行政审批服务局设立后监管职能研究

推进相对集中行政许可权改革，组建行政审批服务局，变“分散审批”为“集中审批”，有利于打破“职责同构”壁垒，提高行政审批效能。为确保改革后监管职责落实，进一步提高政府服务水平，现以烟台市福山区为例，对行政审批服务局设立后监管职能履行情况进行研究，力求通过对困难问题的分析，探索构建系统完善、科学规范、运行有效的监管体制机制。

一、行政审批服务局设立后监管现状

2018年12月，福山区正式实施相对集中行政许可权改革，组建了行政审批服务局，划入行政审批事项共计88项，占全区行政审批事项的半数以上，涉及市场准入、投资建设、民生保障等多个领域，实行“一枚印章管审批”，由行政审批服务局负责上述事项办理所需的受理、审查、决定、送达等基本程序环节，对行政审批行为及后果承担相应责任。

与各地一样，改革前福山区监管体制也呈现出行政审批与监管“合二为一”的突出特征，各职能部门既负责审批又负责监管，都把行政审批作为履行监管职责的主要方式，以审批贯穿起事前、事中、事后监管的全链条。行政审批服务局设立后，随着行政许可权的相对集中，监管形势发生了根本性变化。按照“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则，福山区从健全监管制度、创新监管平台等方面入手，积极采取措施，保证监管职能落实。

一是建立起审管协调联动机制。打通行政审批服务局与各职能部门间联系通道，建立起重要事项联络会商制度，各部门确定1名会商联络负责人和1名联络员，针对法律法规、政策规章等变动信息，通过往来函等形式及时相互告知。同时明确了厅外环节实施权限，对于技术标准、人员资质要求相对较高的现场勘验、专家评审等厅外环节，审管双方共同派员参加，努力构建起业务协同、信息互通的审管衔接新机制。目前，区政务服务大厅月均办理各类事项近5万件，按时办结率、上网运行率、网上咨询回复率均为100%，在2018年度全省营商环境评价中位列全市第一。

二是全面落实“双随机一公开”制度。以商事领域为龙头，各职能部门全面推进“双随机一公开”监管制度落地落实，通过随机抽取检查对象，随机选派检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，将整个监管过程置于“阳光”之下，自觉接受社会监督，落实“服务即监管”理念，以监管方式的公开透明促进监管结果的公正公平。以市场监督管理局为例，其围绕“双随机一公开”制度举办了有300多家企业负责人参加的定向培训班，详细讲解了企业在信息公示、日常经营管理等方面应尽的义务、需要承担的法律责任和法律后果，以及如何在配合监管的同时合理、合法规避风险，降低经营成本等，强化了参训企业依法经营意识，提升了“双随机一公开”监管效果。

三是积极探索“智慧监管”。针对审管分离的新形式，各职能部门积极探索监管新方法、新模式。针对“设立互联网上网服务营业场所经营单位审批”“食品生产许可”“食品经营许可”等许可事项点多面广量大、生产经营场所相对封闭、传统监管方式效果不理想的实际，文化旅游、市场监管等部门积极探索互联网+监管新模式，开发出“云食安”等监管平台，通过在质量控制关键环节和生产经营场所关键位置安装高清摄像头和实时数据接收器，实现了对相对人生产经营数据的全掌控和关键环节的全监控，发现问题及时督促整改。

二、行政审批局设立后监管面临的问题

（一）思想认识的“两个误区”。

一是行政审批服务局完全不承担监管职责的认识误区。这一错误认识贯穿改革全程，也覆盖了改革各方。一方面是认为改革实施意见明确“行政审批服务局对行政审批行为及后果负责”，没有明确监管职责。另一方面是划入行政审批服务局的人员从编制、人事、工资等方面与原职能部门完全脱钩后，受理、办理审批事项成为其唯一工作，也不再履行监管职责。但事实上，行政审批本身就是事前监管的一部分，尤其是对办理量较大的登记类许可事项，行政审批就是精准高效的事前监管。受上述错误认识影响，改革后行政审批与事前监管完全割裂开来，行政审批服务局更多关注的是许可与否，对相对人申请许可时暴露出来的问题、隐患以及如何整改，既没有关注的兴趣，也没有关注的时间和精力，各职能部门只能通过加大宣传教育力度和日常检查频次等方式履行事前监管职责，既加大了监管难度，也降低了监管准确性。

