民初教育的民间参与：湖南省教育会在湖南教育决策中的作用

2019-10-08张洪萍

大学教育科学 2019年4期

摘要：民初教育行政机构职能弱化，缺乏教育规划意识和督促实施的能力，这种教育现状吸引了富有民主参与意识和教育理想的精英知识分子的深切关注，他们凭借教育会这一民间团体积极主动参与到教育决策之中。湖南省教育会汇集全省教育精英，通过调查研究发现教育问题，并将急需解决的问题发起舆论，积极推动教育决策的议程;同时，通过向政府提供各种议案，以供其选择甚至原案采用，从而参与教育决策，并最终实现其教育理想。湖南省教育会在政府决策中的积极参与，对民初湖南教育政策的制定及其教育发展起到良好的推动作用，对我国当前的教育体制改革也具有重要的参考意义。

关键词：教育决策;民间参与;湖南省教育会;教育政策议程;教育治理

中图分类号：G529

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2019）04-0086-05

收稿日期：2019-04-30

作者简介：张洪萍（1976-），女，重庆人，教育学博士，湖南第一师范学院教育科学学院副教授，主要从事中国教育史、教师教育研究;长沙，410205。

民国初年，因军阀混战导致政权更迭频繁，上至中央，下到地方，缺乏统一、持续而有效的行政管理体制，非专业、流动较快的行政人员对教育进行规划并决策的意识和能力的弱化，使得凝聚大批精英知识分子的民间教育团体积极主动地参与到教育决策中。本文主要以湖南省教育会为中心，考察民国初建到国民政府成立前，民间教育团体在教育决策中的重要作用。

一、理想与现实：民初教育决策中的民间参与何以可能

清末，随着国人远赴欧美考察和留学者日多，欧美民间教育团体积极参与公共教育治理的做法逐渐得到国人认可，国内教育会应运而生。民国以后，越来越多的精英知识分子投身教育。他们有着强烈的民主参与意识及民间治理思想，饱含教育救国理想及身为国民的责任感和使命感，自认有着改革教育和社会的责任能力。①加上他们对西方政府委托公共团体办理教育事务的现实极为熟悉，因此，这些精英知识分子期待地方自治：“以地方教育行政全权，责之公共团体，就地筹款，到处设学，于教育前途，能有美满无穷之希望”。②他们借鉴西方经验，借助已经得到政府和社会认可的教育会，希望通过教育会实现民主参与教育决策，推动教育进步和社会发展，真正实现富国强兵的理想。精英知识分子积极的民间治理和教育救国理想，使得民初教育决策中的民间参与具有主动性特征。

除了教育救国理想之外，精英知识分子借助教育会参与教育决策，还因为现实中对政府及教育行政机构的失望。国民政府成立之前，教育行政机构虽然设立，但屡经变化①，且组织过于简单，“厅员不多，借以处理公牍已感不足，若利用余暇筹谋全省教育改革，实属不可能”[1]（P250）。而“范围太狭，权限太小”的教育科，在湖南省存续了8年之久（1914～1922），教育科包括科长和科员在内仅区区几人，很难对教育进行有效规划和督导。而且，教育行政人员如走马灯一样频繁更换，不仅地方教育行政方针和政策难以保持一致并得到有效贯彻，其专业性更是令人堪忧。大多数人不过是久坐公署，掌理文书、钩稽表册而已，对于实际之教育情形既不熟悉，也缺乏规划教育的主动意识和能力，难以筹划全省教育，推进教育发展。“因为教育行政官员在知识素质上不符合教育发展新形势之需，各级教育行政的力量很难直接影响到底层民众。要动员全社会一切可以动员的力量，关心教育、赞助教育，推动教育普及的进程，还需有教育行政辅助与中介机构和民众相沟通，将民众拧成一股绳，上下一气呵成兴学大事。”[1]（P141）教育会正是这样一个凝聚民众并能有效沟通民间和政府的机构。

教育会成立较早，较之教育官厅，其机构更为完善，办事人员更为充足且专业素养更高。以湖南省教育会为例，1913年湖南省教育会的干事就达到80人。1915年以后，湖南省教育会的干事、評议员基本保持在70人以上，并成立了总务、通俗教育、普通教育、专门教育等各科。②教育会虽然不是所有成员皆为精英，但其干事、评议员等核心成员，专业素养极高。据1913年的统计，湖南省教育会有干事80人，留学日本及学堂毕业者达到49人[2]。到了1921年，湖南省教育会有干事20人（其中各级各类学校校长6人，学校教员5人）;省会评议员25人，各县评议员75人，多为校长、教务主任或专业教员，受过专业教育和训练[3]。正是因为湖南省教育会成员具有良好的专业知识和专业精神，才能有的放矢地提出教育主张，并热情主动地服务于教育。教育会成员中虽有专于事功者，但也颇多具有教育理想和责任者，他们既有现代知识分子的专业知识和专业素养，也有传统精英“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”的精神信仰。为了实现其教育主张和救国理想，他们借助教育会这一平台，积极主动地沟通政府，参与到教育决策中。

