筑牢动物防疫屏障——省人大常委会围绕《江苏省动物防疫条例》贯彻实施情况开展执法检查

■本刊策划

“生猪卖不出去就压栏，压栏就掉价，掉价就赔钱。”去年以来，席卷全国多地的非洲猪瘟疫情对国内生猪养殖业带来了很大冲击，一些养殖户遭受了较大的经济损失，加之在环保政策的影响下，很多地区的中小养猪户被要求禁养或者限养，生猪存栏量下降，猪肉价格大幅上升。

长期以来，诸如非洲猪瘟等动物疫病始终是养殖业的“阿喀琉斯之踵”，也影响着人民的“肉篮子”和“钱袋子”。党中央、国务院对此高度重视，中央一号文件明确，要加大非洲猪瘟等动物疫情监测防控力度，严格落实防控举措，确保产业安全。前不久8月21日召开的国务院常务会议提出综合施策恢复生猪生产，取消超出法律法规的生猪禁养、限养规定，发展规模养殖、支持农户养猪，加强动物防疫体系建设，保障猪肉供应等五方面举措。

打好动物疫病防控这场“持久战”，离不开法律的武器。作为畜牧业大省，江苏十分重视动物防疫工作，根据省人大常委会2019年的监督计划，5月中旬至6月下旬，省人大常委会组成以魏国强副主任为组长的执法检查组，对《江苏省动物防疫条例》（下文简称“《条例》”）的贯彻实施情况开展了检查。执法检查组分别赴常州及溧阳市、徐州及铜山区、南通及海安市等地实地考察，充分听取当地有关部门、省人大代表、部分畜禽养殖及屠宰加工企业和专家学者的建议；同时，委托全省各设区市人大常委会对本地区贯彻实施《条例》情况进行深入检查并提交报告，实现执法检查“全覆盖”；省人大常委会农委还委托江苏省养猪行业协会作为第三方机构对《条例》贯彻实施情况进行评估并提交报告。由此形成整体合力，推动人大监督提质增效。

法治保障，条例实施成效明显

“常州市投资建成动物卫生处理中心及配套收集体系，为处理病死畜禽、防控重大动物疫病提供了强有力的支撑。”

“在主城区设置23个宠物狂犬病免疫点，在农村免费为宠物实施狂犬病免疫，南通市这项工作真是利民之举。”

“徐州市通过制定外埠入苏动物及其制品专项整治的行动方案及管理细则，加强监督管理，确保入苏生猪产品质量安全。”

“发生在我省的3起非洲猪瘟疫情，均被迅速、及时和有效处置，得到了国务院督导组的充分肯定！”

……

执法检查过程中，检查组成员们你一言我一语地交流起所见所闻，这些好的经验和做法令他们十分欣慰。

“做好动物防疫工作意义重大，事关乡村振兴战略实施中的特色产业发展，事关农民增收致富，事关畜产品供给安全、动物防疫安全、公共卫生安全和生态环境安全。”大家深切感受到，全省各级政府、各有关方面高度重视《条例》的贯彻实施，将依法提升动物疫病防控水平、确保畜禽产品质量安全，作为促进现代畜牧业持续健康发展的重要保障，加强组织领导，完善配套制度，严格监督管理，有效应对了重大动物疫情，确保人民群众身体健康和生命安全。

“《条例》颁布实施以来，动物防疫责任落实不断强化，动物防疫保障体系不断健全。”检查组表示，按照《条例》规定，省政府配套出台了《江苏省重大动物疫情应急预案》等指导性政策文件，省相关部门制定了《江苏省动物疫病中长期防治规划（2012—2020年）》《关于加快推进畜牧业绿色发展的意见》等26个文件，市县也积极完善符合本地实际的政策措施，全省初步形成了相互衔接配套的政策支持体系。

动物疫病综合防治能力得到不断提升。检查组统计发现，2013年至2019年5月，我省累计发生小反刍兽疫、H5亚性高致病性禽流感、口蹄疫、非洲猪瘟等疫情47起。面对疫情，各级农业农村部门积极处置应对，有效防止了重大动物疫病暴发性、区域性流行。