二是没有审批权和执法权就无法监管的认识误区。这一错误认识由来已久，根深蒂固。受人员力量、工作难度等因素影响，改革前各职能部门长期把审批和执法作为监管的“左右手”，以审批代替監管，把执法等同监管，路径依赖十分严重。行政审批服务局设立后，各职能部门失去了行政审批权限，部分部门还在早前的综合行政执法体制改革中失去了行政执法权限，工作人员思想上觉得“腰杆不硬”，工作中找不到“新抓手”的情况比较普遍。尤其是已划转执法权限的部门，因为无法办理行政执法证，客观上也存在监管对象不认可、不配合的现象，既加大了监管难度，也打击了监管人员的工作热情，遇到审批、监管、执法三权交织、事涉多个部门的复杂问题时，更容易滋生推诿扯皮、慢作为、不作为等现象。

（二）政策机制的“三个障碍”。

一是法律法规滞后的障碍。行政审批服务局设立后，监管原则从“谁审批、谁监管”调整为“谁主管、谁监管”，但相关法律法规并没有随着相对集中行政许可权改革的推进而及时修改更新，审批、监管、执法相关职责归属没有得到清晰准确的界定，导致实践中难以把握。以《中华人民共和国行政许可法》为例，其第七十九条规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚”，改革后“行政机关”的指向并不明确，实际操作中就避免不了产生发现违法行为后由谁调查取证、由谁做出处罚决定的困惑。

二是配套制度不健全的障碍。随着放管服改革的不断深入，各级各领域按照“宽进严出”思路出台了许多改革举措，目的是为了转变政府职能，优化政务服务，释放改革红利。但因为这些改革举措往往由某个部门提出，单兵突进的情况比较多，行政审批服务局设立后，审管分离造成配套政策支持不到位的情况更加明显，比较突出的有两项：一项是行政审批告知承诺制。其核心是申请人以书面形式承诺其符合审批条件，行政审批机关即为其办理相关审批事项。该政策的出发点和前景毫无疑义，但作为一项发展历程较短的新制度，不完善之处也很明显，主要是申请人虚假承诺或后期无力履行承诺时应该如何定性、由哪个部门处理、适用哪项法规等，目前均没有明确的政策规定。同时，承诺期未满时监管的有效性也无法得到保证。以对“建筑工程施工许可证核发”的监管为例，住房和城乡建设局即使在监管中发现企业未在承诺时限内缴纳劳务工资保证金，但因缺少政策支持，无法给予相应的处罚。第二项是社会信用体系。目前主要是将行政处罚、行政强制等执法结果和法院判决结果作为信息源，其他信息如何纳入、如何运用还缺乏统一权威的标准，对信用监管的支持也比较有限。以企业法人年度报告为例，对未在规定时间内提交年度报告的企业，现行规定是将其纳入企业经营异常名录，但异常名录未纳入社会信用体系，同时只要企业提交年度报告，就需将其移出异常名录。实际工作中，甚至出现个别企业每年都移入、移出异常名录的情况，增加了基层监管压力。

三是信息传递不顺畅的障碍。首先，缺乏审批、监管、执法三类部门共用、统一高效的信息传递平台。目前，行政审批服务局使用的“山东政务服务网”与部分部门系统仍未实现互联互通，审管信息主要通过公文传输系统、往来函等传统形式，按照“审批局窗口科室—审批局办公室—职能部门办公室—职能部门监管科室”的流程传递，没有实现“审批局窗口科室—职能部门监管科室”的点对点传递，信息的时效性难以得到有效保障。其次，信息单向传递的情况比较严重。从运行实际看，行政审批服务局向职能部门传递审批信息基本制度化、规律化，但职能部门向行政审批服务局传递监管信息的频次和数量都不尽如人意，影响了审批与监管的一致性和协同性。以对市场准入领域的监管为例，职能部门已发现申请人存在无照经营行为，但因未能及时反馈，行政审批服务局又按申请材料核发了营业执照，形成“带病核准”的局面，使后续监管陷入两难境地。

（三）监管能力的“两个不足”。

一是监管力量不足。行政审批服务局设立后，受简政放权不断提速、财政供养人员只减不增、地方财力增长乏力、用编进人以退定补等多重因素影响，监管需求与编制保障、人员配备间的供需矛盾非常突出。目前，各职能部门的监管职责分散在不同的业务科室，具体工作人员大多在1-2人，同时承担政策调研、行业指导、日常监管等多重职责，而且队伍老化趋势十分突出，监管中疲于应付甚至流于形式的情况并非个例。以对市场主体的监管为例，2016年来福山区食品经营者增长了125%，消费者投诉增长了171%，案件数量增长了203%，但同期工作人员净减少11人，监管人员平均年龄接近50岁，完全无法适应“宽进严管”后的监管强度。

