我国政务服务创新发展模式探讨

李灿强 俞小蕾 丁邡

摘要：提升政务服务水平是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。回顾了我国政务服务的发展历程，梳理了政务服务创新发展要求，并借鉴美国先进经验，提出了面向协同共享的体系结构和基于模型的系统工程方法等推动政务服务创新发展的新模式和策略建议。

关键词：政务服务创新发展系统工程体系结构

政务服务是指政务部门（包括党政机关及有关单位）根据法律法规，为企事业单位、社会团体和群众提供的与自身职能相关的服务。随着互联网技术的快速发展，应用数字化手段实现线上线下融合成为政务服务创新发展的主要模式。近年来，我国政务服务水平大幅提升，本文结合系统工程理论和方法探讨如何进一步推动政务服务创新发展。

一、我国政务服务发展历程

政务服务一般采用政策引导、试点先行、全面推广、总结提升的策略逐步推进。各地基础条件不同，导致同一时期各地区各部门政务服务水平参差不齐。从政策导向维度来看，我国政务服务发展分为如下四个阶段。

（一）以办公自动化为主要特征的试点起步阶段

20世纪80年代，政策引导以办公自动化建设为主要特征，支持政府部门开展办公自动化建设，将手工办公流程改为计算机自动化處理流程;同时鼓励部分需求迫切、基础较好的政府部门启动管理信息系统建设，代表性工程是国家经济信息系统主干系统。

（二）以政务流程再造为主要特征的快速推进阶段

20世纪90年代，政策引导以流程电子化为主要特征，在全面推进办公自动化同时，引导相关政府部门对业务工作开展信息化建设。代表性工程包括1991年国家信息中心牵头，联合22个中央部门，38个省、自治区、直辖市和计划单列市共同立项，使用第三批日元贷款建设的国家经济信息系统工程以及1993年起陆续建设的“三金工程”及其他“金字工程”。

（三）以硬件互联互通为主要特征的全面建设阶段

21世纪第一个十年，政策引导以服务网络化为主要特征，引导政府部门开展内部处理业务和对外服务业务的网络化建设，实现中央部门跟地方部门纵向联通以及中央部门跟同级其他部门横向联通，实现通过互联网网站向社会公众提供服务。代表性工程是《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号）中提出的“两网一站四库十二金”，这些工程奠定了中央部门的政府服务新格局。

（四）以数据共享和应用集成为主要特征的转型发展阶段

2011年至今，即“十二五”、“十三五”时期，政策引导以数据共享化和应用集成化为主要特征，以解决社会问题、提升信息能力、构建整体系统为原则，引导政务服务转向更加注重支撑部门提高政务效能、有效解决社会问题，转向支持跨部门跨区域的协同互动和资源共享，转向实现集约化、整体化可持续发展。代表性工程是《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》中提出的“两网五库七大信息安全基础设施十五个重要信息系统”，《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》中提出的“一体化政务数据（两网一中心一枢纽一网站）、国家基础信息资源（四库）、纵横联动业务系统（六系统工程）”。

二、政务服务创新发展要求

（一）政策要求

目前，我国政务服务水平距离满足人民日益增长的美好生活需求仍存在较大差距。党的十九大报告中提出要“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，各级政府要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。”习近平总书记多次对政务服务创新发展做出重要指示，要求发挥互联网优势，加快推进电子政务，鼓励各级政府部门打破信息壁垒、提升服务效率，让百姓少跑腿、信息多跑路，解决办事难、办事慢、办事繁等问题。

李克强总理多次主持召开会议部署推动政务服务创新发展。2016年的政府工作报告中首次提出“互联网+政务服务”，要求大力推进“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。2016年9月，总理主持召开国务院常务会议，部署加快推进“互联网+政务服务”，以深化政府自身改革更大程度利企便民。2017年6月，总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上为国务院系统内打破“信息孤岛”定下“时间表”。2017年12月，总理主持召开国务院常务会议，专题部署加快推进政务信息系统整合共享。2018年5月，总理主持召开国务院常务会议，部署推进政务服务“一网通办”和企业群众办事“只进一扇门”、“最多跑一次”，总理强调“要坚持联网通办是原则、孤网是例外，政务服务上网是原则、不上网是例外！”2018年7月，总理主持召开国务院常务会议，确定加快建设全国一体化在线政务服务平台，以“一网通办”更加便利群众办事创业。

国务院相继出台多项政策规章，明确政务服务创新发展的指导思想、基本原则、工作目标、具体任务和保障措施等，并根据经济社会发展形势不断更新完善。2016年9月，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》;2017年1月，国办印发《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》;2018年6月，国办印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》;2018年7月，国务院印发《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》;2019年4月，国务院发布《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）。在这些文件中，均将基于互联网技术和信息化手段的政务服务平台作为政务服务创新发展的重要抓手和重要支撑，在前台通过常规渠道和新媒体渠道提供政务服务办理入口，在后台通过推进政务信息共享夯实支撑基础，实现政务服务“一网通办”、企业群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”。