此外，动物卫生监督执法力度也在不断加大。全省不断健全动物防疫体系建设，通过规范检查、强化监管、严格执法，进一步完善以监促检、以检促防机制。“2013年以来，全省累计查处各类动物防疫违法案件2881件，其中未经检疫违规调运案1457件、不凭证运输案237件、伪造检疫证章案20件，有效打击了动物防疫违法行为。”

成效显著，但仍任重道远。在充分肯定成绩的同时，省人大常委会副主任魏国强就进一步做好动物防疫工作提出要求。他指出，地方各级政府及有关部门要提高思想认识，切实做好条例的贯彻实施；要严格落实责任，着力解决动物防疫难点重点问题，加强动物无害化处理及集中屠宰标准化规模化建设；要紧紧围绕“保供给、保安全、保环境”的目标要求，优化畜牧产业布局，推进畜牧业规模化养殖，加强疫病防控能力、检疫检测能力、应急处置能力和监督执法能力建设，推动我省畜牧业高质量发展。

问题导向，法律巡视“利剑出鞘”

2019年5月13日，检查组来到一家生猪屠宰场。“市里有几个屠宰场？”检查组直接发问。“原来有九个，现在集中在了这一个。”相关负责人答道。检查组没有第一时间奔着屠宰区而去，却对一旁的附属建筑起了“兴趣”，在得知是污水处理设备后，检查组扶着铁皮楼梯，走到污水处理设施顶部，发现污水处理池池面淤积着厚厚的漂浮物，附着的锈迹与蛛网的把手、铁皮盖，显示着这一设施已停摆了一段时间。

“集中在了这一个，一年屠宰15万头生猪，一天要用多少水？”“污水最后到哪里去了？”“集中屠宰产生的废弃物是如何处理的？”检查组连连发问。

“接入污水管网进行集中处理。”屠宰场经营者有些紧张地答道。

“有没有跟踪察看过污水处理的效果？”检查组追问道。一连串问题让屠宰场经营者有些“难以招架”。

“污水处理不当，不仅会污染环境，同样存在散播病原的可能，一定要重视。”检查组严肃地提出了要求。

随后，检查组继续询问，“这个屠宰场达标了吗？在屠宰场的标准化建设上有没有统一标准?……在得到肯定的答案后，检查组提出：“各地都在处理散乱差的屠宰加工点，一个县级区域内只有1-2个集中屠宰场，所以在屠宰场的标准化建设、检测人员配备上要加大投入、加快推进，这关系着人民群众的食品质量安全，不容忽视！”有关部门负责人及屠宰场经营者连连点头，当即表示作出整改。

5月24日，在《江苏省动物防疫条例》贯彻实施情况汇报会上，魏国强副主任强调了此次执法检查的目的，要发挥好人大执法检查“法律巡视”的“利剑”作用，严格依法检查，明确检查重点，坚持问题导向，深入查找条例实施中存在的突出问题，推动条例全面贯彻落实；在执法检查过程中，要注意精心组织，创新工作方式，改进工作作风，切实提高执法检查的针对性、准确性和实效性，确保执法检查取得实实在在的效果。

“利剑”出鞘，势必动真碰硬。此次执法检查比以往更注重问题导向，开门见山、直截了当，确保真发现问题，发现真问题。

“发生疫情，所有活禽交易都关了，几个月不准上市，大型企业有自己的屠宰场和专门冷冻的地方，可以等开禁以后再卖，但对中小企业来说几乎是毁灭性的打击。”溧阳市人大代表胡明是溧阳市兴竹畜禽养殖研究中心的负责人，在座谈会上，向检查组说出了这个群众反映比较强烈的突出问题。

“对养殖业简单的‘一刀切’，是不负责任的表现，没有看到带来的猪肉产品供给、物价稳定和群众生活等问题。当前农业面源污染的大量来源是什么？这个问题要客观全面地分析，不能粗暴地实施禁养，‘一关了之’。”检查组敏锐地抓住了隐藏在“保生态”后面的重大民生问题。

