改革开放以来农村基层民主建设在浙江的实践困境与对策建议

摘 要 改革开放以来，浙江省农村基层民主建设经过多年艰辛探索取得了很大成就。然而，随着改革深入推进，实践困境也日益显现。要进一步加强浙江农村基层民主建设，本文认为须从经济建设、制度建设、组织建设、民主意识培养和加强党的领导入手，其中加强党的领导是关键。

关键词 改革开放 农村 基层民主建设 历史进程

基金项目：2019年度浙江省哲学社会科学规划课题“改革开放以来基层协商民主在浙江的创新发展与对策研究”（19NDJC 408YBM）。

作者简介：叶春霞，中共丽水市莲都区委党校，助理讲师，研究方向：党史党建与民主政治。

中图分类号：D638                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.206

一、改革开放以来农村基层民主建设在浙江的实践困境

（一）农村经济发展相对滞后

经济基础决定上层建筑。基层民主发展水平虽然不与经济发展呈现必然的正相关关系，但是总体而言，一个地区经济发展水平越高，基层民主的推进和发展便更为顺畅。正如亨廷顿所言：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。” 改革开放以来，作为改革先行地区的浙江，城乡二元格局日益固化且分化，农村发展不平衡不充分问题日益凸显。在推进城市现代化中，农村经济发展相对滞后、体系不够完善、秩序缺失规范。与此同时，农村大批青壮年外出打工，贴补家计，致使大量农田无人耕种;长时间居住农村的大多是老幼妇孺，知识水平较低。在此情况下，高水平的政治参与在农村难以实现。

（二）村民民主认同的缺失

村民民主认同的缺失一方面根植于传统政治文化，另一方面源于民主观念缺乏。戴维·赫尔德在《民主的模式》中指出：“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”改革开放以来，浙江省村民文化素养有所提升，但传统政治文化熏陶下的小农心理内植于心，“权威崇拜”等附庸意识导致政治冷漠、民主认同表面化。村民一般认为政治参与是村里有威望的乡贤的事，参与自觉性缺失。与此同时，村民大多文化水平低，流动性强，他们对自己手中握着的那“神圣的一票”不甚看重，对选举违规行为和结果也不在意。在此状况下，民主自治实效性有待商榷。

（三）村干部文化素质偏低

就现实状况而言，村干部大多数是初中或者高中以下文化，有些甚至没有上过初中。由于文化水平偏低，村干部对于党的方针政策不能学深悟透，加上平素工作的积极主动性不足，致使一些惠民政策也不能及时推进和有效落实，执行过程中难免偏差走样。村干部虽有部分工资，但收入偏低，工作考核更无相应绩效奖励或惩戒措施。兼之村干部认为村民综合素质低下，对自己不存有挑战。在此心理作用下，大多数村干部民主意识薄弱，工作作风霸道，欠缺民主意识和服务意识。总而言之，村干部思想境界不高，工作水平低下，不利于农村基层民主的长期健康发展。

（四）法律法规制度不完善

虽然浙江省大多数村已建立了民主选举、协商、决策、管理、监督的相关法律法规制度，但是在具体执行中，发现相应制度并不健全，具有很大局限性。一是民主选举方面，如何界定选民的资格是一大争议点，目前还不够细致具体，可操作性有待商榷。二是民主决策方面，决策程序尚未明确规定，很多地方事前也没有征求村民意见，“暗箱操作”时有发生。三是民主管理方面，村务公开不够全面、客观和及时，管理渠道不畅通，对一些不负责任的村干部也缺乏相应的责任究查制度。四是民主监督方面，激励、审计及惩戒机制普遍缺乏， “政治上没有奔头、经济上没有搞头” 是很多村干部的内心写照，致使他们“工作上没有干头”。此外，民主协商这一层面因为是新生事物，只在少部分区域建立了相关法规程序，在省内广大农村并不普及。

（五）村级领导组织机制有待理顺

村級领导组织机制是否完备可行，直接关乎民主建设成效。在调研中，课题组明晰组织机制存有较大梳理空间。浙江省有些地方的村党委或者村支书拥有较大权威，往往党政工作一把抓，村委会便形同虚设。而村委会有时班子成员商议一下村务，就把事情定了，甚少召集村民大会一起商讨，民主价值无法体现。针对村务，村两委之间也不能进行充分的民主协商，分歧之争在所难免。自2015年以来，省内大部分地区都创建了村监会，基层农村三委并立，即村党委、村委会和村监会，三者之间扯皮推诿时有发生。除此之外，村干部任期制尚未明确规定，致使在任的村干部总是想法设法长期任职。村干部的长期任职，致使村级领导班子日益丧失活力、权威过重、民主缺失。

（六）农村内生型组织不足

社会转型期，出于经济社会发展需要，省内一些地方自发孕育了农村内生型组织，如温州农村资金互助会、嵊州市“村嫂”志愿服务队、丽水莲都雅溪镇自联会等。它能够在村民和镇政府之间搭建起一个缓冲的平台，有利于民意整合和利益沟通，避免了两者之间的直接冲突，这对于农村社会的稳定健康发展至关重要。当然，这是基于基层政府对于这些民间自治组织的合法性认同和积极引导之上。目前，浙江大多数农村内生型组织孕育不足，在一定程度上制约了现代化农村民主治理之路。

