十件法规守护一城碧水——苏州水环境保护地方立法渐成体系

■陈泽亚

“君到姑苏见，人家尽枕河。古宫闲地少，水港小桥多。”作为著名的东方水城，苏州现有各级河道2万多条、大小湖泊394个，被列入省保护名录的湖泊就有94个，水域面积占到全市总面积的36.6%。

1993年4月，苏州被国务院批准为“较大的市”，拥有了地方立法权。从此以后，保护水环境就成为了苏州历届人大关注的重点内容。多年来，苏州市人大及其常委会先后制定了77件地方性法规，现行有效59件，其中涉及水环境保护的就有10件。这10件法规紧密结合地方实际情况，从不同角度对国家相关法律法规进行补充，各有侧重，亮点纷呈，逐渐形成了一个颇具苏州特色的水环境保护地方性法规体系。

严防重点区域

刚获得立法权，苏州市人大常委会就把辖区内大型湖泊与河道的管理和保护纳入到立法计划当中，用法治力量保障城市“源头活水”。

阳澄湖是苏州行政区域内最大的内湖，也是苏州市重要的饮用水源地和战略备用饮用水源地。1995年12月，市十一届人大常委会制定了《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》。条例明确了阳澄湖水源水质保护坚持环境保护优先原则。条例规定，苏州市和沿湖周边的县级市、区都要将阳澄湖水源水质保护工作纳入国民经济和社会发展规划，加大保护资金投入，依靠科技进步提高水污染防治水平，切实改善阳澄湖水环境质量。

长江是中华民族的母亲河，也是苏州重要的水源补给河流，保证长江行洪安全涉及到全市人民的根本利益。1999年7月，市十二届人大常委会制定了《苏州市长江防洪工程管理条例》。该条例为加强长江防洪工程管理、保证工程完好、维护人民生命和财产安全，发挥了重要的作用。

2004年9月，市十三届人大常委会制定了《苏州市河道管理条例》。这个条例把苏州行政区域内的湖泊、荡、漾都包括在管理范围，对与此相关的规划、整治、河道管理与保护作出了详细的规定，明确了相关法律责任。

保护传统风貌

有了源头活水，还得让“活水”能够“畅流”。随着城市建设的快速推进，苏州也出现了湿地面积不断缩小，不少河道被随意截断、填埋等问题，水体自净功能遭到削弱，水乡传统风貌受到影响。

2011年，市十四届人大常委会在江苏省内率先制定了湿地保护地方性法规——《苏州市湿地保护条例》。这部法规只有31条，却在理顺湿地管理体制、完善经费投入机制、明确湿地分类等重要环节作出了细致的规定。条例还结合苏州实际，在全国范围内首次将永久性水稻田视为人工湿地纳入保护范围，受到了社会各界的一致好评。

2017年，市十六届人大常委会制定了《苏州国家历史文化名城保护条例》。该法规将“整体保护历史城区内水陆并行、河街相邻的双棋盘传统格局和小桥流水、粉墙黛瓦、史迹名园的独特历史风貌”作为重要内容，要求保护历史城区肌理和传统街巷特色，控制传统街巷、水巷空间形态与尺度。新建建设项目实行雨污分流，污水管道按照要求接入城市污水收集系统。无法实行雨污分流的，雨污合流排入城市污水收集系统，不得排入河道。

2018年4月27日，《人民日报》专门对苏州市人大常委会制定历史文化名城保护条例的情况进行了报道。

强化日常管理

居民生活污水排放问题如果管不好，会对城市水环境构成重大威胁。同时，随着工业规模迅速扩大、城市人口不断增多，提高水资源利用效率更加迫在眉睫。

2014年10月，市十五届人大常委会制定了《苏州市排水管理条例》。这个条例把原先的《苏州市城市排水管理条例》只管理城市排水，扩展到了涵盖苏州所有的城市和农村。法规要求，县级市（区）和镇人民政府应当保障村庄排水设施的建设资金，村庄生活污水处理设施的出水水质应当达到城镇污水处理厂污染物排放标准。

市十六届人大常委会不仅在制定新法方面主动作为，还全面梳理往届制定的水环境保护各项法规，确保符合上位法要求，体现时代精神，能够解决实际问题。

2018年4月，市十六届人大常委会修改了《苏州市节约用水条例》。修改后的条例积极顺应“绿色发展”新时代新理念新要求，进一步落实最严格的水资源管理制度，加大节水设施建设和管理推进力度，强化落实节水新措施。《条例》特别明确规定，市区自2019年7月1日起、县级市自2020年7月1日起，除喷雾降温、降尘外，公共绿化浇灌、道路冲洗不得取用公共供水。这对于有效减少水资源浪费，减少污水排放，切实改善水环境有着重要的意义。

