古德诺与中国的民国时代

刘娟

摘   要： 古德诺是美国著名的政治学家、法学家，是公共行政学重要奠基人之一，以提出政治与行政二分理论而闻名。古德诺曾在19世纪初到访中国并担任袁世凯政府法律顾问，是当时美国研究中国问题的专家，在此期间因坚持中国应采取“君主制”的声明而背负骂名。然而古德诺对中国民国时代行政法学的构建产生了重要影响，同时其关于中国政治、经济和社会的发展、行政學及行政学校如何建构等问题见解独到且具有前瞻性。不可只看到有关“君主制”的主张而全盘否定其对中国民国时代的贡献，古德诺思考和见解中的价值值得我们重新去审视。

关键词： 古德诺; 民国; 行政法; 行政学校

中图分类号： D929               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.013

Goodnow and the Period of the Republic of China

LIU Juan

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： Goodnow is a famous American political scientist and jurist. He is one of the important founders of public administration. Goodnow had visited China in the early 19th century to serve as legal adviser to the government， during which he was branded for his claim that China should adopt a “monarchy” system. As the important influence of this American scholar on administrative law and unique and forward-looking views on Chinese issues， his thoughts and opinions should be re-examined.

Key words： Goodnow; the Republic of China; administrative law; public administration education

弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow），是美国著名的政治学家、法学家，同时是美国公共行政学的重要奠基人，对20世纪美国功能主义政治学的发展颇有影响。1859年出生于美国纽约州布鲁克林市一小康之家，1879年进入麻省爱默斯特大学（Amherst College）学习，1882年从哥伦比亚大学法学院获得法学学士，1883年赴巴黎和柏林进修一年。1884年秋季开始在哥伦比亚大学任教，1903年起讲授历史学和行政法课程。之后在约翰·霍普金斯大学任教，并担任约翰·霍普金斯大学校长，教授法律、行政法、历史和政治学。他也是美国政治学会的主要创建人，并担任美国政治学会的第一任主席。1911-1912年之间任美国 W.H.塔夫脱总统的节约与效率委员会委员。

他的《比较行政法》一书出版于1893年，是美国第一部行政法学著作，1900年出版的《政治与行政》被称为美国行政学的第一本专著，与威尔逊的《行政学之研究》一文并称为美国行政学的开山之作。古德诺在《政治与行政》一书中扬弃了政治学上立法、行政、司法三分的观点，为“政治与行政二分法”的观点进行深入的阐释。他认为国家意志表达和执行是国家的两种基本职能，即政治与行政功能，行政是国家意志实现的方式方法，不应受到政治权宜措施及政党因素的影响。同时《政治与行政》一书对美国南北战后发生的著名的“进步运动”影响颇深，古德诺就是这场市政管理改革运动的主要倡导者之一。面对当时美国市政管理的混乱，市民们强烈要求对此加强管理，古德诺参与了纽约市的市政体制改革，起草相关市政法案，他建议行政机构应当适当集权，建立一种半军事化管理模式，也就是将等级官僚制度和纪律引入到市政管理中来。因其提出的政策建议取得良好的效果，古德诺也由此名声大噪[1]45。

古德诺的论述对行政学的产生以及初期发展具有重要的影响作用，同时对美国的行政实践提供了新的理论指导。后虽被诟病，但其学科意义以及理论价值不可忽视。古德诺其他著作包括《美国的市政府》、《美国行政法原则》、《社会改革和宪法》、《立宪政府原理》、《对中国的分析》等。

古德诺对美国公共行政学的发展作出了重要贡献，奠定了行政学的学科基础，其理论和思想对中国公共行政学的发展也颇具影响。政治行政二分法的提出奠定了行政学学科建立的基础，对行政学学科的建立和发展影响重大，本文不多做论述。古德诺与中国颇有渊源，在民国时期曾到访中国并以袁世凯政府法律顾问的身份对中国的发展提出法律建议。本文结合他的相关书籍、理论观点以及在华的实践，重点考察古德诺对中国民国时代的影响和作用。