二、新时代加强浙江农村基层民主建设的对策建议

新时代，要多措并举形成村民自治的强大合力，进一步推动浙江省农村基层民主建设的长足发展。

（一）大力发展农村经济，提供坚实的物质基础

经济基础决定上层建筑。亨廷顿曾言;“如果你想造成民主，就请促进经济增长。”大力发展农村经济，要结合我省农村实际，因地制宜，多措并举。首先要贯彻落实好支农惠农政策，增加对农民的种粮补贴，维护和保障好农产品在市场上的合理收益率。其次要大力推进和扶持乡镇企业的长足发展，大力支持富有农村特色的农产品生产、深加工产业与“互联网+”的电子商务融合，增强企业创新活力。最为重要的是实施科技兴农，增强广大农民运用农业科技提高综合效益的能力，打造好优质、高产、高效的现代农业。

（二）提升村民民主意识，培育高素质的自治主体

农民是村民自治主体，提高其民主意识，有助于克服政治冷漠、民主认同的表面化倾向，有利于进一步规范和引导他们有序参与政治生活。提升民主意识，要齐抓共管。一是大力发展农村教育事业。通过城乡教师轮岗制、全面普及九年义务教育、大力加强职业培训等措施推进城乡教育均衡化发展，通过抓教育来夯实民主根基。二是引导广大村民学法懂法用法，通过宣传民主法制思想，教育村民正确认识自身的主人翁地位，纠正村民只讲民主权利不尽民主义务的错误观念。三是积极鼓励村民参与民主实践，让村民在村务监督管理中，了解民主程序、发挥主体作用、提高参政能力。

（三）加强村干部队伍建设，打造优秀的领头雁队伍

村干部是推动农村善治的中坚力量，其重要性不容忽视。加强村干部队伍建设，要打好“选、用、管、育”组合拳。村干部队伍要多途径综合选拔，除了要坚持招聘大学生村官外，还可以引进一些高素质、富有威信或愿意服务村集体的当地“乡贤”，既可让他们发挥余热，又有利于发展基层民主。用好村干部，关键要调动工作积极性，如可通过适当提高村干部的工资收入、开展“新时代好村官”等措施，营造好外部环境，让他们踊跃工作、投身乡里、为民服务。管好村干部，要做好激励机制和责任追究制度构建，让他们心里有一杆“做好做坏不一样”的秤，使村干部逐渐做到严于律己。培育村干部，重在加强培训，使他们具备适应新时代中国特色社会主义新农村发展的基本能力和水平，并倡导构建正确的人生价值观、权力观。

（四）完善法律法规制度，强化坚实的制度支撑

一个村有一个村的情况，一个地方有一个地方的实际，各级政府要结合本地农村实际健全相应的法律法规制度，将其纳入法制轨道，使其具备切实的可操作性。民主选举制度要科学界定选民与村委会候选人的资格，并有序规范村委会的产生方式，合理合法归置流动人口的选举权。民主决策制度要不断完善相关程序法规，决策失误要严格追究，做到权利与责任并重。民主管理制度要健全村务公开相关法规，如规定时间、与时俱进更新内容和形式等。民主监督制度要大力推广村务监督委员会，并对村监会的选举制度、工作制度、权利义务制度、工作责任追究制度进行针对性的完善和细化。民主协商制度要汲取先进地区的工作经验，培育民间性的自治协商组织，畅通民意渠道，集聚民智。

（五）理顺村级领导组织机制，构建良好的机制载体

浙江省大多数农村，三委并立。在农村基层，更要严格实行党政分开，村党委主管方针政策是否执行到位的原则性问题，村委会主抓村中日常工作和经济发展问题，两委既要合作又要适度分开。与此同时，要严格规范村务大事表决程序，积极引导村委会干部还权于民。村监会作为监督者，与其他两委是相互促进、共同发展的辩证关系，共同的目标都是促进新时代社会主义新农村的建设。三者之间要民主协商，和谐共生，共谋乡村振兴。

（六）培育村民多样化组织，形成多元的共治合力

党的十九大报告强调“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，这是首次在党史上将“民主协商”与其他四大民主并列，丰富了民主内容。不同于村党委、村委会等农村传统的官方自治组织，理事会、联合会等新型民间组织作为一种农民参与组织，是协商民主的具体体现，对推进乡村有效治理意义非凡。从发展现状来看，浙江省农村民间组织普遍水平低、种类少、分布不均衡。在培育农村“非官方”社会自治组织的过程中，虽然重在扩大数量和规模，但更要加强成员们政治参与的积极主动性，同时避免“小圈子”团团伙伙的出现，促进农村社会和谐，推动农村善治。

（七）坚持党的核心领导，奠定发展的政治基石

正如十九大所言：“东西南北中，党是领导一切的。”在农村，也要牢牢夯實党的核心领导地位。坚持党的核心统一领导，要多措并举。首先，着力培养一支农村基层党组织“三农”带头人工作队伍，做广大群众的知心人、贴心人、心上人。其次，提高基层党委的民主意识，摒弃大包大榄的做法，正确处理好与其他两委和村民自发型组织的关系，注重发挥好村党委的思想引领作用。最后，坚持和发展好党内民主，不在农村基层搞权利集中和权威崇拜，及时发现和纠正不良之风，加强民主评议机制的构建，打造良好政治生态。

参考文献：

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