“当前动物防疫形势依然比较严峻。”检查组坦言，动物防疫工作责任落实还不到位。《条例》规定，应当加强动物防疫工作，制定并组织实施疫病防治规划，建立动物防疫责任制度。我省在推进动物防疫建设中取得了较好成效，但随着畜牧业的快速发展，一些问题逐渐显现，表现在：对推进畜牧业可持续发展和动物防疫工作的重视程度不够，思想认识存在偏差；对畜禽产业统筹谋划的力度不够。区域间发展不平衡、养殖区域布局不合理，生猪养殖规模与屠宰加工产能不相匹配；养殖经营者的防疫主体责任意识不强。

“乡村兽医一头连着养殖户，一头连着政府，对动物疫情的尽早发现和处置有着不可忽视的巨大作用。他们从事的工作危险又辛苦，但待遇普遍极低。”几乎每到一个地方，检查组都会听到类似的反映。这是影响基层防疫人员队伍稳定性的重要问题，检查组高度重视。

经过深入了解，检查组发现，基层防疫和监管队伍建设普遍比较薄弱，除了队伍稳定性不强外，基层动物防疫和监督机构人员配备不合理；官方兽医力量严重不足，职责不清，防疫检疫机构既是实施主体，又是监管主体的现象依然存在。

执法检查期间，检查组为了解无害化处理设施运行情况，临时增加了检查点，随机抽查了一家无害化处理中心，发现无害化处理中心建设滞后，存在体系建设标准低、设备性能落后、废气废水处理不到位的问题。“动物防疫基础设施条件亟需改善，要重点解决地方资金配套压力较大、病死畜禽无害化收集处理体系亟需优化升级、畜禽屠宰设施的标准化建设不足、县级防控机构实验室检测能力较弱等问题。”

“执法监管水平还有待提高。”检查组认为，动物卫生监管链条较长，养殖、屠宰环节执法安全监管的任务繁重，监管存在薄弱环节，信息化监管发展相对滞后，执法监管效率有待提高。屠宰企业畜禽废弃物和污水处理监管需进一步加强；活畜禽调运管理不够严格；牛羊屠宰监管不够有力有效。

一路上，地方和部门普遍反映，《条例》的一些内容已经不适应当前的实际需要。为此，检查组对法律法规在实施过程中各方面反映较为集中的问题进行了总结和梳理，提出要提高对养殖经营者违法行为的处罚力度，完善病死动物收集体系的有关规定，加强犬类狂犬病防控等建议，为今后适时修订《条例》打下良好基础。

借用“外脑”，专业护航人大监督

“委托方：江苏省人大常委会农业和农村工作委员会。受委托方：江苏省养猪行业协会。”在一堆厚厚的执法检查文件里，一份委托评估合同格外显眼。此次执法检查借鉴全国人大常委会开展水污染防治法执法检查所采取的做法，借用“外脑”，专门申请了评估经费，引入第三方对法律实施情况和效果开展评估，并将评估报告作为常委会会议参阅资料，通过阅文系统供参会委员参阅，得到了大家的高度评价。这种形式在省人大常委会监督工作中尚属首次。

“栗战书委员长在水污染防治法实施情况专家评估座谈会上指出，‘长期以来，人大监督工作主要还是集中在定性分析、价值判断的层面，定量分析、数理评判很少。’”魏国强副主任表示，动物防疫工作专业性很强，此次省人大常委会农委委托江苏省养猪协会作为第三方机构对条例实施情况进行评估，提供技术支撑和专业参考，就是为了提高执法检查的专业性和科学性。”

来自多个高等院校和科研单位的相关专业学者、教授组成了评估专家组，为执法检查“护航”。“按照评估合同要求，本次实地评估范围不少于5个设区市，每个设区市随机选择1个县（市、区），每个县选择2-3个评估点。”评估组组长、养猪协会会长、省人大常委会决策咨询专家吉文林介绍道，为了尽可能全面准确查找出《条例》实施中存在的主要问题，并深入剖析问题产生的原因，提出解决措施，评估组增加了实地评估数量，评估了无锡、南通、盐城、淮安、宿迁、连云港6个设区市；在两个畜禽养殖大市南通和盐城各增加了1个县，在连云港、宿迁市各增加了1个区；每个县（市）实地勘察点由2-3个增加到4-5个。

