社会治理新格局下公共服务供给主体的关系调适与功能优化

昌硕

摘要：多元主体的协同参与及功能优化一直以来都是公共服务领域的重点与难点。学术界关于公共服务供给“单一中心”与“多元主体”的一系列研究表明，单一主体供给模式已经不适合当前经济社会发展趋势，必须建立多主体共同参与的供给模式，这也是由公共服务本身的多元化特性以及各国改革经验决定的。“共建、共治、共享”社会治理新格局的提出使我国公共服务多元参与体系有了本土化的理论依据，也为平衡政府、市场、社会三主体关系提供了思路。未来应结合社会治理重心转向与国际公共服务领域的整体趋势，分别从政府、市场、社会入手，树立新安全观与新公平观、融合公益目标与市场机制，进一步助推公共服务供给侧改革，从而提升供给效率、构建完善的公共服务供给体系。

关键词：社会治理;公共服务;多元主体

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）04—0070—08

公共服务体系一般是指在政府主导、社会参与、市场调节下，为全体公民提供基本保障服务而采取的制度安排，包括对服务内容、机制、形式的一系列政策规定，涉及就业、教育、医疗等多个领域[1]。新中国成立初期至今，我国的公共服务体系经历了由单一主体到多元参与、由城市为主到城乡兼顾的过程。十九大报告指出，要打造“共建、共治、共享”的社会治理新格局。这一理念的提出对于公共服务体系建设具有重要意义，它标志着改革开放初期至今关于多元力量参与公共服务的长期探索开启了新的阶段，这意味着我们在本领域的研究重点已不再是简单探讨多方力量参与公共服务供给的利弊得失，而应上升为如何在处理好政府、市场、社会（第三部门）三者关系的同时完成对各供给主体的功能优化。

一、对公共服务供给主体关系的双重考察

“单一中心”与“多元主体”是学术界关于公共服务供给主体研究的两种思路。前者是指公共服务供给体系围绕单权力中心进行建构，后者是指由多种力量共同建立的多主体供给模式。

计划经济时期我国公共服务体系的建设历程是政府中心模式的一个研究重点。郁建兴将我国在1949—1978年间的公共服务供给模式归纳为苏联式的、以城乡二元分割、单位制、户籍制为基础的单一主体模式[2]。该模式的优点在于公共服务的均等化与可及化水平较高，但这一供给模式过度依赖政治权力，存在一系列弊端。如杜春林认为计划经济时期的乡村由于受人民公社体制限制，呈现“制度隔离型碎片化”的特点，公共服务资源在公社之间难以流动，也未能实现资源的有效配置[3]。汪锦军提出，以政府为单一主体的供给模式无法对公共服务的提供做出整体的协调安排[4]。夏志强认为政府垄断下的公共服务供给会造成公共产品在数量与质量上和社会的多样化需求不一致，进一步导致资源的浪费[5]。总之，我国在计划经济时期的公共服务体系建设可以看做是在社会资源严重匮乏的基础上对于公共服务均等化的一种努力，其服务资源的供给以政府为单一主体，带有浓厚的平均主义色彩。同时，笔者认为在讨论中必须对两个概念加以区分，即我国现行“政府主导”的供给体系并不意味着“政府垄断”，区别在于当前政府的主导作用主要体现在供给规则的制定、服务提供的协调以及监督机制的完善等方面，至于公共服务的直接生产及多层次需要的满足并未由政府一手包办，仍以多元主体共同参与的形式开展。

市场中心论在国外公共服务领域曾一度得到承认，尤其受到新公共管理学派的推崇。二战之后部分西方国家公共服务供给出现效率低下、管理僵化、官僚主义等问题，在自由主义浪潮与少数领域中私人部门示范效应的推动下，20世纪70年代起西方公共服务领域开始了民营化进程。民营化并非市场力量在部分领域的有限参与，而是对公共服务的提供主体、供给渠道、职责分配乃至政府自身管理模式的多方面改革。除了非基本公共服务以及发展型公共服务，英国、新西兰、澳大利亚等国在铁路、供水、通信、公共秩序维护（包括监狱管理）等基本公共服务领域也开始探索引入市场机制。但正如Owen E. Hughes所说：“市场化并非一劳永逸的灵丹妙药，它为公共服务带来了希望的同时也带来了诸多困难。”[6]（p.27）Paredes对智利的教育券制度进行了考察，他认为教育领域的市场化改革使贫困群体获取教育资源的难度加大[7];Perri 6的实证研究发现，英国私人部门提供的公共产品之间存在目标冲突，而且相当一部分私营部门的运作仍然依赖政府财政补贴[8];Crewson、Bozeman与Gross分别对私人部门的服务动机、价值倾向与管理模式进行了研究。结果表明，没有证据证明私人部门在公共服务供给方面的管理效率一定高于政府部门[9]，相反，私人部门主导的公私合作更易导致权力寻租[10]与服务垄断[11]的产生。可以说，西方国家在上世纪的公共服务民营化过程中存在严重的“市場失灵”现象。

文森特·奥斯特罗姆的多中心治理理论为公共服务单一主体模式的转变提供了方向，这一理论进一步明晰了政府、市场、社会三主体的划分[12]（p.46）。21世纪以来，许多西方国家内部出现了公共服务政府回购的趋势，我国也在逐步完善多主体协同参与的供给模式。瞿志远认为这一趋势的出现是对于单中心模式在实践领域困境的一种回应[13]（p.17）。闫章荟将供给主体间的合作归纳为各主体在服务资源、租金、成本等方面的协调[14]。渠敬东对“项目制”这一新型国家治理机制进行了研究，他认为项目制是公私合作过程中产生的一种双轨制关系，目的是克服传统单位制的局限与全面市场化的结构性矛盾;但同时他也提出“项目制”等多元主体合作的治理模式会导致基层集体债务、部门利益化等问题的出现[15]。夏志强则将多元主体参与的公共服务供给面临的问题细化为职责不清、公共伦理缺失、独立性丧失等[5]。

这些研究成果表明，无论是“单一中心”还是“多元主体”均存在各自的问题与弊端。虽然实践已经证明单一主体供给模式不适合当前经济社会发展趋势，但多元主体参与公共服务供给也不能一劳永逸地满足社会成员的需要，公共服务供给体系建设始终是一个动态过程。笔者认为，我国现行的公共服务供给体系需要在协调参与主体关系的基础上完成对各自功能的优化，前者是后者的基础与前提，而社会治理新格局构建的重要意义就在于为平衡政府、市场、社会三主体关系提供了思路。