高校进口科研仪器政府采购风险及对策

2019-10-08徐明霞

中国经贸导刊 2019年23期

摘要：高校进口科研仪器设备政府采购工作专业性强、涉及范围广，操作中存在各种风险。本文总结了高校进口科研仪器设备政府采购的特点，分析采购过程及前后存在的风险，并针对潜在风险提出相应的规避对策。

关键词：科研仪器设备高校政府采购政府采购风险

一、引言

2003年1月1日，《中華人民共和国政府采购法》开始实施，同年8月教育部颁布了《教育部政府采购管理暂行办法》。自此，政府采购制度开始在高校推行，各类物资以及仪器设备逐步纳入政府采购范围。2015年3月1日，《政府采购法实施条例》正式施行，进一步明确了高校作为使用财政性资金的事业单位，其使用的财政性资金，应纳入政府采购的范围[1]。

高等教育在我国社会主义现代化建设中处于全局性和基础性、先导性的战略地位。随着我国经济社会持续稳定发展，高等教育事业发展步入了快车道。截至2017年5月31日，全国高等学校共计2914所，其中：普通高等学校2631所（含独立学院265所），成人高等学校283所[2]。同时我国高等教育发展逐渐由以数量和规模为主的外延式向以质量为核心的内涵式阶段过渡，国家和地方政府不断加大专项经费投入，助推世界一流大学和一流学科，以及地方高水平大学建设，各高校加大了人才引进以及配套专业实验室平台建设力度，进口科研仪器设备采购数量和金额每年呈上升趋势。

二、高校进口仪器设备定义及其政府采购的特点

（一）高校进口科研仪器设备定义

《中华人民共和国政府采购法》鼓励采购国货，但高校科研仪器设备因其专业性要求高，大多采购进口产品。《政府采购进口产品管理办法》（财库[2017]119号）对进口产品的定义为：通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品。对科研仪器设备的界定，各高校结合自身情况制定了相关规定，政府采购信息网对此也做过相关报道，从用途方面进行定义：认为高校科研仪器设备是指用于教学科研活动的仪器设备以及满足其使用功能所需的实验室环境条件建设、配套服务及配套货物[3]。

（二）高校进口科研仪器设备政府采购的特点

1.经费来源于财政，设备多属高精尖型。高校科研仪器设备专业性强、技术要求高，可选择范围较窄，甚至有些仪器设备全球范围内只有一两家厂商。同时，因进口仪器设备具有较强的专业性，采购部门需使用部门专业人员配合参与，共同完成政府采购工作。

2.组织形式单一，采购方式可选性小。高校进口科研仪器设备采购组织形式多为分散采购。2016年11月，财政部印发的《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》明确，中央高校、科研院所采购进口科研仪器设备实行备案管理制，可自行采购科研仪器设备。各地方政府也陆续制定出台相应规章制度和政策性文件，下放科研仪器设备采购自主权，不再将科研仪器设备纳入集中采购范围。《政府采购进口产品管理办法》规定，政府采购进口产品应当以公开招标为主要方式，实际操作中根据仪器设备自身的特点及全球供应商数量，辅助采用竞争性谈判及单一来源方式。

3.论证审批等手续多，采购流程长。进口科研仪器设备生产地或组装地多数设在国外，尤其是大型科研设备，国内样机数量少，前期市场调研相对较难。《政府采购进口产品管理办法》规定，采购进口产品前，应进行专家论证，并向财政部门提交《政府采购进口产品申请表》，获批后才可进行采购。科研设备单价一般较高，采购之前还要完成大型精密贵重仪器可行性论证。另外，高校进口科研仪器设备涉及办理免税环节，再加上运输周期，导致整个采购流程少则三个月，多则半年甚至一年。

三、高校政府采购进口科研仪器设备存在的风险

（一）代理机构准入门槛低，存在采购失败风险

财政部于2014年9月26日颁布了《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，明确财政部门不再对政府采购代理机构进行资格认定，实行网上登记制。自此，全国政府采购代理机构数量急剧增加，截至2018年年底，中国政府采购网上登记数量达11848家，其中上海市274家[4]。数量的急剧增加带来了诸如登记信息虚假、违反法律法规等一系列问题。如审核不到位，将采购项目委托给存在问题的代理机构，可能存在因流程不规范、违反法律法规等导致采购失败的风险，影响科研工作。

（二）对接漏洞风险和代理商风险

高校进口仪器设备政府采购涉及使用部门、基建、采购、设备管理和财务等校内部门，海关、审计和财政等政府职能机构，以及政府采购代理机构、外商、外商在国内的代理商等众多相关方，沟通协调环节多，容易出现疏漏，进而导致设备无法如期采购和安装验收，最终影响科研教学工作的正常进行。

进口仪器设备厂商一般通过代理商进行产品销售及合同签订履行，代理商主要分为国内总代、区域代理以及项目代理。为扩大市场份额，部分厂商开放代理权实行项目报备制，首先报备的供应商可得到授权，作为项目代理。此种方式厂商对项目代理资质要求不高，导致越来越多非本专业领域的供应商参与到项目中，甚至出现同一年度内同一设备由不同项目代理负责的情况，供应商管理难度大，也可能存在公司破产、更名、被收购，被列入失信黑名单等情况而无法正常签约或履约。