一、古德诺《比较行政法》的重要影响

古德诺的早期研究专注于行政法，1893年出版的著作《比较行政法》是美国最早以行政法命名的著作，也是行政法学领域的经典之作，更是现代比较行政法研究的开山之作，随后被翻译成世界各国语言出版。该书受欧洲大陆行政法学的影响，其体系和基本观念都与欧洲大陆的行政法学著作相同。英文原版分为两卷，上卷包括分权论、中央行政论、地方行政论，下卷包括官吏之法律、行政部之作用、行政部之监督，共6编。该书研究了英美两国与德法两国行政上的异同、行政法的形式及规定等，通过分析英美德法四国的行政组织方法，进而使读者深入理解行政监督的内涵。

古德诺《比较行政法》一书于1893年出版，在出版之后不到十年于1902年经日本著名政治学家、历史学家浮田和民翻译为日语，十年后再由中华民国时期著名学者白作霖翻译为中文，1913年由民友社在中国出版。《比较行政法》一书在美国、日本和中国都具有重要的学术价值，不仅是美国比较行政法学的开山之作之一，同时也是比较行政学研究的重要组成部分，对现代行政学研究和发展产生了重要和长期的影响[2]。

1902年由白作霖翻译出版的《比较行政法》，是中国引进的第一本外国行政法著作，与英文版本有所不同，中文译本不分卷。《比较行政法》关于英美法德四国的探讨弥补了民国热衷翻译日本行政法，而对日本以外世界鲜少关注的缺失，对中国近代行政法学的发展起到巨大推动作用。当时有关日本行政法的译著有1903年出版的清水澄著《行政法范论》，美浓部达吉的著作包括1905年出版的《宪法范论》、1907年出版的《宪法讲义》、《行政法总论》、《行政法各论》、《府县制郡制要义》等，其中单《行政法总论》同一时期就有3个中文译本。有学者将这本书的引进视为中国近代行政法学研究的开端，其理论意义重大[3]。《比较行政法》在当时以介绍日本行政法为主要内容的背景下，对其他四个发达国家的行政法制度进行介绍，因此特别有价值。同时，对我国的行政法制也产生深刻影响。因为中国古代没有近代意义上的行政法和行政法学，这本书被引进中国之时，“中国正处于政府官僚混乱而没有系统的改进方案的混乱时间，古德诺关于官僚系统的论述及意见，成为了中国近代政治制度和行政架构重构的重要理论参考”[4]。

对照《比较行政法》英、中版本目录章节，可以发现，中文翻译版本除没有进行上下分卷外，内容几乎完全与英文原版相同。而中文版本中没有分卷，所以中文版本中缺失了英文中关于上、下卷的概括：组织（organization）、法律关系（legal relations）。从内容上看，中文版本对于上下卷的整合使得原版本的内容缺失，造成文本的不完整;从读者的角度看，上下卷的高度概括有利于读者对本书的更快、更准确的把握，并且有利于读者对于比较行政法整体概念的理解。上下卷合一并且对于上下卷描述的标题的缺失从传承原本内容和内涵角度看，不免为一种损失和缺憾。