可以说，正是因为民初精英知识分子的民间治理理想及教育行政机构的职能弱化，使得汇集了大量精英的教育会参与教育决策具有了可能性和可行性。

二、湖南省教育会参与教育决策的历史考察

教育政策是政府公共政策的重要构成，其决策过程应避免公众的缺位。正如美国学者盖伊·彼得斯所言：“如果排除公众对重要决策的参与，必将会造成决策上的失误。”[4]民初政府尚未集权，行政机构因其职能弱化导致对教育缺乏筹划能力，对民间团体主动参与教育决策持积极的合作态度。湖南省教育会参与教育决策，主要是通过舆论推动政策议程和提供建议案的方式进行。

（一）通过舆论推动教育政策议程

政策议程是指公共问题受到政府关注、纳入政府议程，进而转变为政策问题的过程[5]。政策议程分为公众议程和政府议程两个阶段。即是说，当社会上的一些公共问题成为舆论，受到政府关注后，政府认为有解决的必要，才会纳入政府的讨论议事日程，并最终通过决策成为政策。一些公共问题政府不一定能及时认知，就需要公众的合作和参与。由于个人参与存在信息传递环节繁琐、失真率高、代表性片面、非理性色彩浓郁及途径有限等问题，具有相同价值观和社会理想的社会团体就成为公众参与的一种有效途径[6]。

可以说，教育会是近代最能代表民间教育利益和理想的教育团体。以湖南省为例，省会长沙及各市县乡都设有各级教育会，学校教师和各教育机构职员积极参加，③并通过教育会会议、通信及其创办的《教育杂志》等种种途径，表达民间教育诉求和自我教育理想。抱有教育救国理想的知识分子，通过教育会凝聚在一起，以“教育职业为公共职业，吾人应以公共目的进行，以公共意思研究，一方面辅助政府进行，一方面联络全省学界进行，总以协力一致达其目的”。①在此宗旨下，具有共同理想和追求的教育会同仁，在借鉴国外教育经验的基础上，积极主动地研究国内教育实际状况，力图促进公共教育事业的发达。为集思广益，教育会全体成员每年开一次常年大会，干事部和评议部每年定期集会，讨论省内各项教育要务及教育会自身事宜。通过定期集会讨论，教育会以政府“辅助机关”身份将他们所认为的应办事宜建议于官厅;又以“学界代表机关”身份将研究结果扩散于省内教育界和媒体，形成舆论，引起社会的广泛关注，以强化某些公共教育问题的严重性和急切性。这些建议和舆论，以不同方式和途径刺激政府官员正视这些已经凸显出来的公共教育问题，从而将问题列入政府议程，以推动政策议程的进程。

1928年国民政府成立以前，湖南省教育会通过舆论推动政策议程，促进政府最终决策的公共教育事务颇多，下文以教育经费独立为例，管窥一豹。

教育经费是教育发展的前提和基础。民初军阀征战不休，湖南更是连年战乱，教育经费极为紧张。督湘之军阀，对教育漠不关心，不仅削减教育经费，更是时常积欠挪用教育经费。②教育经费屡被挪用，导致“教师罢课，学生荒弃”，给湖南教育带来严重阻碍。1920年，湖南教育委员会③提议设立教育经费保管处。至此，谋求教育经费独立成为湖南教育界的要务。他们以湖南省教育会为中心，联合教职员联合会等民间教育团体，经过多次集会研讨取得共识后，开始为争取教育经费独立奔走呼号。一方面，教育会通过拟定各种议案（如1921年1～3月间，就向省署提交了组织教育经费保管案、组织教育经费保管委员会案、教育经费保管处筹备案、湖南省教育经费保管委员会暂行章程等议案），同时派遣代表多次与省署教育科、省长及省议会沟通交涉，表达教育界对教育经费独立的期待和渴望;另一方面，通过在《湖南大公报》《湖南教育杂志》及教育会各级会议上的大力宣传，在湖南教育界和社会上掀起教育经费独立的思潮和舆论，最终引起政府重视。1921年3月8日，省署批复“教育经费划分保管，自属妥洽，应准照办。至正式规程，当俟次届省议会成立，咨交议决，另行核办”。④在以教育会为中心的民间教育团体的努力下，教育经费独立正式进入政府议程，至当年3月底，湖南教育经费保管委员会正式成立，并于4月开始发挥作用。