（三）汇率波动风险和质保维保风险

汇率波动影响采购成本，进而影响预算的正常执行，导致采购工作无法顺利有序开展。进口科研仪器设备一般采用外币付款采购，外币对人民币的牌价数比预定数值上涨较大，可能造成预算不足而使采购工作无法开展或导致合同无法正常履行;外币对人民币的牌价数如果下跌较大，则导致预算结余，影响预算有效执行。

进口科研仪器设备多属高精尖设备，技术难度大，维修成本高，国内易损易耗件备库不足。厂商负责售后，国内配备工程师较少，维修等待时间长，预收上门费，维修费用高，影响设备使用效益;代理商负责售后，如未经原厂培训，难以确保其能胜任维保工作。

四、防范和化解采购风险的对策

（一）自主择优选择政府采购代理机构

2018年3月1日起正式实施的《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）明确了采购人自主择优选择代理机构，任何单位和个人不得以任何方式干预采购人自行选择。

高校可通过政府采购网或向其他同类高校咨询，了解代理专业领域仪器设备的主要政府采购代理机构;同时要在政府采购信用评价系统中查询其综合信用评价情况。通过咨询、信息反馈等方式了解代理机构业务能力、专业程度、服务情况，并邀请相关专家，高校审计、财务等部门从法律法规，专业代理领域，操作流程，代理费用等方面对代理机构做综合评价。专业领域代理机构，熟悉政府采购法律法规，积累了大量同类项目操作经验，拥有较完善的信息资源库，在对采购需求把关、技术参数参谋、政策执行、流程规范等方面起着重要的作用。高校也要定期对代理机构专业性及其履约情况进行评估，征询使用方及采购经办人意见，以此作为能否继续合作的参考。

（二）建立健全进口科研仪器设备政府采购内部管理制度

高校应健全进口科研仪器设备政府采购内部管理制度，逐步完善采购流程，将各参与方纳入其中，明确其中各方责任义务及对接点。整个流程中，采购部门应与使用部门密切配合，与代理机构及外贸公司实时沟通，了解项目采购进展情况。大型科研仪器设备对实验环境要求较高，搬运调试比较困难，在前期调研阶段，涉及安装环境要求时，基建应一并参与，确保在实验室新建或装修时完善设备的安装环境要求，包括水电条件、与进口设备匹配的国内配套设备安装条件等。电子显微镜类设备易受磁场、振动等影响，一般实验室在新建或装修阶段需要进行磁场屏蔽设置，以避免主动消磁对其他设备的影响，同时确保电子显微镜的使用效果。

（三）建立并完善各领域科研仪器设备供应商数据库

高校科研仪器设备前期调研需了解潜在厂商国内分支机构以及代理设置情况。国内设有分支机构，品牌商和代理商可一并参与调研。对于大型精密贵重仪器，应与厂商直接建立联系以获取更多信息资料。如国内仅有代理商，高校除与厂商建立联系外，应同时对代理商的信用记录情况，签约资格，履约能力等详细了解，确保其能够参与政府采购活动，将购置设备的代理商风险消灭在萌芽中。对于信用记录好，履约能力强的代理商纳入高校内部专业领域供应商数据库，信誉较差的列入黑名单，逐步完善数据库为后续采购工作顺利开展提供有力参考。

（四）加强预算编制工作的可操作性

预算编制技术性强，除了参考往年预算执行并了解仪器设备价格变动情况，还要关注年度内人民币汇率可能发生的变动，参考专家的合理预测，进而相应调低或调高进口设备预算。合同签订后根据货运时间安排免表办理时间，在规定的时间段内选择人民币汇率较高时点作为付款时间。例如购买日人民币汇率较高，就选择购买日的汇率作为付款时的换算汇率，收货日汇率较高则选择收货日的汇率作为付款的换算汇率，采用“提前”或“错后”的方式进行外汇结算，规避汇率风险[5-6]。

（五）重视质保和维保调研

质保和维保是进口科研设备仪器政府采购谈判工作中重要的环节，在采购前期调研阶段，一要了解设备标准质保期及延保预估费用以及延保形式;二要了解设备日常维护保养具体操作方，如是原厂负责，了解其服务响应时间以及出保后有无上门服务费及费用情况;如是代理商负责，需确认其工程师有无经过原厂培训并获授权，设备易损易坏件国内有无备库等情况。在充分掌握情况的基础上，可根据具体情形在招标文件中明确，避免售后问题无法及时解决而影响教学科研工作。

高校政府采购进口科研仪器设备是一项政策性强、业务水平高且涉及范围广的系统工作，各高校应在建立完善的政府采购进口科研仪器设备内部管理制度的基础上，畅通沟通协调机制，相关部门及单位应密切配合，做好全面调研工作，择优选择政府采购代理机构及外贸公司，各环节实现无缝对接，加强过程控制和风险防范，做到防患于未然，为教学及科研活动的顺利进行做好保障工作。