二、古德诺与中国宪法

（一）古德诺与中国的渊源

古德诺的中国行缘起于民国袁世凯政府为增强政治和法律专业力量达到可与政治力量博弈的需求。1912年3月底，来华考察的美国卡耐基基金会董事、教育家伊利奥特与袁世凯的秘书蔡廷干、国务总理唐绍仪进行了会面，他建议中国政府应该聘请外国政治顾问。当时正值袁世凯与国民党争夺制宪权之际，袁世凯政府精心策划的宪法提案被国会否定，因此袁世凯一方面没有变动南京临时议会的原班人马，但是另一方面决定聘请美国、日本的著名法律专家组成顾问团队，以求在社会声望和专业水平上超过原班人马，同时方便袁世凯达到控制宪法制定的功效。这个想法也得到梁启超等的声援和赞同。于是1913年1月袁世凯政府与伊利奥特取得联系，表达了民国政府想聘请一位美国宪法专家的意图。在卡耐基国际和平基金会的引荐下，1913年3月，古德诺与民国政府签订雇佣合同，聘请其担任政府法律顾问，三年为期。自此，古德诺开启了他的中国之行[1]44。古德诺的中国之行也被认为是袁世凯寻求政体被承认的策略之一。当时的中国正处于动乱时期，国际社会对袁世凯政府的合法性存在争议，此时1912年就职的美国政府总统Woodrow Wilson承认了袁世凯政府的身份，并且认为美国对中国的制度传入将是美国证明自己制度特质的绝佳机会。于是在袁世凯表达了需要美国的指导后开始了这项派出专家指导中国建立宪法的任务[5]。

最开始古德诺的到来受到各方的欢迎。袁世凯政府的第一位政治顾问，澳大利亚人George Morrison这样描述：“古德诺教授的到来立刻受到了各方的欢迎和一致好评，不管是中国人还是外国人。”之后的不被重视提前回国甚至背负骂名也是起初未能预料到的。

（二）古德诺的中国宪法观

1913年，古德诺来到中国，制定宪法是其作为法律顾问最重要的工作。起初古德诺对当时民国政府起草的宪法提出修改建议，认为应当增强总统的权力以实现更好的管理。在意见未被采纳之后，古德诺开始自己起草宪法，在其宪法草案中，着重强调强有力的执行权力以及更少的地方分权。当然这与他“政治与行政二分”，强调行政执行的力量的观点相一致。在接受《宪法新闻》采访时，他表达了有关中华民国宪法的一些原则观点，一是中国的宪法应当是原则性纲要，以便后续补充;二是中华民国在权力分配上，应当采取美国式的总统制。这根源于中國一直是帝制国家，在权力上习惯于集权的历史和文化。他认为，制定宪法的重点应当是如何处理立法权与行政权之间的关系。在中国宪法的制定与修改上，他认为中国与西方不同，中国人民习惯君主行政，有深厚的帝制传统，且中国历史上从未有过议会经历，所以宪法制定应当以稳定为原则，需要强有力的中央政府巩固国家政权，不应当照搬西方的宪政制度。并提出强化总统地位和作用的建议[6]。他认为，总统应当由议会选出而非人民直接选举，人民没有选举的历史经验与习惯，中华民国应该选择符合当前国情的政治体制，应该在法律修订，维护稳定的前提下，等待未来时机成熟，再采取西方式的民主制[1]47。

古德诺的宪法观点在袁世凯政府内部发生冲突并清除异己之后得到了袁世凯的青睐和采纳。1914年新的民国宪法诞生，其中内含了大量古德诺的宪法思想。古德诺对于中国民国宪法的推动作用得到了美国各界的一致赞赏，认为古德诺为在中国实行美国式宪法作出重要贡献，将他看作美国思想和利益的推行者，古德诺一时成为美国学界的“中国专家”。虽然古德诺对于民国宪法的推动得到了美国各界以及袁世凯政府的肯定，但考虑到中国当时不稳定的社会情况和民众关于法律知识的薄弱的国情，和当时的其他中国民国领导层一样，古德诺对于宪法能否得到实施及其实际效用存在质疑。在1914年古德诺的信件中，古德诺表达了中国议会对于他的任职以及提出的建议的不满。他认为当时的袁世凯政府并无民主或自由的意向，想要提前结束自己在中国的三年任期[5]。1914年古德诺返回美国，但仍然担任中国政府名义上的法律顾问。

（三）《共和与君主论》

1915年7月至8月，古德诺再次赴华，在袁世凯针对“共和政体和君主政体哪一种更适合中国国情”这一问题做一备忘录的要求下，作出一篇论文，被翻译为《共和与君主论》，随后由筹安会向全国发布。