湖南省争取教育经费独立的成功经验，得到全国教育界人士的肯定。第八届全国教育会联合会议决争取教育经费独立时，就曾以湖南省教育经费保管委员会为学习样板。⑤但教育经费保管委员会只负保管责任，没有筹款之责任和权力，一旦政府不肯维持时，教育经费就失去了来源。为了巩固教育经费独立的成绩，增加教育经费来源，加上经费保管委员会任期已满，教育会再次联合教育界人士，建议并通过舆论推动政府成立教育经费委员会。经过教育会及教育界人士9个多月的坚持和舆论推动，政府再次认可，教育经费委员会于1924年9月正式成立。

（二）提供议案参与教育决策

民初教育决策过程中，知识分子借助民间教育团体积极参与教育决策，不仅因为教育行政人员缺乏专业性，缺乏主动规划教育的意识和能力，还因为他们整天呆坐公署，对教育的实际状况极为隔膜，难以制定出合乎实际的教育政策。教育部官员就曾自承：“教育部之主张，以为欲教育发达，须先使部颁之命令有效。欲使部颁之命令有效，须先使所发之命令与各地之实情相合。顾各省悬隔，动在数千里外，其地之情状，教育部又乌足知之？故总、次长居恒每以所发命令不合于各地实情为虑，苟遇有可以详细采得各地真确实情之机会，其所讨论及报告，必多适合于各地方之实情，故议决之案，教育部非常重视”。①教育部对全国教育会联合会的议案确实非常重视，据不完全统计，全国教育会联合会曾向教育部提出建议案94件，有20件被采纳并经修改后成为法规颁布实施。教育部所颁之教育法规受全国教育会联合会议案的影响程度有三种：采纳议决案的提议精神或其中的某些建议;以议案为蓝本，稍加修改整理而成;将议案几乎原封不动的照搬[7]。

事实上，省级教育行政机构对各省教育会更为倚重。湖南教育在长达8年的时间里，都是由成员不足十人的教育科负责管理。虽然1922年底教育司成立后人员有所增加，但依然集中于文书表册等日常事务。而湖南省教育会由“全省的学者所集中，学问资望又足以使人服”[8]，在教育界具有较强的号召力，并且，在很长一段时间里，省署教育科和后来的教育司职员多为教育会成员。②故而，在1928年以前，湖南省教育行政机构和教育会的关系十分密切，教育科时期甚至在教育规划方面对教育会存在一定的依赖，众多重大教育决策都是在教育会的主动规划和推动下进行，并由教育会拟定议案，提交省议会和省署采择颁行。

民初湖南教育决策过程中，根据教育会议案以制定湖南教育法规，规划教育事项，和教育部对全国教育会联合会议案的采择情况大同小异。甚至因为本省教育行政机构的特殊性，湖南对省教育会议案的倚重程度更高，很多教育决策都是直接以教育会议案为蓝本修改整理而成。1913年，湖南省教育会提出《优待小学教员规程案》，主张对一定年限的教师奖励以年功加俸，不愿年功加俸者奖以名誉徽章，退休后给予相应报酬，对教员提供免费住宅和病废医金，并对其子女免收学费[9]。1923年省议会所审议的《优待小学教员案》[10]，除奖以名誉徽章不提外，基本上是以教育会所提议案中的各项主张为蓝本，对其主张具体化和细节化。

事实上，由于教育会成员具有较高的专业素养并对公共教育事务具有主人翁的责任感和热情，所拟议案反映了当时教育的发展趋势，能有效解决已经凸显的公共教育问题，一些议案几乎为政府原案照搬。如民初湖南的義务教育。

民国初建，湖南省教育会就开始了对义务教育的呼吁和规划。1913年，湖南省教育会就提出《实行义务教育案》。1915年初，当政府初露推行义务教育的态度后，湖南省教育会很快就拟出《湖南义务教育令草案》，对义务教育的实施细节进行了详细规定。教育会所提草案，得到了政府的认可和采纳，《湖南义务教育令草案》得以颁行。由于此后湖南先后由傅良佐、王汝贤、张敬尧等军阀当政，这些军阀对教育非但无提倡之意，反倒极尽摧残之能，《湖南义务教育令草案》终成一纸空文。