谈及评估方法，评估组组员、南京农业大学教授薛峰表示，评估组成员以召开座谈会、问卷调查、实地勘察、个别访谈、查看档案台账等方法，深入各地，到规模养殖企业、屠宰企业、无害化处理场所或收集点、乡镇畜牧兽医站等评估点，了解《条例》实施情况并进行客观、公正的评价。

据了解，评估期间共召开座谈会14次，参加座谈210多人；实地查看点64个，查看检疫台账等档案资料16000多份，发放问卷56份，力求准确、真实、全面地了解各职能部门和企业的情况。

“目前6个设区市有动物防疫机构639个，核定编制3221个，在编在岗人员3398名。”“问卷调查、实地勘察、档案台账显示：接受调查的每个市、县（市、区）都建立了动物疾控中心实验室，添置了必要的仪器设备。”……专家们用翔实的数据、客观中立的视角，精准地审视着法律实施情况和各地区各部门工作。

6月中旬，评估组完成了评估工作，54页的评估报告图文并茂、案例丰富、有理有据，详细地介绍了养殖业现状，评估《条例》贯彻落实成效，直击法律实施中的短板，剖析主要问题及原因并提出了专业的建议。

评估报告提出，基层动物防疫力量薄弱，动物卫生监督机构有弱化的趋势；动物防疫全程可追溯管理体系与重大动物疫病风险评估体系建设滞后；畜禽规模养殖企业动物防疫条件合格证持证率不高；动物产地检疫没有达到全覆盖，存在重大动物疫病传播隐患等问题。这些评估意见为省人大常委会开展执法检查提供了重要参考。

“畜禽定点集中屠宰的废弃物和污水处理排放由于没有相应标准，问题较多，难于实施有效监管。”评估组建议抓紧研究制订畜禽屠宰企业废弃物及污水处理排放标准，既要考虑环保因素，更要考虑防疫因素。

针对动物产地检疫问题，评估组认为要科学布局和增加动物产地检疫申报点。“动物产地检疫申报点的设立要与该区域动物饲养量相匹配，要充实畜牧兽医技术人员，保证申报即检。要强化登门巡查，保证应检尽检，最终达到动物产地检疫全覆盖，杜绝重大动物疫病传播隐患。”

此外，评估组还认为，应修订《动物防疫条件审核办法》中有关距离选址的要求，对动物饲养场、养殖小区等选址结合自然屏障、人工屏障等开展风险评估，因地制宜放宽对选址的距离要求，明确界定养殖规模。同时，加大对未取得动物防疫条件合格证规模养殖企业的处罚力度。

共同支招，建言动物防疫工作

7月下旬，省十三届人大常委会第十次会议听取并审议了关于检查《江苏省动物防疫条例》实施情况的报告，大家一致认为，此次执法检查站位高、力度大，突出了问题导向，报告质量高，问题抓得准、建议提得实。针对报告提出的问题，委员代表们纷纷“支招”，为不断提升动物疫病防控能力和水平建言献策。

以新思维谋求新对策。随着经济社会的深刻变革和畜牧业发展方式的快速转变,动物疫病防控工作进入了新常态,需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深刻把握乡村振兴战略的科学内涵，满足新时代动物防疫工作形势需求。“要适应市场经济发展的要求，改变用过去传统的思维、传统的路径解决现在的问题，找到工作的着力点。”省人大常委会副主任刘捍东认为，动物防疫既是政府法定职责，又事关老百姓食品安全。首先要解决两个问题：要明确动物防疫的强制性和公益性；要在生产、流通、消费环节中找到正确的责任主体，在生产和流通环节，养殖户应承担主体责任，政府部门要把好商品销售之前的这一关，提高抽检率，加大抽检频次，确保食品安全。

