政府部门事中事后监管职能研究

近年来，淄博市临淄区紧紧围绕国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”的精神，扎实开展相对集中行政处罚权、行政许可权改革工作，切实推进政府管理由事前审批更多地转为事中、事后监管。

一、现行事中事后监管的主要做法

（一）监管事项“清单制”，构建边界清晰的权责体系。按照“有权必有责、法定职责必须为”的原则，在全面厘清政府权力底数基础上，将各部门单位面向市场主体实施的监管事项，按实施主体、监管内容、法律依据、办理流程等内容逐项梳理汇总，形成涵盖住建、交通等58个部门单位的309项行政监管事项权责清单;加强权责清单动态调整，做好承接取消调整的行政事项的清单调整工作，实现目录之外无审批。截至2018年3月，区政府部门公开保留行政权力事项3161项，责任事项1149项，追责情形3104项;在健全完善“综合清单”的基础上，将清单编制范围向安全生产、环境保护、投资项目等重点领域拓展，形成了“综合清单+专项清单”互为补充的权责清单管理体系。

（二）业务办理“双告知”，构建审批监管的联动体系。实行“先照后证”制度改革以来，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，在全区全面推行“双告知”制度，市场监管、住建、执法局等多个审批、监管部门单位联合建立审批监管联动机制，梳理形成了《告知书》，在企业办理注册登记后根据企业的经营项目、性质等，发放相应的《告知书》，详细告知后续办证流程，避免跑冤枉路。《告知书》下方还专门设计承诺书，对需要后置审批的事项，由企业承诺在未取得许可证前不擅自从事相关经营活动，强化了企业的市场主体责任。同时，强化互联网的建设与应用，实现国家企业信用信息公示系统与监管平台信息的互联互通，市场主体登记注册信息及时高效通过平台推送至相关审批、监管部门，由对应部门单位进行认领并监管，实现企业与审批、监管部门的“无缝链接”，形成了分工明确、沟通顺畅、齐抓共管监管格局。

（三）抽查方式“双随机”，构建透明高效的监管体系。坚持“依法监管、公平高效、公开透明、协同推进”的原则，将“双随机、一公开”抽查方式作为事中事后监管的“排头兵”，编制印发《临淄区随机抽查事项清单》，梳理完成全区37个具有行政执法主体资格的部门、单位随机抽查事项401项。设计开发了“双随机、一公开”随机摇号抽检程序，建立健全“一单两库一细则”，实现了监管全覆盖。同时，编办、司法、监察等部门定期开展“放管服”工作专项督查和“回头看”工作，确保“双随机、一公开”工作步入常态化。

（四）企业监管“信用制”，实行部门联合惩戒。严格经营异常名录管理工作，根据《企业经营异常名录管理暂行办法》，对监管中发现的未按规定履行法定义务的经营单位按规定列入经营异常名录（状态）。深化信用联合惩戒，对被列入“异常名录”企业依法在政府采购、工程招投标、国有土地出让、银行贷款、企业上市、授予荣誉称号等方面予以限制或禁入措施，提高企业失信成本，真正做到“一处失信，处处受限”。2018年，全区共计972户企业、2554户个体工商户、42户农民专业合作社被列入“异常名录”，其中554户目前已整改到位，移出“异常名录”，信用约束惩戒效应逐步显现，企业责任意识不断增强。

二、存在的问题

（一）顶层设计系统性、指导性相对缺失。随着经济社会的不断发展，社会新事物层出不穷，原有的监管细则、条例相对滞后，基层在执行事中事后监管过程中，缺乏系统的指导性意见或可操作性强的标准，造成监管内容不清晰、精细化程度不够等问题，影响监管效能。如在食品监管领域，《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点监管条例》，对食品小作坊、小餐饮和食品摊点做了界定，但对于进入农贸市场经营的食品摊点，虽然其完全符合“无固定门店，从事食品销售或现场制售食品”这一概念，但由于农贸市场本身就作为一个经营主体，内部商户是否需办理食品备案未明确规定，各地执行标准无法统一。

（二）部分部门单位监管职能弱化，以审批代监管。2018年，在对全区党政机构相对集中行政许可权改革调研中发现，部分部门单位对事中事后监管认识不足，习惯以行政许可、行政处罚的手段约束监管企业，对相对集中行政许可权、行政处罚权后的行政监管工作思路不清、态度不积极，导致改革期间一些工作出现空档期，影响了政府履职、服务能力提升。

