基层治理中公共政策执行问题研究

2019-10-08刘晓慧

中国经贸导刊 2019年23期

摘要：在公共政策执行的过程中，经过充分论证而制定的科学政策有可能达不到预定的政策目标。现实的压力型体制，资源的稀缺性和委托——代理理论链在政策传输过程中缺陷的存在，使得公共政策的执行可能有所偏差，民众不能完整的解读政策含义，无法切实享受政策优惠，致使公共目标难以实现，政府权威面临挑战。这种现象的出现促使我们重视公共政策执行的相关问题，以期透过现象看本质，找到出现问题的原因并提出相关的建议。

关键词：公共政策利益博弈政策执行偏差

长期以来，人们认为一项公共政策只要正式颁布以及给予足够多的资金支持传输到下级机构就可以自然而然的得到顺利执行，然后达到预定的执行效果，实现政策目标。然而事实并非如此，在政策执行的实践中由于政策本身存在一定的弹性以及政策执行人的自利行为使得公共政策执行有所偏差甚至难以执行，民众不能完整的解读政策含义，无法切实享受政策优惠，致使公共目标难以实现，从而影响政府权威。

一、相关概念

（一）公共政策

在公共政策学发轫和发展的历史上，公共政策学者根据概念界定的侧重点的不同对公共政策加以不同定义。有的学者将公共政策视为规范人们行为的行动指南或者行为规范，当然这种观点得到了中西方学者的普遍认同。诸如美国伍德罗·威尔逊就认为：“公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律或法规。”伍启元.《公共政策》[M].香港：商务图书馆，1989中国的张金马教授也有类似的看法，他认为：“公共政策就是一种用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。”张金马.《政策科学导论》[M].北京：中国人民大学出版社，1992也有人认为公共政策应该被视为是一种主体的行动，比如托马斯·R.戴伊提出的：“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。”托马斯·R·戴伊.《理解公共政策》[M].北京：华夏出版社，2004除此之外，戴维·伊斯顿认为：“公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。”[美]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》[M]，王浦劬译，北京：华夏出版社，1999也就是说他将公共政策视为一种价值分配活动，是对整个社会资源如何分配、社会机构如何运转的总体规划。根据以上关于公共政策的定义，我们将其理解为是政府或者权力机关在一定的历史时期通过规范的制度程序制定出来的，为了完成一定的公共目标，解决公共问题，实现公共利益的关于社会发展的总体性规划。

（二）公共政策执行偏差的含义

所谓的政策执行偏差，是指政策执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。有的研究者也把这种现象称之为“执行障碍”“执行走样”“执行梗阻”等。宁骚：《公共政策学》[M]，北京：高等教育出版社2003年版，第364-365页.尽管说法不一样，但共同的內涵都是说政策的执行偏离了政治制定的初衷，不能达到公共政策目标，产生一定的负面影响。

二、政策执行可能产生偏差的表现

国家出台的经过充分论证的科学政策能否有效执行，是否实实在在的落到实处，地方政府责任重大。而在当前压力型体制下，地方政府出于公共政策本身存在的一定弹性对公共政策认知产生偏差，进而选择性的进行公共政策的执行从而产生公共政策落实中的偏差，使得民众对政策的理解和支持度大打折扣，政府机关的威信力下降。

（一）地方政府对公共政策认知有所偏差

1.对公共政策的内容本质缺乏准确的把握。只有对某项公共政策具有清晰准确的认知，才能从根本上保证政策的有效执行。由于政策本身所存在的政策弹性以及政策执行主体想当然的对政策进行揣测，不能参透政策本质与执行的目的，或者在政策执行过程中自主选择性的进行执行，导致当前我国地方政府对公共政策缺乏准确的把握主要体现在缺乏对中央或上级政策构成要素的系统认识，缺乏从整个政策体系出发来把握某项公共政策的意识。以安康市“三变改革”为例，要求围绕壮大村集体经济实力和群众稳定增收脱贫，扎实推进农村集体产权制度改革和“三变改革”。政策本意是通过“三变改革”助产脱贫，而在现实操作中，政策执行主体将之与其政绩挂钩，各地方主体进行政绩攀比，虚报各方面比率，实际上却未给农民带来实际效益。地方政府虽然“达到”了上级安排的政策目标，却未给农民带来实际效益，其实质就是对政策认知产生理解偏差。

2.对公共政策出台和执行缺乏高度的认同感。一项公共政策的出台和有效执行，必然离不开地方政府的高度认同，只有政策执行者觉得这项政策确实是适合实际情况，能够带来实实在在的利益，并且对一项政策发自内心的认同，才能通过自己的执行行动切实落实政策。由于公共政策的本质是基于社会政策问题对既存利益模型进行重新调整。中央政策自然就是对整个社会的利益进行再分配，因此，政策的执行就必然会涉及到中央和地方利益冲突。地方政府在执行公共政策时发现与实际情况不相符合或与中央和地方发生利益冲突时，有可能会变通的执行上级政策，阳奉阴违产生“上有政策下有对策”的困境冲突。就如吴毅先生所著《小镇喧嚣》里所写的小藠头大文章一般。2003年的农业结构调整，上级要求农业结构调整所种的经济产物不适合本地，并且给当地政府带来了压力，地方政府处于上传下达的位置，上面的要求不得不听，下面的心声不得不反映，于是地方政府不得不开始使用软拖硬抗的技巧，最终结果使得农业调整屡战屡败，导致农民对政府信心不足，从而质疑政府能力。

