相互制约，则为负向耦合，各系统之间彼此阻碍，产生负外部性。耦合理论对实践的启示主要是尽可能增强系统之间的正外部性，弱化系统之间的负外部性。

近年来，社会科学研究领域在经济管理、城市发展、产业集聚等方面逐步运用耦合理论开展定性研究，并取得一系列研究成果。例如有研究认为，体育赛事与城市建设和发展高度相关，城市建设促进了体育赛事的开展，体育赛事也带动了城市建设和发展[3]。体育赛事与城市定位和发展战略相耦合，才能实现体育赛事与城市建设和发展互利共赢[4]。但是，鲜有关于大型赛事与城市规划耦合的研究。本研究基于北京2022年冬奥会背景，从耦合理论的角度，分析北京2022年冬奥会与《新总规》的耦合关系，提出北京城市管理的优化策略，以期为北京应对2022年冬奧会挑战，实现北京2022年冬奥会举办与北京城市建设的共赢提供实践启示。

1   2022年冬奥会背景下北京城市管理面临的挑战

1.1  北京2022年冬奥会对北京的城市管理理念提出了更高的要求

北京申办2022年冬奥会的3大理念包括：以运动员为中心、可持续发展、节俭办赛。“以运动员为中心”的理念呈现出了“以人为本”的内涵和“人文关怀”的精神，要求在服务细节上考虑运动员的参赛体验，例如建设的场馆、场地和设施能利于运动员发挥最佳状态，获得良好的竞赛服务体验;为运动员提供的住宿服务能使运动员体验像家一般的感受，获得良好的住宿服务体验;将奥林匹克文化和中国文化结合在一起，为各国运动员留下一次难忘的文化交流经历，为文化交流活动提供方便的语言交流平台和设备服务。“可持续发展”理念要求北京把冬奥会申办、筹办、举办与北京生态环境改善、经济社会发展紧密结合起来，树立奥林匹克运动与城市互动发展、合作共赢的典范，创造更多积极、持久的奥运遗产，普及和推广冬季运动，更好地惠及公众。“节俭办赛”的理念要求北京在保障冬奥会成功举办的基础上，通过充分的市场化运作等最大限度地降低办赛成本，增加社会福利。《新总规》实施中，需最大限度地将这些理念融入北京城市管理过程中，实现北京城市的可持续发展。

1.2  北京2022年冬奥会对北京的相关设施建设提出了更高的要求

在市政基础设施建设方面，《申办报告》提出要提高相关设施的建设质量和保障能力，确保冬奥会圆满成功举办;将以方便运动员为首要目标，在运动员训练、比赛、交通、住宿、餐饮、医疗、文化交流等环节提供一流服务;同时还提出要从优化公共交通路线、完善无障碍设施等方面，确保观众产生“舒适的观赛体验”。围绕举办北京2022年冬奥会，相关部门需要开展市政、交通、场馆等方面的基础设施建设，确保2020年测试赛前基本满足赛事举办需求。市政基础设施确保在冬奥会测试赛举办期间正常运行。以上相关设施的建设需要城市管理部门在各个方面协同推进，共同给予保障[5]。

1.3  北京2022年冬奥会对北京的生态环境和城市景观治理提出了更高的要求

良好的生态环境和城市景观是城市可持续发展的重要基础条件，也是社会福利。在生态环境方面，《申办报告》提出要尽最大努力实现大气治理和生态环境保护的目标，还城市碧水蓝天。在城市景观方面，《申办报告》提出要加大力度进行环境治理和城市景观提升工作，并遵循国际奥委会《体育、环境与可持续发展指导手册》中的要求。这就对北京的生态环境和城市景观治理提出了更高的要求，需要采取更加有力的手段和措施，推进生态环境综合治理，改善市容市貌，美化城市景观和提升城市景观治理水平，严格控制污染物排放，治理大气污染，确保赛时空气质量达标。