（三）存在基层监管力量不足问题。一是结构性缺编问题突出。据统计，纳入调研的12家部门单位，在编人员共计343人，其中45岁-50岁131人，占比38.19%，50岁及以上115人，占比33.53%，年龄结构失衡，出现虽不缺编但一线力量不足现象。二是人手与工作量不匹配。随着新生经营主体增长迅速，而财政供养人员“只减不增”，基层监管实现全方位、全覆盖存在较大难度。如市场领域的监管主体，2014-2015年新设市场主体12439户，注销1197户，2016-2017年新设市场主体20022户，注销5294户，监管主体增长迅速，部门单位人手不够。

（四）部门协同监管机制有待加强。从事中事后监管工作实践来看，政府监管重点由事前审批向事中、事后监管转移的衔接机制不协调、不到位，对部门事中事后监管履职工作缺乏监督。部分部门单位受事中事后监管认识程度差异、人员限制、公示数据应用等方面的制约，未能全面推开监管双随机机制，存在市场监管部门一家独自检查的困境。部分部門单位对“双告知”履职尽责不到位，涉及的审批部门认领工作不积极、不主动问题频发。此外，国家企业信用信息公示系统协同监管平台也存在使用效率不高问题，单位较多使用上下级数据通道，大量数据沉淀在“烟囱”中不能有效共享，部门协同监管效果未能充分体现。

三、对策建议

在改革深入推进过程中，基层事中事后监管相对薄弱，客观上影响着改革红利释放，急需探索合理有效的监管制度。主要有以下几方面思考：

（一）积极推行监管立法，搞好顶层设计。一是进一步完善各领域监管法律法规及规章条例。建议加快事中事后监管条例、规章的制定出台，在对各项监管的标准、要求全面梳理基础上，明确监管事项范围、监管职责、执行标准、风险防控等内容，构建权责明确、标准统一的事中事后监管体系，确保事中、事后监管与事前审批、政府内部运行规则、市场机制正常运行、现行法律框架、社会发展基础条件等有机衔接。二是加强行政执法规范化建设。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，做到严格规范公正文明执法。三是细化各部门事中事后监管制度。对职责范围内的监管事项，按照检查对象、内容、方式、措施、程序和检查处理等方面进行规范与公开公示，做到对象明确、措施完善、程序规范、处理有据、监督有力，实现监管部门和市场主体双方责任明了和监管信息对称。

（二）统筹各类编制资源，完善人才储备。一是创新编制资源的管理使用。将机构改革收回的空余编制统一管理，建立编制“蓄水池”，优先用于保障重点领域、重点行业、区中心工作以及人员需求较大的基层监管、执法领域。保障高层次人才专项事业编制，充分发挥高层次人才专项编制使用效益，引导各部门单位积极引进业务对口的法律、财会、计算机、商务等领域的高层次人才，保障重点领域的重点工作;二是规范编外用工管理。结合政府购买服务项目，规范编外用工的使用与管理，吸引更多的高水平专业技术人员参与社会建设与监管工作;三是加强监管队伍的再教育、再考核工作。定期组织开展监管方面法律法规、条例规章的学习与考核，聘请专业人才进行定向授课，全面提升监管队伍的法律素养、执法水平，切实打造监管业务的“行家里手”。

（三）突出创新监管方式，凝聚监管合力。一是提高国家企业信用信息公示系统协同监管平台的应用。进一步推行“互联网+政务”监管模式，对各职能部门涉及市场主体的商事登记、监管执法、行政审批等信息，在该平台集中汇整、交叉匹配、有序共享与综合利用，实现审批、监管的“一个平台、一套流程”，尽快打破“信息孤岛” 和“数据烟筒”，促进资源共享;二是切实发挥行业协会商会的监管作用。深入推进简政放权，积极借鉴国外的行业协会商会监管经验，构建既具有公共权力、承担政府职能，又相对独立、遵循市场自由竞争淘汰机制的行业协会商会，协助监管部门共同监管;三是加强消费者监督在内的社会监督。全面推行政务信息公示公开，畅通“8189000热线举报”，保障公众的知情权与监督权，充分调动社会各方面的积极性，鼓励自发成立互助型维权组织，通过设立一些维权组织，提升维权和自我保护能力，提升社会监管的实际效果。□E：CWK

关键词：事中事后监管 行政审批 编制资源