二是监管手段不足。目前，各职能部门对划入行政审批服务局事项的监管，主要还是采用定期检查、随机抽查、年度报告公开等传统方法进行，信息化、数据化手段运用比较少，传统单一的监管形式制约了监管效率的提升。以医疗机构年度校验为例，涉及各类医院、诊所和所有村居卫生室，由于没有建设全覆盖的实时监控系统，具体监管中只能逐家实地查看，一定程度上浪费了时间和精力。再者，现行的监管手段无论是日常监管还是运用新技术手段，都是从监管部门自身出发，没有充分发挥行业协会等社会监管的力量，在面对金融、环保等事多繁杂的行业时，只是单纯依靠部门监管，很难面面俱到保证不出纰漏。

三、对策建议

（一）强化教育引导。一是加强对职能部门的教育引导。各职能部门及监管人员要积极适应行政审批服务局设立后监管分离的新格局，从思想深处克服取消审批权、执法权带来的监管冲击，面对日趋繁重的监管压力敢于担当、勇于担当、善于担当，自觉落实好监管责任，形成敢抓能管、真抓实干的局面。二是加强对行政审批部门的教育引导。行政审批服务局及窗口工作人员要主动将行政审批融入事前监管之中，结合行政审批向办事企业和群众宣传相关政策法规，及时反馈受理、办理申请中发现的问题隐患，配合职能部门从源头上减轻监管压力。三是加强对相对人的教育引导。职能部门要立足行业特点和相对人实际，加大政策法规宣传力度，提高相对人依法办事的意识和水平，推动相对人依法自主管理，真正促使监管部门由“管全体”变为“抓重点”，有效提高监管能力。

（二）完善法律法规。一是加强专项立法。坚持“改革于法有据”的原则，加快研究制定相对集中行政许可权的相关法律法规，明确“谁审批谁负责、谁主管谁监管”原则，从法律层面科学确定行政审批服务局与职能部门的职责，最大限度避免监管中的推诿扯皮，让权力行使、责任落实有法可依。二是及时修法释法。根据相对集中行政许可权改革的推进情况，及时调整修改不适用、有冲突的法律法规条文或出台立法解释，明确赋予监管部门依法行使监管职能的权力，确保监管职责归属无争议、符合改革实际，从法律上避免“违法监管”“执法违法”现象的发生。

（三）健全体制机制。一是及时完善权责清单制度。结合新一轮党政机构改革，依据最新部门“三定”规定，系统梳理和完善行政审批服務局和各职能部门的权责清单，依法依规、清晰准确地规范权责事项，做到权责清晰、分工明确，逐渐形成审批、监管、执法等部门各司其职、通力合作的新体系。二是完善告知承诺制。在现有制度的基础上完善对违约惩戒标准、违约查处责任等具体事项的规定标准，引导和督促相对人量力承诺、诚信守诺，从根本上降低改革举措带来的监管压力。三是健全考核奖惩机制。切实发挥考核指挥棒作用，将监管职责履行情况与部门、人员的评先树优、晋级晋升、绩效薪酬等紧密挂钩，加大对消极应付、推诿扯皮、慢作为、不作为等妨害监管行为的问责力度，以多元开放、科学合理、奖惩有序的考核机制不断激发监管工作活力。四是统一信息传递平台。按照“一级开发、三级应用”的原则，建立全省或全国统一的信息传递平台，实现审批、监管、执法等多部门信息共享，实现科室或岗位间点对点传递信息。

（四）创新监管模式。一是探索完善信用监管模式。建立以信用承诺、信息公示为特点的新型监管模式，加快社会信用体系建设，适度扩大不良记录信息源，建立健全失信联合惩戒机制，以对失信行为“一处违法，处处受限”的强约束倒逼相对人依法经营，减轻监管压力。二是探索完善智慧监管模式。结合行业特点和地区实际，运用“互联网+”技术打造智慧监管平台，将被监管对象全部纳入平台，实现全域全程全时数字监管，进一步提高监管效率。三是探索完善行业监管模式。积极培育支持行业协会，指导制定行业职业道德准则，完善行业自律性管理约束机制，引导加强协会公信力建设，逐步实现“政府监管、行业自律”的新形态。

（五）充实监管力量。一是及时补充力量。以上级下放或委托下放事项数量、办理量、办理难度等为基准，适当为基层核增行政编制，灵活用编进人管理，允许根据需要在空编总量内补充人员，同时注重在人员招聘中加入对专业技术知识的考察，着重招聘专业对口、经验丰富的工作人员，补齐配强监管工作力量。二是加强业务培训。有计划地组织监管、审批、执法三方工作人员共同学习掌握相关事项审批办理流程、监管所需技术手段等方面知识，严格把控事前审批和事中、事后监管环节，提高审批质量和监管效率。三是加强信息沟通。定期举办专题座谈会，多方共同研究审批、监管及执法方面的相关问题，共同探讨解决对策，避免推诿扯皮现象，合力推动政府治理能力提升。□E：ZLH

关键词：行政审批服务局 监管 对策  建议 福山区