（二）国际比较

目前，世界各国大都采用信息化手段提供政务服务。联合国经济和社会事务部提出电子政务发展指数（E-Government Development Index，EGDI），用以衡量各国政府利用信息技术提供公共服务和进行社会治理的意愿与能力。EGDI包括数据通信基础设施指数、人力资源指数以及在线服务范围和质量指数三个指标，集约化水平、公共服务能力是EGDI关注的重点，通过对各会员国调查打分可得出三项指标分值，进而通过加权平均得到EGDI结果。

2018年6月19日，联合国经济和社会事务部发布了《United Nations E-Government Survey 2018》。该报告显示，截至2017年底，我国EGDI为06811，排名第65位，处于全球中等偏上水平，与全球排名前列的国家相比（EGDI大于083），尚存在较大提升空间。其中，我国数据通信基础设施指数得分为04735、人力资源指数得分为07088，在线服务范围和质量指数得分为08611，可以看出，目前我国的政务服务平台的软件服务能力较强，但基础设施相对滞后、集约化建设水平相对不高、服务人员仍然不足，导致了总体得分不高。国际比较情况也为我国后续提升政务服务平台、促进政务服务创新发展提供了参照。

三、政务服务创新发展的新模式

（一）对系统工程方法的迫切需求

政务服务创新发展必须通过构建完善政务服务平台来实现，从“互联网+政务服务”平台到“全国一体化在线政务服务平台”，政务服务平台已经有了长足的进步。在前台，通过互联网、移动互联网技术，已经基本实现支持企事业单位、社会团体和群众通过桌面端以及微信、微博、客户端、小程序等移动端获取政务服务。在后台，希望通过解决政务信息系统整合、数据共享和业务协同等问题，实现“一网通办”，最大程度利企便民，但这方面还存在较大差距。目前，党中央国务院已经陆续出台政策，从体制机制等方面顶层推动解决共享协同问题。故亟需提出促进实现共享协同、促进政务服务创新发展水平的方法论，而系统工程思想和方法提供了解决思路。

系统工程思想包括技术和管理两个层面：技术层面遵循“分解—集成”的系统论思路和渐进有序的推进策略，以体系结构为指导，进行系统模型的构建、分析、优化、验证工作;管理包括技术管理和项目管理，主要是对系统建模和工程实施工作的计划、组织、领导、控制。对于政务服务创新发展要求，从技术方面，需研究提出面向协同共享的体系结构;从管理方面，需采用基于模型的系统工程方法对服务平台建设进行精细管理。

（二）面向共享协同的体系结构

美国联邦政府提出了诸多管理和技术手段来促进共享协同，提升政务服务水平。管理体制上，美国立法确定了管理和预算办公室统一规划、协调、审批、监督、评价各部门的政务服务平台建设项目。技术手段上，1999年美国发布联邦政府总体架构框架（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF）11版，2013年发布了FEAF20版，为联邦政府设计、实施、评价电子政务服务水平提供统一的沟通交流框架，通过对联邦政府各种业务进行划分和定义，延伸到服务、基础设施、数据、安全等多个层次，对服务平台实施效果进行评价，从而促进跨部门共享协同，减少重复投资。FEAF20版包括绩效、业务、数据、应用、基础设施和安全等六大模型，统称FEA综合参考模型，如图1所示。

（三）基于模型的系统工程方法

传统的系统工程是“基于文本的系统工程”（Text-Based Systems Engineering，TSE），在这种模式下，信息散落在各个论证报告、设计报告、分析报告、试验报告中。若实现信息集成关联，需要耗费很大精力，并且对政务服务平台实施的指导效用偏弱。“基于模型的系统工程”（Model-Based Systems Engineering，MBSE）是建模方法的形式化应用，使用系统建模语言（System Modeling Language，SysML）描述工程系统，并有专门软件工具进行支撑，以支持建模方法贯穿政务服务平台需求、设计、实施、运维的全生命周期。目前，基于模型的系统工程在航天领域已经应用，为推动航天制造数字转型发挥了重要作用。

四、政策建議

我国政务服务正处在转型发展的关键时期。为了进一步提升政务应用和数据对政府决策的支持能力，提出如下建议：一是持续完善“互联网+政务服务”，参考面向协同共享的FEAF20体系架构，基于“全国一体化在线政务服务平台”加强政务应用和数据的协同共享，为系统工程理论和方法在政务服务领域的应用提供软硬件基础。二是借鉴系统工程应用领域的先进经验，在政务服务领域加快推动基于模型系统工程的应用，使得政务服务平台管理从基于文本逐步向基于模型转变，把对政务服务平台的认识、设计、试验、仿真、评估、测试等全部过程以模型的形式进行保存和利用，逐步实现模型驱动的政务服务平台的全生命周期管理。

参考文献：

[1]周宏仁信息化论[M].北京：人民出版社，2008

[2]Office of Management and BudgetThe Common Approach to Federal EnterpriseArchitecture[EB/OL].https：//wwwwhitehousegov/sites/default/files/omb/assets/egov_docs/common_approach_to_federal_eapdf，2016-04-08

[3]陈红涛，邓昱晨，袁建华，赵滟，蒲洪波基于模型的系统工程的基本原理[J].中国航天，2016（03）.

（李灿强、俞小蕾、丁邡，国家信息中心）