地方立法质量问题研究

张少杰

摘要：立法活动是一项关系全人民全社会的重要活动，而地方立法作为立法活动的重要内容之一，它的质量的高低直接影像对立法活动的评价。在加之《立法法》对地方立法权的加强，都使得对地方立法质量的研究变得更为重要。而当下地方立法质量普遍较低，急需探索一套有效的解决办法。本文通过对地方立法能力不足、重复立法、地方立法程序不完備、地方立法技术欠缺等实际问题入手，进行深入分析，旨在找到一条有实效的解决路径，使得地方立法质量能得以提高。让地方立法能更好的发挥它的作用。

关键词：地方立法 地方立法质量 立法技术

在2015年《立法法》的修改以及2018年修订后的宪法中，赋立法权予设区的市，引起了各界对地方立法质量的广泛探讨和研究，而在这其中最为大家关注的便是地方立法质量的问题。当下地方性法规日益增多，但地方立法质量不高、与上位法冲突的问题却愈发严重。因此，本文就地方立法质量存在的问题及相应的对策做出了讨论。

一、地方立法质量概述

（一）地方立法质量的含义

立法质量作为评价立法活动的重要指标之一，它不仅是一种立法水平的提现，更是关系到全国各族人民切身权利的重要活动。而对于立法质量含义的界定，不同学者有不同的观点。有的学者认为立法质量既包括立法的整个过程，也包括结果。有的则认为只有立法结果，还有的认为应该是立法程序的问题。在本人看来，对于立法质量的界定不应该只限于过程或者是结果，而应当纵观全部，既包括立法过程，也包括立法结果以及结果所产生的社会效应。而地方立法虽作为立法活动的一部分，但还具有地方性的特点，因此地方立法质量应当将其结合起来讨论。

（二）地方立法质量的标准

1.合法性标准。合法是法所应具有的根本属性，更是评价立法质量的重要标准。一项法律文件想要质量有所保障，具有合法性是第一首位的，而具有合法性，就需要在立法主体、立法程序、立法内容这三个方面都做到有法可依。评判地方立法质量，也同样需要从这三方面来确保地方立法质量的合法性这一标准。

2.适应性标准。法律在适用过程中，往往会因为社会的发展而变得不再适合，无法再规范人们的行为，会导致法律的效用无法发挥出来，使得法律终成为一堆废纸。因此，法律要想让其规范作用发挥的更好，就需要时刻增强它的适应性，地方立法亦是如此。

3.操作性标准。操作性标准就是指法律在制定出来之后，在实施过程中所表现出来的实用性问题，即是否能够解决实际生活中产生的纠纷以及最终的效果如何的问题。当今我国力求成为一个法治国家，不仅要有法可依，而且还要有法能依，这就要求法律具有较高的可操作性，否则，法律作为一种社会规则，若不能解决好社会中的众多问题，则形同虚设，毫无价值。

4.地方性标准。各地方都有着不同的文化、习惯，国家层面的立法不可能全都覆盖的到，因此，地方立法需要在地方特殊性的基础之上开展适合本地区风俗习惯的立法活动。实践也证明，地方立法只有在极具地方特点的前提下，才能更好的解决当地问题，实施效果也会更好，地方立法质量才能高。

5.技术性标准。立法是一项专业性较强的活动，往往需要一定的立法技术，而立法技术的合理与否，科学与否，都将直接影响到立法的质量。法规中的用语必须要精确、凝练、并且严肃，不能有白字。并且，法规命名时要符合相关法律的规定，不能随意编造、命名。还有，是体例结构的科学性。体例结构的科学与否，合理与否同样会对立法质量产生不小的影响。

二、地方立法质量存在的问题及原因

（一）地方立法质量存在的问题

1.地方立法越权现象严重。在我国对于中央和地方立法权的边界划分在宪法、法律中都作出了明确规定，但在立法实践过程当中任然出现了众多越权立法的现象。例如，福建省1994年7月制定的《福建省台湾船舶停泊点管理办法》，明显涉及国防、军事等中央专有立法权领域的事项，作为一部地方性法规本应无权涉猎，却公然为之。

2.地方重复立法现象严重。地方立法机关因各种因素，往往制定出的法规不是在内容上重复上位法，就是在形式上复制上位法的结构。这就导致地方法规成为上位法的翻版，而不是集合本地区地方特色对上位法做出的细化和延伸，就导致地方法规形同虚设，多此一举，无法起到其应有的指导意义。

3.地方立法滞后性严重。根据相关规定，地方除了中央专属的10个事项，对于教育科技、文化卫生、城市治理、环境保护、城乡建设、经济管理等方面都具有向相应的立法权限，范围还是十分广泛的，地方本可以根据实际需要开展立法活动，制定完备的地方性法规。但在实践中，随着改革开放的不断深化，部分领域的地方性法规已经难以适应当下的环境，例如在社会保障、招商引资、食品安全、网络营销、保护弱势群体利益、慈善事业等方面的地方性法规就还不够健全;更甚的是，在有的领域更是完全的真空状态，这些地方立法滞后的问题十分突出，不免会带来更多的纠纷与矛盾。

4.地方立法存在语言不规范的问题。语言是意思的外在表现形式，而立法者的意图往往是透过立法语言表达出来的，如果语言不规范，就无法准确的表达立法意图，立法质量就会降低。在地方立法的实践中常见到许多像“少数”、“多数”、“部分地区”、“特定时间”这样含糊不清的表述;还有一些“一府两院”、“计生委”这样过度简化的用语;还有一些会产生歧义的用词用语等等，这都是因立法语言不规范而导致的。这样不规范的用语不仅会导致对立法的理解出现偏差，还破坏了法律的严肃性，同时也是地方立法质量不高的表现。

（二）地方立法质量存在问题的原因分析

1.地方立法理念有偏差。立法理念是立法活动的根本，是立法所要追求的价值目标。实践证明，要想有高质量的立法，就需要有先进的立法理念。并且，在我国悠长的官本位和特权思想的历史背景下，往往会认为立法是政府管理社会的一种方式，地方立法中则表现为“重管理，轻服务”的立法理念，造就了“管理型地方立法”。这样的立法理念重在管理，就会无形之中使立法变成一种政府的命令，在此种立法理念的支配下产生的法规必然会维护地方政府更多一些，而损害到公民的利益。这也就是地方立法质量普遍较低的原因之一。