（二）地方政府在公共政策落实中的偏差

徒法不能自行，中国是“上下来去”的政策执行模型，本文就政策执行的动态过程进行分析。首先，地方政府执行公共政策的方式产生偏差，地方政府在执行公共政策时拥有适当的自由裁量权，但执行人员在执行政策时利用政策的弹性和抽象性“变通”执行上级政策，从而使得政策执行与原来的政策内容相左或相去甚远，导致政策畸变，在地方上则产生“上有政策，下有对策”的困境冲突。其次，不同的激励机制会使各地方政府官员做出不同的行为。当一项新的公共政策出台之后，政策执行人员往往处于观望状态，新政策的实施存在一定的风险性，于是政策执行人员在执行政策时敷衍塞责、延宕推拖，实际上并未采取可操作性的具体措施来执行上级政府的政策。

另外，在绩效上，由于上级政府对下级政府的考核集中于经济指标，如果经济目标没有达到就可能会出现一票否决的情况。在这种强大的压力体制下，下级政府官员出于对自身利益最大化的考虑，就会优先选择那些上级政府着重关注的和与自身仕途有关的公共政策。因此在公共政策执行过程中由执行人员附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，从而导致政策变形，影响了公共政策的执行效力。最为突出的表现便是“搭便车”，执行人员往往打着贯彻上级政策的旗号，推行实现自身利益的“土政策”。这些土政策与原政策捆绑在一起执行后，不仅扩大了原政策的调控力度和范围，出现政策“浮夸”，还分别从质和量两个方面造成原政策的公信力骤降。

三、政策执行可能产生偏差的原因

（一）主观因素

首先是利益主体之间存在非合作博弈导致政策执行产生偏差。政策的执行者在实施公共政策的时候，不可避免的要遇到多元利益博弈，政策实施的过程实质上就是一个进行利益选择的环节。这里所提到的非合作博弈主要是指地方政府和中央政府以及地方政府和目标群体之间的利益博弈。一方面，当中央政府制定的政策适用于地方或者能够助力地方的经济发展时，地方政府就会不余遗力的积极落实上级政策，通过完成政策目标来提升政绩;但是当中央政府制定的公共政策不适用于地方并且会给地方带来压力时，地方政府便与中央政府产生了利益博弈，地方政府有可能费尽心思去曲解此项政策，變通的执行该政策。另一方面，政策执行的目标群体，也就是基层民众对于公共政策的接受程度也会影响政策执行的效果。当地方政府传达下来的政策有损基层民众利益时，民众一般会直接抵制政策的实施，或者通过熟人社会的特性寻求地方官员的帮助，可能也会给地方政府提供贪污腐败的空间;当地方政府也对上级政策心怀不满时就容易形成“共谋问题”，也就是说地方政府与基层民众达成共识，形成同盟，共同抵制上级政策。

另外，地方政府与目标群体之间存在着委托——代理关系，目标群体也就是基层民众是委托人，地方政府被基层民众授权则代表着代理人。由于信息的不对称性、加之知识能力的不确定性使得委托人对代理人的行为进行监督十分困难，这也增加了这个委托代理关系的不公平性。地方政府拥有更多的信息知情权，他们也许会站在他们自己的利益角度考虑问题，不会完全的从只是增加公共福祉的愿望出发去制定对全体人员都有好处的福利政策。同样，在公共政策执行过程中，地方政府自然也会各取所需。于是在政策执行的过程中出现扭曲异化公共政策的行为基层民众也不可得知。

（二）客观因素

史密斯在其过程模型中就明确指出：理想的公共政策是影响政策执行者有效执行政策的最重要的因素之一。究其政策本身来说，若是政策合法性程度高，那么地方政府执行政策过程中遇到的阻力相对就会减少;若是缺乏合法性，那么政策执行的失败系数则会大大提升，执行风险也会加大，政策执行效果也会大打折扣。当公共政策建立在理性基础之上有明确而具体的政策目标且有可行性时，地方政府自会全力支持政策的施行，一旦政策制定不合理，则会出现上有政策下有对策的困境。

四、结语

法美策贵在能行。公共政策的有效执行是达成公共目标的重要条件，也是维护治理稳定的必要条件。通过对公共政策执行偏差的表现以及环节的分析，进一步探究出产生偏差的诱因，从而采取针对性的矫正措施，比如通过外在的制度模式来约束各个利益主体之间的博弈行为，完善政策执行监督机制，加强政策执行中的信息沟通，拓宽基层民众的利益表达渠道来避免公共政策的无效执行，才能更好的落实公共政策，实现公共政策目标。