生态环境损害赔偿研究

李茹虹

摘要：当前我国正面临着严重的生态挑战，生态损害后果越发严重，人民群众对良好的生态环境也有了进一步的需求，在此严峻的情形中生态环境损害赔偿制度的构建与完善对生态文明制度体系有着极为重要的意义，环境污染日益严重也在要求我们尽快建立健全的生态损害赔偿制度，生态环境损害赔偿制度对于落实损害担责原则也是尤为重要的。党的十九大召开以来，习近平总书记的“绿水青山就是金山银山”这一理论更是着重强调了生态文明建设的重要性，在这样的背景下构建完善的生态赔偿损害制度与我国目前的国情尤为符合。

关键词：生态环境损害 现状 解决方法

一、生态环境损害赔偿

（一）生态环境损害赔偿定义

生态环境损害赔偿是生态环境受损后的法律救济方式，具体是生态环境损害责任人以赔偿的方式来承担法律责任。赔偿款既要包括修复环境所需要的费用，又要包括其因损害环境而应受的惩罚费用。如果被损害的环境已无法恢复原状，还要考虑环境的永久性损害。

1.生态环境损害赔偿与人身、财产损害赔偿区别。生态环境损害是有独立性的，但是污染者在造成生态环境损害的同时人身、财产也可能遭到一定程度的损害，所以赔偿义务人在此种情形中不仅要承担生态环境损害赔偿责任还要承担民法上的环境侵权责任。对生态环境损害进行赔偿主要是对生态环境修复的法律义务，民法上的侵权责任主要是用金钱来赔偿，这二者相比后者包括精神损害赔偿。這两种赔偿形式不是竞合对关系，在一定情形中可以同时适用。环境法本质上是公法或者是社会法，民事赔偿责任请求权保护的私人利益与环境法所要保护的公共利益有所冲突。由于各种利益保护的位阶不同，承担责任也应当有先后顺序。如果赔偿义务人的财产不足以对所造成的损害进行完全赔偿，而且赔偿人一种侵害行为共同导致了人身、财产等民事损害和生态环境损害，这时，人身、财产等民事损害是优先受偿的。

2.生态环境损害赔偿与生态环境补偿的不同。生态环境损害赔偿与生态环境补偿是有所不同的。首先是概念不同。生态环境补偿是利用开发者需要开发利用生态环境从中获得一定利益，由于要达到生态环境的保护成本与实际的收益相平衡，就需要开发者对生态保护成本进行补偿，生态环境损害则是因为环境损害责任人的某些举措或一些活动造成生态环境损害或对公共健康产生了不利影响，所以产生了法律义务;其次是法律关系主体有所不同。生态环境补偿主体包括受益者和保护者，其实行受益者给予保护者一定合理补偿的运行机制，而生态环境损害的主体主要是赔偿义务人和赔偿权利人，实行的运行机制是污染者付费，损害担责;三是适用情形有所不同。生态环境补偿是因为受益者想要获得利益就不得不使保护者资产、发展机会等利益遭受损失，所以需要给予保护者合理补偿的情形，生态环境损害赔偿则适用于生态环境有所损害或者生态环境受到了威胁;四是履行的方式有所不同。 生态补偿的履行方式有给予金钱、提供工作机会等，而生态环境损害需要对受到损害的环境进行环境修复、停止危险、排除妨害等一系列措施来预防或者救济生态环境损害;最后是强制性有所不同。生态补偿不具强制性，生态环境损害赔偿是环境污染者必须履行的法律义务。

二、国外现状

（一）国外现状

日本在颁布的《公害纠纷处理法》中规定了较多的救济措施，对生态环境损害赔偿的程序、方法和方式做出了非常明确规定。加拿大在立法上规定生态环境损害赔偿制度较早，如《加拿大环境保护法》等法律中都有关于环境损害赔偿制度的具体规定，从其法律规定中可以看出加拿大是在国际条约和国内法律共同作用下来处理生态环境损害。俄罗斯在其环境法中也有明确的规定，生态环境遭受损害时不仅要对损害的环境进行赔偿，而且对自然环境和资源也要有偿使用;赔偿的程序、方式和方法在其法律中也明确规定了。①

生态环境遭到破坏损害的是公共利益，此种情况下是政府进行求偿，个人是无权直接求偿的。一方面，德国的环保组织和公民想要提起环境公益诉讼就只能以行政机关为被告，而公民个人是不可以提起环境民事诉讼的，个人提起的主要是监督行政机关。另一方面，在美国一般的环保组织、自然人不具有提起自然资源赔偿的资格。