1.4  北京2022年冬奥会对北京城市管理机制建设提出了更高的要求

对办好北京2022年冬奥会，提出了明确要求：坚持绿色办奥，提升全社会环保意识，把绿色发展理念贯穿筹办工作始终;共享办奥，积极调动社会力量参与办奥，提高城市管理水平;开放办奥，加强中外体育文化交流，推动东西方文明交融;廉洁办奥，严格预算管理，控制办奥成本。“绿色办奥、共享办奥、开放办奥、廉洁办奥”的要求对北京城市管理机制是一个巨大的挑战，这就对北京城市管理提出了新的要求，“绿色办奥、共享办奥、开放办奥、廉洁办奥”对北京城市管理机制的改革与创新提出了新要求，在环境治理、调动社会力量、文化交流、财政管理方面要求建立新的协同机制，优化资源配置，建立社会多方参与机制;要求建立相关部门联动协同机制，形成多方通力配合，社会力量共同参与的局面。

1.5  北京2022年冬奥会对北京城乡一体化、京津冀协同发展提出了更高的要求

北京2022年冬奥会的举办地包括北京城区、北京延庆区和河北张家口。冬奥会举办成功要求城乡密切配合、京津冀一体联动。这就要求加快北京城乡基础设施建设和公共服务一体化进程，促进城乡经济协调发展，加快乡村有关体制机制改革进程，实现城乡公共服务均等化，改善城乡结合部外移状况[7];要求深化京津冀协同发展程度，建立和完善京津冀协同发展的有关方面的协同机制，促进京津冀产业要素流动，完善京津冀环境协同治理机制[6]。

1.6  北京2022年冬奥会对北京国际体育中心城市建设提出了更高的要求

国际体育中心城市是指对全球的体育生态、体育事务具有重要影响的城市[7]。2008年奥运会后，北京已成为国际体育中心城市，但从纽约、伦敦、东京的国际经验来看，国际体育中心城市一般都举办过大型国际体育赛事、具有完备的体育基础设施、深厚的体育文化底蕴、浓厚的城市体育文化氛围、高水平职业体育俱乐部和知名品牌赛事，具有众多的业余体育俱乐部，实力雄厚的体育企业，同时还是国际或国内体育组织事务管理机构的所在地[8]。显然，冬奥会对强化北京国际体育中心城市形象将起到重要作用，但是，同时也对北京国际体育中心城市在完善的体育基础设施和知名品牌赛事等方面的建设提出了新的要求。这就要提高冬季运动项目的竞技水平，扩大冰雪体育人口规模，培养冰雪运动专业人才，发展冰雪体育产业，提升体育国际化水平，增加北京城市体育公共空间，加大体育科学研究经费投入[9]。

2   北京2022年冬奥会与《新总规》的正向耦合

北京2022年冬奥会的筹办与《新总规》的实施是彼此独立运行的系统。然而，冬奥会背景下，北京城市管理面临的挑战，需从城市总体规划的战略性、全局性角度，寻找综合解决方略，以实现冬奥会举办与城市发展的共赢。由此，北京2022年冬奥会和《新总规》两者之间存在着相互作用和影响，具有耦合现象的一般特点。 北京2022年冬奥会与《新总规》在理念、时间、空间、主（客）体方面存在着正向耦合关系。

2.1  北京2022年冬奥会的申办理念与《新总规》城市管理理念的耦合

北京申办2022年冬奥会的理念与《新总规》中北京城市管理的指导思想高度契合。北京申办2022年冬奥会提出“以运动员为中心、可持续发展、节俭办赛”的3大理念，《新总规》提出要“以人民为中心，坚持可持续发展，注重减量集约”[10]。“以运动员为中心”和“以人民为中心”均体现“以人为本”，以服务对象为中心，注重人文关怀。“可持续发展”要求在办赛和城市建设中注重长远发展，注重生态环境保护。将冬奥会筹办工作与北京城市建设紧密结合起来，通过环境治理、公共服务供给等，在更大范围内促进京津冀协同发展，实现京津冀区域可持续发展。“节俭办赛”和“减量集约”都是强调节约理念，财政投入精准高效，最大限度地节约成本，增加社会福利。

2.2  北京2022年冬奥会与《新总规》的时间耦合

北京2022年冬奥会的申办与《新总规》的编制在同年启动。2014年1月，经国务院批准，成立2022年冬季奥林匹克运动会申办委员会。3月，北京正式开始2022年冬奥会的申办工作。2014年2月26日，习近平总书记在视察北京时发表重要讲话，北京市以贯彻落实习近平总书记2.26重要讲话精神为指引，启动了新版《北京城市总体规划（2016—2035年）》的编制工作。