省人大常委会委员、省人大常委会人事代表联络委员会主任刘广忠表示赞同，“人大无论是开展立法工作，还是开展执法检查，应助推治理体系和治理能力现代化的建设。不能老办法不管用了，新办法又没有。”要通过人大的努力，助推这些符合新时代要求的治理体系、运作机制建设，明确责任主体。要直面存在的问题，提出实实在在的针对性举措，更好推动工作的开展，造福人民群众。

“从国外养殖业发展看，要推动畜牧业规范化、现代化发展，解决好传统养殖方式和现代化养殖手段衔接的问题，加快废渣废水的机械化处理。”省人大常委会委员、省人大财政经济委员会主任委员江建平建议，推广生态绿色养殖模式，在发展林下养殖过程中，要采用现代方法做好防疫、卫生、管理等工作，采取轮换的方式，推动养殖区自然修复。

让好山水和“肉篮子”兼得。绿色可持续发展是现代畜牧业转型升级的重要标志。然而有的地方对“保生态”和“保供给”的关系认识不到位，把发展畜禽养殖与保护生态环境对立起来，养殖量严重萎缩。如何破解“饿着肚子保生态”的困境，成为委员代表们关注的焦点。“由于养殖业发展对税收、就业没有太大贡献，地方政府又要承担环保压力，所以畜牧业发展面临了较大困难。”省人大常委会副主任曲福田认为，要推动地方政府高度重视畜牧业发展，从保障农产品有效供给和推动农业现代化的高度认识和谋划畜牧业发展，处理好养殖和环保的关系。

省人大常委会委员、省人大常委会农业和农村工作委员会主任吴沛良作为执法检查组副组长，全面参与了执法检查活动。他表示，贯彻《条例》，就是要处理好保供给与保生态的关系，发展经济与发展农业的关系，不能把畜牧业发展和环境保护对立起来。畜牧业发展关系国计民生、农业可持续发展，因此要加大扶持力度，推动行业转型升级，发展规模化绿色化养殖。

省人大常委会委员、省人大常委会农业和农村工作委员会副主任陈惠娟十分赞同，她说，“从畜牧业发展来说，要注重梳理发展生产与严格执法、生态环境建设的关系，保障畜禽产品供给。要科学合理的开展限养、禁养，按照现代农业的发展要求，建设规模化、集约化、市场化程度更高的畜禽养殖基地。”

为动物防疫工作筑基。疫病防控重在基层，但近年来基层防疫体系不断弱化，基层防疫人员队伍薄弱，影响了防疫措施的全面落实。“动物防疫这项工作越往下越薄弱，上面的部署要求落实难度很大，成效不是很好，有些问题频发。”省人大常委会委员、省人大内务司法委员会主任委员莫宗通深有感触地说道，“主要原因是，队伍不健全、体制机制不顺、执法主体不是很明确。养殖户遇到问题不知道找谁，村一级的兽医待遇未能很好落实，工作难主动，也无人去指导业务、组织培训，有时上面有什么要求也不是很清楚，疫情出来了也不知道怎么去应付。对于这些问题，都要认真地去研究应对。”

“兽医工作危险性很高，再加上体系建设不完备，很多人孤军奋战，他们要做的事情非常多，像这样庞大的与动物免疫相关的人、事、机构，没有国家法律作为支持支撑，是导致目前许多问题存在的一个重要原因。”省人大常委会委员、省人大常委会办公厅巡视员唐健说，建议加快兽医法的立法，通过法律的规范，使这方面的工作得到根本性的保障。

省人大代表、镇江市丹徒区人大常委会主任李幸福长期在基层工作，对基层防疫工作有直观感受，“由于缺乏对防疫工作的考核，这项工作往往得不到重视。由于待遇低、职称评定难等方面的原因，农村兽医站人员普遍比较老化。”他表示，学兽医的大学生为了收入高更愿意到宠物医院工作，因此要想办法提高基层农村兽医站人员的待遇。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。相信通过不断地跟踪问效，“法律巡视”的利剑作用将得到充分显现，《条例》将得到全面贯彻实施，为畜牧业持续健康发展，为人民群众舌尖上的安全，为推进我省乡村振兴战略全面实施，建设“强富美高”新江苏提供更加有力的法治保障！ （段云思 谭敏）