1920年，教育部决意切实推行义务教育。湖南省教育会在1915年《湖南义务教育令草案》的基础上起草了《湖南全省实施义务教育暂行规程》，③由湖南省政府于1921年颁行。此后，湖南的义务教育就在《湖南全省实施义务教育暂行规程》的指导下进行。

可以说，在1928年国民政府成立之前，正是因为湖南省教育会的积极提倡和主动参与，湖南教育经费、义务教育、教师待遇、新学制改革、设立全省图书馆等众多重要的公共教育问题才能尽快得到因政局混乱而自顾不暇的湖南省政府的关注，从而提上政府议事日程;也正是因为湖南省教育会积极提交议案并督促政府决策，众多重要的教育法规和政策才能经由湖南省署和省议会审核通过，得以颁行，在一定程度上推进了民初湖南教育的发展和进步。

三、启示

在政府政策的制定过程中，社会团体的参与有助于政策问题的发现和政策的正当性。当公众急需解决的问题一直不能进入政策议程，或者政府政策只反映少数人的需求，长此以往，公众就会丧失对公共事务的兴趣。民初教育行政机构和民间教育团体的良好互动，为民间参与教育决策提供了可能性。民初政府尤其是教育行政人员不足且缺乏专业性，在教育规划和教育政策的制定上对民间教育团体极为倚重，在客观上也顺应了怀有救国理想和民主民治思想的精英知识分子参与教育管理和公共事务的热情，这种主人翁的精神体验，最大限度地激发了精英知识分子改革教育、服务社会的能动性。而教育会等民间教育团体，其教育主张及教育理想，需要借助政府机构才能得以实现。故教育会等民间教育团体，对民初的教育改革和发展给予了深切关注和积极研究，通过舆论方式推动公共教育问题进入政策议程，并以研究所得建议于政府，从而实现教育决策的参与。教育会等教育团体积极参与教育决策，并督促政府实施，在一定程度上体现了公共教育事业的发展需要，并保证政府决策的正当性和民主性，成为民初教育發展的动力之一，推动着民初教育的改革和发展。

当前我国的教育改革，可以借鉴民初教育会等教育团体积极参与教育决策，推动教育改革和发展的历史经验。《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中明确提出，要改革教育管理体制，“提高政府决策的科学性和管理的有效性。规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见”。《中国教育现代化2035》也强调全社会共同参与教育治理。要实现上述改革目标，真正做到当代教育决策中的政学互动，鼓励民间教育团体积极参与教育公共治理、教育决策就显得十分必要。事实上，政府在当前的教育管理体制改革中，进一步放开了教育管理权力，扩大了民间教育团体参与教育公共事务的活动空间。政府的主动放权，为民间教育团体积极参与教育决策和教育治理提供了可能性和机会。当然，政府主动放权的同时，应积极关注民间教育团体的研究成果，畅通教育团体和政府的沟通渠道。在进行教育决策尤其是重大教育决策时，应注意专家论证和政府决策相结合，真正实现教育决策过程的政学互动，以保障教育政策的正当性和民主性。

现阶段中国的民间教育团体众多，其中规模最大的当属中国教育学会。中国教育学会目前拥有54个分支机构，覆盖基础教育阶段所有学科和领域。该学会不仅熟悉当前教育实际，也充分了解公众教育需要及广大一线教育工作者的呼声，是联系政府和教育工作者的桥梁和纽带。中国在教育学会的工作方针中，参与教育治理、为政府教育决策服务的导向十分明确：“依托学术委员和广大教育专家的专业力量，为各项学术活动做好智力支撑，主动为国家教育决策提供参考，使学会成为教育行政部门的参谋和助手。”[11]事实上，中国教育学会依托完善的机构及庞大的会员群体，及其对公共教育需要的深入了解，为“推动和指导教育科学研究和教育改革实验，做了大量卓有成效的工作，特别是为教育规划纲要的制定和落实作出了重大贡献”[12]。

除中国教育学会外，为数众多的其他教育团体都开展了各种群众性教育交流、教育调查、学术研究等众多活动，能较好地反映民间教育要求，了解公众教育需要。同时，这些教育团体也有服务社会、服务公众的热情。对此，政府如果能鼓励他们积极参与教育公共事务，在教育决策中充分建言献策，对提高政府科学决策和有效管理、形成全社会共同参与的教育治理新格局，将具有十分重要的意义。