在这篇文章中，古德诺明确提出中国应当实行君主制。而中国的国体“四年以前，由专制一变而成为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果也” [7]。他认为中国数千年来君主独裁政治影响深远，很难改变，建立共和政治体制，是十分困难的事情。他提出保留君位，而逐渐引入立宪政治的主张。

古德诺的中国当前应进行君主立宪制度改革的言论一出，袁世凯政府立刻把这篇《共和与君主论》奉为他们推行帝制的理论典范，声称是在古德诺的鼓励下开始产生君主独裁的想法，实为不情愿之举，是在考虑了中国人民意愿和外国专家建议之后做出的权宜之计;同时提出这是实行共和制度的美国的政治学家的建议，更具有可参考价值。古德诺的《共和与君主论》遭到了中国各界尤其是知识分子的强烈批评，包括之前主张君主立宪的梁启超和康有为。袁世凯在1915年登上皇位，而复辟的主张遭到社会各界人士的强烈反对，最终导致恢复帝制的失败。古德诺也因为袁氏的强权做辩护，对共和宪法作出批判，在中国的民国时代留下恶名。

美国新闻界、学界等对古德诺的关于中国应当实行君主制而不实施美国所倡导的共和制的主张却存在不同看法。其中不乏反对批评的声音，但也有报纸认为提议合理，更有不少学者、政界人士加入了支持古德诺的阵营，其中也包括出于君主制也许利于中国稳定而有利于商业利益获得的商界人士。大部分的支持者都基于一个前提：中国下一步的发展应该在美国的领导下实现。古德诺对于这一段在中国的经历也并不愿意再提起，虽然在美国他已被视为最了解中国的专家。在其回国后古德诺拒绝了所有向他索要《共和与君主论》或民国宪法稿件的请求，并表示自己没有任何与中国相关的文件。于1927年出版的颇受好评的《解析中国》一书中有关中国宪法和袁世凯政体的描述也是轻轻带过[5]。

支持古德诺并为古德诺辩解的人们中，一种观点认为古德诺关于中国立宪的理论主张，实际上被袁世凯政府所利用。古德诺在袁世凯争夺制宪权的背景下受邀来华，这本身隐藏着袁世凯政府博弈制衡的政治因素，这就为古德诺的理论观点被利用埋下伏笔。袁世凯组阁的第一位内阁总理唐绍仪在纽约时报发文谴责袁世凯的复辟行为，但为古德诺辩护，认为古德诺是一位卓越的学者、教授，因为没有对当前中国的形势进行全面判断而被袁世凯利用了。历史学家Jerome Chen认为古德诺是出于善意的目的，但是由于对于袁世凯的过于轻信且在政治上的幼稚，釀成错误。这些从古德诺在中国的感受和经历中也可以得到些许印证。实际上，虽然美国各界对于古德诺担任中华民国宪法顾问一事给予了高度的关注和期望，但在古德诺到达中国并接任宪法顾问一职之后，并没有在当时的政府和议会中建立任何正式的关联。他的生活记录也大多关于日常生活，与宪法改革事宜并无多大关联。古德诺对于自己的建议不被重视且误导使用也提出过异议。“我的感觉是中国对于顾问的建议视而不见，除非建议与他们的政策意图或结论相一致。而且他们从来不让顾问知道事情的真相。我们能做的只是写一些文章最后被翻译成中文，对之后这些建议如何被使用一无所知。”可见古德诺也预感到了自己的建议会起到的实际作用，就是被当时的政府利用以达到他们的目的[5]，比如关于增强总统权力的建议被袁世凯拿来当作登上皇位的借口。尽管1914年出台的中华民国宪法体现了古德诺的诸多思想，但这些感受仍然促使古德诺想要中断中华民国法律顾问的任职。在古德诺的强烈要求下，美国同意了他提前返回美国的要求，尽管仍然保留着法律顾问的名义。