关于不同国家生态损害对象的具体规定是不一样的。如日本着重保护的是使国民健康和生活环境不受到侵害。美国保护的对象是自然资源，但是由于其把自然资源损害限定在具有商业价值的自然资源之中，所以保护并不是很全面。欧洲国家则认为污染者对土地、水、保护动物等造成损害就要承担赔偿责任，其主要是基于环境损害的赔偿。

（二）我国生态环境损害赔偿现状

1.生态环境损害赔偿相关的的法律、法规缺乏。我国目前生态环境损害严重，但是除《海洋环境保护法》中规定的海洋行政主管部门可以依法提起海洋生态环境损害赔偿诉讼外，我国还没有专门针对生态环境损害赔偿的法律法规或其他政策性的文件。最高院在《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中说明依据法律受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击破坏环境的行为。地方政府环保部门在提起生态环境损害赔偿之诉时会将其作为法律依据。行政机关在具体的司法实践中提起生态环境损害赔偿的案件时，一般会援引《环境保护法》、《民法通则》等法律，但是只能援引有关环境保护职责和污染者付费的规定，生态环境损害赔偿制度缺乏具有实体规则的法律条文。而且，我国目前有关生态环境损害调查、调查技术体系和环境保护基金等配套的制度也处于极为不完善的状态，这会导致在生态环境受损后没有人也没有办法通过提起赔偿请求去追究污染者的环境修复责任，这就会使“企业污染，群众受害，政府买单”这种现象出现。

2.生态环境损害赔偿是以行政处罚、行政调解为主。我国现在还没有专门针对环境损害赔偿的法律法规，所以行政机关在处理生态环境损害事件时只能用行政处罚、行政调解等方式去追究赔偿义务人的责任。在我国生态环境损害赔偿责任主要是用行政手段和追究刑事责任实现，但是行政手段和刑事手段的根本目的是处罚违反社会管理秩序的人，其对生态环境损害的污染者进行的处罚往往不足以弥补由于生态环境遭到损害从而需要的修复生态的资金。2005年的松花江污染事件经济损失约高达6908万元，使数百万人无法正常生产生活，是一件非常严重的生态污染案件。但是根据当时的法律法规只能判处最高100万元的罚款。这就体现出生态环境修复所需要的资金并不能通过现有法律来解决，不利于生态环境的修复。随后，我国在修改《环境保护法》时制定了“按日计罚”制定，但是由于种种原因收效甚微。

3.以生态环境为保护对象的环境公益诉讼才刚刚起步。《民事诉讼法》规定，法律规定的机关和组织可以在环境污染损害社会公共利益时，提起环境民事公益诉讼。《环境保护法》中明确提起了环境民事公益诉讼的适格主体，需要是在设区的市以上部门登记、5 年以上从事环境保护活动的环境保护组织。我国法律目前对行政机关是否能作为环境公益诉讼的原告还有特别大的争议，也沒有规定哪些机关能提起环境公益诉讼;这之中检察机关所起到的作用也是存在争议的，检查机关是法律的监督机关，不能强制环保组织提起环境公益诉讼。我国现阶段关于环境公益诉讼处于起步的阶段，不同公益诉讼主体和不同的公益诉讼之间的协调与平衡还需要我们进一步探索和研究。②

三、我国生态环境损害赔偿中存在的问题

（一）环境公益诉讼功能和制度不完善

我国目前民事环境公益诉讼的起诉主体正处于权利不确定和能力局限的局面之中。关于生态环境损害的环境公益诉讼是非常特殊的，其并不是一般的环境侵权案件，在调查取证、现场勘查和评估不仅需要有巨大的资金支持，还要有科学技术来支撑，一般的环保组织和公民都无法应对。在这种情况下，受理案件后诉讼也有可能不成功。   新《环境保护法》实施以来 2015 年中一共提起37起民事公益诉讼，在这之中不予立案的理由都是主体不适格，环境公益诉讼案件中提起诉讼的环境保护组织也只有 9 家。这种情况反应了我国环境公益诉讼制度还是非常不完善。

（二）传统侵权法下生态环境损害的救济较为困难

生态环境损害赔偿主要是为了保护环境本身，生态环境修复是其主要方式。但是在传统民法中，《侵权责任法》 中受到赔偿的是人身、财产损害或是其他纯粹经济损失，这就与环境法所需要赔偿的损失有明显不同。保护生态环境是对社会公共利益的进一步维护，这不在单个人权利范围内。在生态环境受损时，人身、财产也有可能遭到损失，当然生态环境损害也有可能单独发生。由于生态环境受到损害获得的补偿费用应当全部用于修复生态环境，是不能归属于起诉人的。生态环境具有公共物品的属性，这就非常容易造成无人主张权利的现象。生态环境受损所需要的修复费用和评估是否可以修复都需要特殊的评估鉴定技术才能确定，还有就是修复受损环境需要一定周期的问题，这些都是传统的侵权法无法解决的。