2022年冬奥会进入“北京周期”与《新总规》实施同期。随着平昌冬奥会和冬残奥会闭幕，冬奥会正式开启“北京周期”。从2018年开始，北京2022年冬奥会的筹办，由“基础规划”进入“专项计划”，场馆建设由“规划建设”转入“全面建设”，筹办工作由“学习积累”进入“创新实践”[11]。2017年9月，中共中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016—2035年）》，随后，北京市召开了《新总规》实施动员和部署大会，传达了批复精神。可以说，2018年是北京《新总规》进入全面实施阶段。

2022年冬奥会完成前期建设目标与《新总规》完成近期目标在年度节点上一致。北京2022年冬奥会计划在2020年前完成前期建设目标，2020年2月将进行北京2022年冬奥会首场测试赛。《新总规》提出到2020年完成近期目标，建设国际一流的和谐宜居之都取得重大进展，率先全面建成小康社会，疏解非首都功能取得明显成效，“大城市病”等突出问题得到缓解，首都功能明显增强，初步形成京津冀协同发展、合作共赢的新局面。从时间上来看，北京2022年冬奥会的重要时间节点要完成的任务与《新总规》中北京城市建设近期目标任务相辅相成，相互促进。

2.3  北京 2022年冬奥会赛区与《新总规》城区定位的空间耦合

北京2022年冬奥会的延庆赛区与《新总规》对延庆区的定位相互作用，相互影响。2022年冬奥会的全部比赛场馆主要集中在3个赛区，分别是北京赛区、延庆赛区和张家口赛区。其中延庆赛区有5个竞赛、非竞赛场馆，规划建设国家高山滑雪中心和国家雪车、雪橇中心2个比赛场馆。《新总规》中延庆的定位之一是“国际文化体育旅游休闲名区”，而冬奥会后，延庆区建设的比赛场馆将成为延庆区开发体育赛事，发展体育旅游的重要资源。

北京2022年冬奥会与《新总规》都将推进北京城乡一体化进程。北京赛区将举办所有的冰上项目比赛，共设有5个比赛场馆，包括国家体育馆、五棵松体育中心、首都体育馆、国家游泳中心和国家速滑馆，国家体育场（鸟巢）将举办冬奥会及冬残奥会的开、闭幕式。北京赛区和延庆赛区紧密连接，北京赛区到延庆赛区乘高铁只需20 min，这与《新总规》提出的“高标准、高质量完成京张高铁、延崇高速公路建设，完善北京、延庆与张家口3个赛区之间的交通路线，为运动员、教练员、观众及媒体工作人员提供便捷、顺畅的交通服务”[12]的思想高度契合。

北京2022年冬奥会与《新总规》都将推动京津冀协同发展。北京与河北共同筹办冬奥会将为建设京津冀世界级城市群创造条件，为推动京津冀协同发展作出示范，将为京津冀协同发展树立新的发展轴，将会推动京津冀经济社会协同发展的进程。《新总规》中提到：“办成一届精彩、非凡、卓越的冬奥会，充分发挥对京津冀协同发展强有力的牵引作用。”同时在“深入推進京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群”部分提到，要发挥好北京的辐射带动作用，携手津冀两省市推进交通、生态环境、产业等重点领域率先发展，推动公共服务共建共享，筹办好北京2022年冬奥会，优化产业布局和结构，建设以首都为核心的世界级城市群。

2.4  北京2022年冬奥会与《新总规》的主（客）体耦合

在北京2022年冬奥会的筹办及举办过程中，我国各级政府、企业、体育组织、公众等参与主体将在推动京津冀经济社会发展，改善城市基础设施，治理环境，普及冰雪运动方面发挥重要作用，其中某些方面取得的成效可视为将增加社会福利[13]。继2008年奥运会之后，北京2022年冬奥会再次引入社会资本参与场馆建设和运营，创新合作模式，引导社会资本投资冰雪体育产业，建立体育场馆专业化运营和可持续发展机制，更好地为冬奥会赛事提供场馆服务和开展大众冰雪体育活动。《新总规》提到，提高多元共治水平和城乡社区治理水平。发动群众参与城市治理，畅通公众参与城市治理的渠道，调动企业履行社会责任积极性，培育社会组织，加强社会工作者队伍建设，形成多元共治、良性互动的治理格局。整合行政、市场、社会、科技手段，实现城市治理方法和模式现代化。可见，北京2022年冬奥会与《新总规》主体与客体的耦合体现为：北京2022年冬奥会组织者与《新总规》的制定者相互作用、相互影响，参与主体相统一。北京2022年冬奥会的筹办主体与《新总规》的治理主体相统一，相互影响、相互作用。北京2022年冬奥会的举办将吸引来自世界各地的参赛者、观赛者，这对《新总规》中将北京建设为国际交往中心将起到重要的促进作用。