另一种观点认为人们对于古德诺的“君主论”存在误解。一方面，《共和与君主论》是对袁世凯的发问进行的一个反馈，可以说是一篇“命题作文”，它不足以使我们完全了解古德诺的观念与理论全貌;根据美国国务院《外交文书汇编》记载，古德诺曾经明确反对筹安会把关于君主制优于共和制的观点强加于他名下，声明称此说既不正确且与他本人的观点不符。同时他进一步说明，他认为没有哪一种政府形式在任何情况下都能够优于其他的政府形式[8]141。另一方面，从《共和与君主论》的具体内容可以看出，在讨论中国问题之前，大部分的篇章讲述了共和制在欧洲和拉美的历史经验。进一步看，可发现古德诺对于共和与君主的选择是以发展变化着的思路去考虑的，共和制之所以劣于君主制，是因为中国缺乏共和制生长的土壤，有可能导致军人独裁这一所谓最坏的整体。“可以说，古德诺所思考的是中国宪政如何避免拉美化的问题，尤其是如何避免深陷墨西哥的政治困境”。这样的观点同样可以在古德诺1914年发表的《中华民国的议会》和1915年发表的《中国的改革》中得到印证[9]。1913年《宪法草案大纲》主要吸收了古德诺的思想，从中也可以得出，古德诺并没有主张专制和独裁。当时的古德诺是立宪主义者，并不能够因为后来袁世凯主张复辟，而追溯回来质疑古德诺有关立宪的态度[10]。并且在宪法起草初期，古德诺自己同样觉得当时的宪法赋予了袁世凯过大的权力，并且预言这样会导致宪法的失败[5]。

古德诺离开中国后，将自己在中国的见闻以及理解编写成书，在1926年出版，题为《解析中国》。书中我们可以看到这样的描述：“中国原本是简单的经济类型正在日益复杂化;除了人文知识之外，科学知识也在逐渐引进这个国家并被更多的人所接受;中国人的家庭观念也在逐渐淡化，人们开始走向社会，各种社会团体也在不断涌现。中国社会的这种种变化使我们有理由相信在中国会逐渐产生民主制度，这个国家会成为一个真正的共和制的国家。”[8]117可见，古德诺对于中国共和制的建立是持有肯定态度的。根据古德诺在《美国政治科学评论》的两篇英文文章，即《中华民国的议会》和《中国的改革》，可以发现古德诺希望中国人尊重个人权利与提倡科学精神的主张，这与新文化运动时陈独秀提出的“民主”与“科学”精神相似，可看出其基本政治态度还是指向民主，而非专制[11]。

在这里，抛开古德诺有关民国立宪的原则与主张是否正确，我们可以观察到古德诺注重中国实际的这一学术思考。在宪法制定和诸多制度等的思考中，古德诺并没有完全照搬美国“套路”，古德诺始终认为要注重对中国历史和文化的考察，宪法原则以及权力分配等的确定都应该在中国的实际情况的基础之上来展开，应当符合中国当前的基本国情。

三、古德诺与行政学校的建议

古德诺作为一名学者，也是美国著名的教育家。他先后在美国哥伦比亚大学和约翰·霍布金斯大学任教，并担任约翰·霍布金斯大学大学校长一职15年。在担任校长职务期间努力推动学校规模的扩大和发展。

古德诺在中国访问期间，曾在北京大学开设课程教授宪法。民国著名外交家顾维钧在哥伦比亚大学修读硕士学位的时候曾听过他讲授的宪法和行政法课程[5]。同时他也十分注重推动中国行政学的教育的发展。1914年6月，古德诺曾向当时的民国政治会议建议，中国应当设立行政学校，培养行政人才，不过这一建议并未受到袁世凯政府的采纳。他认为，不论欧美诸国政体如何，都要通过行政官来实现其职能，对行政人员进行专门的培训，使其具备职业能力是普遍的做法。由于中国传统文化中官员的知识结构一般包括历史、文学、哲学等，而对技术较为忽略，随着近代以来经济社会情况的日益复杂化，有必要对中国传统官员的培养和录用方式进行革新。