重视风险防范

危险废物的产生、收集、运输、贮存、利用、处置和监督管理等如果不到位，将会对生态环境和水资源保护构成重大威胁。

保证内河交通安全是防治船舶污染的重要方面。2008年，市十四届人大常委会制定了《苏州市内河交通安全管理条例》。法规对船舶航行、停泊、作业等作出了明确的规定，并专门用一章的篇幅对“危险货物监管与船舶污染防治”进行了规范。《条例》明确规定，“载运危险货物的船舶应当在经批准的专用码头或者指定水域停泊、作业”“太湖、阳澄湖等饮用水源水质保护区域，禁止载运危险货物的船舶进入”。

2018年，市十六届人大常委会修改了《苏州市危险废物污染环境防治条例》。《条例》规定，饮用水源保护区、居民区、科研文教区和省级以上自然保护区、风景名胜区、基本农田保护区，以及其他需要特别保护的区域范围内，禁止建设危险废物集中收集、贮存、利用和处置的设施、场所。运输危险废物，必须使用危险货物运输专用工具，并遵守公安和交通部门的有关规定。

河道是城乡的血脉，是保障水安全、体现水质量的重要载体。2019年，市十六届人大常委会将修订《苏州市河道管理条例》列为年度立法计划正式项目。正在修订的《苏州市河道管理条例》准备专门新增一章强化河长制。同时，明确水域面积总量只增不减的新要求，着力细化河道管理范围和保护范围的划定标准，完善涉河建设项目审批的全过程管理手段，从严规范管控河道养殖、游泳、船舶停泊等行为。

探索制度创新

《人民日报》多次报道过苏州在全国率先建立生态补偿机制的做法，并直接指出：“与其他地方相比，苏州的生态补偿从一开始就是由人大推动的。”

生态补偿立法难度非常大。当时，理论界还没有形成十分成熟的看法，上位法也没有提供具体依据，社会上不同利益主体的权利主张更是大相径庭。

比如，关于补偿对象的问题。大家印象中大多是应该补给因生态保护损失了发展机会的地区。然而，有的经济发达的地方政府提出，我们搞开发，也是国家认可和鼓励的，对国家作出了重大的贡献，却牺牲了很多生态空间，享受不到良好的生态环境，因此也应该有生态补偿。在外地实践中，确实也有对生态受损区域进行生态补偿的实际案例。但是，这样一来，生态补偿岂不是要变成人人有份的“大锅饭”？此外，补偿金额、补偿方式、补资金承担、补偿金使用等等问题，也都存在很多不同甚至完全相左的意见。

市十五届人大常委会迎难而上，妥善平衡社会各方面关系，最大限度地保障人民群众根本利益。最终确定，条例所称生态补偿是指主要通过财政转移支付方式，对因承担生态环境保护责任使经济发展受到一定限制的区域内的有关组织和个人给予补偿的活动。《条例》还充分考虑政府现有财力的可承受程度，确定了“突出重点、分步推进”的原则。

市十六届人大常委会高度重视生态补偿条例实施工作，经常组织相关执法检查、调研等活动，推动法规落到实处。截至2018年底，全市累计投入生态补偿资金77亿元，每年都有103.88万亩水稻田、29.24万亩生态公益林、165个湿地村、64个水源地村、8.97万亩风景名胜区得到补偿。

《人民日报》多次报道了苏州市人大常委会在全国率先开展生态补偿立法的做法，中央电视台《焦点访谈》专题聚焦，新华社《内参选编》还专门派出记者到苏州蹲点采访相关情况。另外，新华网、《光明日报》、《中国人大》杂志、《检察日报》等国家级媒体也都进行了宣传报道，地方人大立法工作受到了前所未有的关注。

结语：苏州市历届人大常委会立法保护水环境的生动实践，是地方人大设立常委会40年来，无数地方人大工作者主动作为，推动地方立法工作与时俱进的一个缩影。

地方立法是国家立法的补充，并不以成体系作为最初追求的目标。然而，当无数地方人大工作者坚持不懈地通过地方立法去解决具有地域特色的重要课题，历经岁月的洗礼和积淀，我们惊喜地发现，一些初具规模、主题鲜明，内容互为补充、颇具地方特色的地方性法规体系已经逐渐浮现出来。它像山花一样迷人，在中国特色社会主义法律体系中，散发出独特的芬芳。它像繁星一样灿烂，在推进国家治理能力和治理体系现代化中，绽放出独特的光彩。

2018年9月，栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上明确指出，地方立法在加强生态环境保护、体现社会主义核心价值观、加强民生这三个领域“大有可为”。站在地方人大设立常委会40周年的历史节点上展望未来，我们完全有理由相信，在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的指引下，地方立法工作一定能够在新时代谱写出更加精彩华美的新篇章！