3   基于北京2022年冬奥会与《新总规》正向耦合的北京城市管理优化策略

在冬奥会与城市发展良性互动方面，2014年索契冬奥会的经验显示：一是借助冬奥会大幅改善交通设施;二是借助冬奥会加强市政设施建设;三是筹办冬奥会时即规划场馆赛后利用和奥运遗产开发问题;四是发挥冬奥会效应，促进旅游发展[14]。本研究参考索契冬奥会经验，基于北京2022年冬奥会与北京《新总规》的正向耦合分析，明确北京2022年冬奥会对北京《新总规》实施的正外部性，提出优化北京城市管理的策略，如图1所示。

3.1  将新理念融于北京城市管理理念中

1）以人为本。以人为本的理念在冬奥会的筹办过程中表现为以“运动员为中心”，在体育场馆的建设与运营方面主张更加方便于运动员，体育场馆设施、赛事服务更加便利于运动员;交通更加便捷，方便运动员参赛出行。北京城市管理中也要以满足居民便利和便捷的需求来推动和改进城市管理，以改善民生来加强城市建设和增加社会福利。把以人为本的理念融于城市管理思想中，加强智慧城市建设，提升公共管理和服务水平。

2）可持续。借鉴冬奥会倡导的可持续发展理念，形成北京自然景观资源可持续发掘，北京城市区域、首都功能等方面的可持续发展。依据ISO 37101《城市可持续发展管理体系要求及使用指南》的标准，结合北京的实际，研究建立北京城市可持续发展管理体系;编制北京各区环境治理责任表，制定公共设施管理办法，严格执行绿色建筑评价标准;将可持续理念融入到城市建设工程及物资采购过程中，制定并实施绿色采购标准。严格执行《北京市推进节能低碳和循环经济标准化工作实施方案（2015-2022年）》，推进低碳城市建设。

3）节约。节约型城市构建的核心在于如何在推进城市可持续发展的前提下，以最低限度的资源消耗获得最佳的城市发展效果。这就要求在北京城市管理过程中要提高城市空间的利用率，保持城市平缓开阔的空间形态，综合治理土地开发与使用，合理布局城市公共空间，完善城市交通路网，构建绿色、经济的综合交通体系。强化建筑、交通、工业等的节能减排，发展绿色建筑，新建建筑布局定点应有预见性，建设超低能耗建筑，实现建筑循环使用[15]。综合提高各种绿色能源的使用率。此外，通过报纸、电视、广播、互联网等多种途径加大节能、绿色理念的宣传力度，深化居民对资源使用的认识，倡导建设节约型城市，强化节约理念，推动城市可持续发展[16]。

3.2  以北京2022年冬奥会为契机推进北京城市建设

1）加强体育设施建设。根据《北京2022年冬奥会场馆及配套基础设施总体建设计划》，建设计划共列入52个项目，包括场馆项目18项，其中新建场馆8项、改造场馆8项、临建场馆2项;配套基础设施建设项目31项;其他配套项目3项[17]。在以上场馆及配套基础设施的设计和建设过程中，要充分开发场馆的附属设施和配套设施功能，使这些场馆实现赛时充分使用和赛后可持续使用。此外，把握冬奥会的契机，进一步增加城市体育公共空间，使公共体育设施建设与首都的经济社会发展水平相匹配，与大众体育健身需求相适应。

2）加强公共交通路网建设。在交通方面，结合冬奥会建设“一个通航机场、若干直升机停机坪、一条高速铁路、一条市郊铁路、三条高速公路、两条一级公路”的对外交通体系，根据北京城市交通及对外交通需求，并结合延庆及周边区域经济社会发展的需求，建设便捷的交通体系，切实改善北京西北部的出行条件[18]。北京2022年冬奥会进行的交通路网建设，与《新总规》在北京城市区域交通路网的建设相辅相成，都将完善北京交通体系，改善交通微循环系统。