（三）行政强制手段较为单一救济较难

生态环境受损时行政机关通常都是用行政处罚和行政调解等手段来处理的。目前看来行政处罚的力度并不足以完全救济生态损害所造成的损失。第一是行政机关没有被法律赋予很高的处罚金额，处罚是一种管理手段，罚款的目的是为了使污染者加强对自身的管理防止再次污染环境，不是向污染者索赔环境修复的费用，这就不能达到请求环境损害赔偿这一目的。第二，行政机关在行使行政处罚权时会受到地域管辖和级别管辖很大程度上的限制。行政处罚权一般情况下只能由生态环境损害的发生地行政机关管辖。但生态环境损害事件有很多都是跨区域发生的，这就会导致结果的发生地与行为的发生地不一致，生态损害结果的发生地就无法对污染者进行相应的处罚。最后，行政处罚在一定程度上是具有程序简便、效率高等优点的，但是在处罚是行政机关有很大的自由裁量幅度、不同地区处罚的标准也有很大不同，这就会对生态环境损害如何赔偿造成问题。

四、我国生态环境损害赔偿制度完善建议

（一）生态环境损害赔偿的赔偿权利人

生态环境损害赔偿权利人，是指依法有权提起生态损害赔偿请求的人。赔偿权利人的尽快确定有利于解决自然资源所有权的归属问题，同时法律执行的方式和国家机关职能分配的选择也会受到一定的影响。一般来说环境行政机关在保护生态环境中既是所有者也是管理者。由于起诉主体有可能会有不同，这就要求法律必须规定出索赔主体先后的顺序。从我国目前国家机关和环保组织的情况来看，比较合理的顺序就是要以行政机关提起赔偿为主，检查机关提出检察建议、督促赔偿权利人起诉以及监督行政公益诉讼法律为辅，环境保护组织和公民提起的环境行政诉讼是监督、环境民事诉讼是行政机关没有提起生态环境是赔偿诉讼时一定的补充。

（二）生态环境损害赔偿的赔偿义务人

生态环境损害赔偿义务人就是造成或可能造成生态环境损害或者会对环境有损害威胁的人。生态环境损害赔偿义务人是多样和广泛的。生态环境损害的赔偿义务人不仅包括因为排放具有危险的物质而造成环境损害的自然人、法人或其他组织，还包括消极或违法履行环境保护职责的一些行政机关。

（三）建立健全我国生态环境损害赔偿的社会化救济机制

生态环境受损会带来极大的风险，这就需要用社会化的承担机制来分担这种损害责任。生态环境损害社会救济机制一种是价格机制，就是生态环境损害责任人在经营商品过程中提高商品价格，这样就会使社会大众承担风险。另外一种是建立环境责任保险和环境保护基金。用保险这种现代化责任的分担机制把责任分出去，以便分散赔付责任人的压力。建立环境保护基金可以使遭到破坏或污染的生态环境受到综合的治理，这就有利于社会经济发展和环境保护之间的平衡，还有利于人类的利益和生态的利益更加和谐，有利于可持续发展。

五、结语

生态环境损害赔偿制度对于生态环境保护是一个非常重要的制度。在这项制度中，要尊重公民的环境权，发挥好人民群众对于生态环境损害赔偿诉求的基础地位。这就要求人民政府要履行好自己关于环境保护的职责，公共执法在其中要起主导作用，建立健全的社会化救济机制也需要提上日程。人民群众也要肩负起保护环境的职责，监督行政机关是否在积极有效的履行职责。我国目前环境污染较为严重，人民对环境质量的要求也越来越高，但是生态环境的保护不是一朝一夕就能完成的，需要全国人民共同努力，要坚定的推动绿色发展，协调好经济与环保的关系，不能为了经济发展就牺牲环境。以习近平为中心的党中央也高度重视环境保护并且不断地强调生态环境保护对我们的重要性。这就需要尽快完善生态环境损害赔偿制度，进一步实现填补生态环境损害、维护环境公共利益的目标。

注释：

①邓林，李冰，王向华.国内外生态环境损害赔偿制度建立经验及启示[J].环境与发展，2017，29（10）22-23.

②徐川.生态环境损害赔偿制度研究 [D].天津大学研究生院.2017，18-20.

参考文献：

[1]徐川.生态环境损害赔偿制度研究[D].天津大学研究生院.2017.

[2]尤婷.论生态环境损害赔偿制度[D].中南林业科技大学学报（社会科学版）.2018，12（6）.

[3]邓林，李冰，王向华.国内外生态环境损害赔偿制度建立经验及启示[J].环境与发展，2017，29（10）.

（作者单位：山西财经大学法学院）