3）加大环境整治力度。要建设宜居的城市生态环境系统。逐步完善大气污染跨区域联防、联控、联治机制，进一步细化大气污染监测预警方案;推广和普及绿色能源和清洁能源，形成环境友好、资源节约的产业发展模式，推进能源使用向绿色化、低碳化转型;推进城市环境治理，解决建筑垃圾、私搭乱建等影响市容的问题[5]。

4）加强冰雪体育文化建设。《新总规》中提到，奥林匹克中心区是现代体育文化中心区。要以北京2022年冬奥会为契机，推动北京普及冰雪運动，健全冰雪体育组织，建设冰雪体育设施，开展大众冬季运动健身活动，加强冬季项目和冬季运动知识宣传，组织青少年冰雪体育比赛，开展校园冰雪体育活动，培育冰雪产业市场主体，优化冰雪产业结构，开拓冰雪竞赛表演市场，使冬奥会的冰雪运动文化建设与北京奥林匹克中心区建设相辅相成，相融合。以北京2022年冬奥会为契机，增强北京国际体育文化交流功能，推进北京建成一流国际体育中心城市。

3.3  以冰雪资源为纽带，进一步推进北京城乡一体化和京津冀协同发展

1）进一步推进北京城乡一体化。完善乡村治理结构，开发冰雪资源，进一步推进北京城乡一体化综合治理体系。一是促进城乡冰雪产业布局，通过冰雪资源和冰雪产业要素互补，推进北京城乡冰雪产业合理布局、协同发展。二是通过体育旅游促进乡村振兴。利用冰雪资源，统筹规划区域体育旅游项目，推动区域体育旅游发展，增强北京旅游景观区和体育旅游项目间的黏度，延伸体育旅游产业链，促进城乡经济一体化发展。

2）进一步推进京津冀协同发展。建立京津冀区域协同治理机制，通过北京2022年冬奥会的举办发挥京冀协同发展的示范效应，进一步推动京津冀协同发展。一是构建京张冬奥经济产业带，特别是要统筹北京的旅游市场和体育优势和张家口的资源优势，打造京张冬奥体育旅游产业带。二是在现有公共交通体系的基础上，进一步延展公共交通路网，打造京津冀公共“交通圈”。三是在北京2022年冬奥会筹备中已建设完成的城市公共设施和跨区域公共服务的基础上，打造京津冀宜居生活圈[19]。

3.4  以善治思维推动北京城市管理走向城市治理

善治是指政府和公众、公共部门和私人部门之间的管理和合作关系， 以促进社会公共利益的最大化[20]。北京应通过完善利益相关者体系，深化城市管理体制改革，规范政府与社会资本合作模式，推动北京城市管理走向城市治理。

1）建立城市治理主体体系。一是充分保障多元主体的参与权。调动城市管理中各个主体，并通过制度设计将各主体的利益诉求纳入到决策中。二是完善参与程序，构建基于听证制度的协调机制，充分调动多方主体，推进北京城市管理走向城市治理现代化。

2）深化城市管理体制改革。理顺城市管理主体间责权关系，加强城市统筹管理，强化部门联动，增强城市管理各部门的协同性，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。推动管理重心下移，创新街道、社区治理机制，夯实基层基础。

3）加强PPP项目管理。一是将PPP项目规划纳入法治轨道，根据项目资金额度与类型的不同，建立政协或人大审议机制。二是保证PPP项目决策的科学性，地方政府对PPP项目通过公众听证、专家咨询、风险评估、合法性审查等实施科学决策。三是完善PPP项目调整的程序。项目调整要通过法定程序形成正式决议，并向社会公开[21]。通过PPP模式，推进基础设施、公共服务等领域建立市场机制，开展环境污染第三方治理，在公共交通、河道管护、绿化养护等领域推进政府购买服务。

4   结束语

北京2022年冬奥会与《新总规》在理念、时间、空间、主（客）体方面存在正向耦合，基于此，本研究提出了北京城市管理优化策略，以期为应对北京2022年冬奥会对北京城市建设提出的挑战，为北京实现政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位提供理论参考和实践启示。

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