古德诺认为中国知识分子注重哲学与文学而缺乏科学精神的传统，导致当时的中国知识分子包括留学生太热衷于对哲学的钻研。他们希冀通过哲学的讨论和传播以及企图进行洗脑式的运动，而忽视了对中国社会经济的观察。当时的知识分子中盛行“文化决定论”：对于国家的失败和失落完全归因于落后腐朽的文化[5]。古德诺认为这种忙着照搬西方理论，却忽视中国国情土壤的行为是不务实且不可行的举动。将学习热情投向哲学领域必然会导致知识分子忽视政治制度与社会经济实际状况之间的紧密关系。因此，他认为提升中国官员的能力，必须采用设立专门学校的办法。同时，在内容上要改变传统重视哲学和文学的倾向，应当转向对现实问题的关注，在学习方法上要注意理论和实践的结合，在考核上还要注重对实践能力的考查。

具体来说，古德诺根据中国的实际情况，认为行政学校应当培养外交、财政和普通行政三类人才，同时注重外语的学习。入学考试科目为：中文、英文、其他一国文字、数学、自然科学、地理学，学制为三年制，第一年是基础课程教学，包括中国语言及中国文学、英文、其他一国文字、历史、法律等;第二年第三年分专业培养。教学方法上侧重于学生实践能力的培养。学生毕业后可入行政官署任下级职位[8]45。此外，在中国国内开设行政学校，聘请外人教习，培养行政人才，其效果优于送学生留学。他并不看好清末以来选派幼童出国学习现代科学的做法，因为留洋幼童年纪尚小，在西方的环境中长大，难免不受到西方文化的影响，对中国文化的了解不够深入，且往往会忽略中国的实际国情，一味照搬外国的经验和制度。可以看出，在倡导开设行政学校的过程中，古德诺坚持了重视中国历史文化和國情的一贯主张，在了解当时中国教育背景和知识结构的基础之上，提出教育改革的对策和方法。

古德诺建立行政学校的努力失败了，而中国公共行政的专门研究机构的成立直到20世纪80年代才得以实现。“行政管理”一词在大约1897年由日本传入中国，但是当时的“行政管理”一词的内涵实际是“行政法”，与现代意义上的行政管理关联甚微[16]。学者们[17]认为现代意义上的行政管理教育基本是从20世纪30年代开始出现的。30年代，行政学课程开始在国民党统治区的一些高等院校开展，同时共产党也在延安建立了行政学院并开设了为满足革命根据地政权建设需要的行政学课程。建国以后我国很多院校都曾有行政学的研究和教育，在经历了自1952年开始20多年的发展空白后，直到1979年，邓小平指出“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，过去多年忽视了，现在需要赶快补课”，行政学才开始恢复和发展，经历了酝酿阶段（1982-1985）、恢复阶段（1986-1992）、壮大阶段（1993-1999）和转型阶段（1999至今） [18]。1982年1月29日，夏书章教授在《人民日报》发表《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，自此在中国老一辈行政学家的极力呼吁下，从1986年开始，在高等教育政治学一级学科中设立行政学二级学科，标志着行政学专业化教育的恢复和重建;1987年中国人民大学设立国内首家公共行政的专门研究机构，1988年中国行政管理学会成立，直到1997、1998年，相继在研究生教育中增设公共管理一级学科，一部分高等院校先后获取行政管理博士学位授予权。中国专门行政学校的建立与古德诺的倡议已相距近几十年之久。

古德诺的许多论断，诸如发展经济才能实现中国发展，中国发展需要强有力的核心领导，中国必须依靠一位强有力的个体，消灭军阀，使得国家恢复统一，进而重新实现权威的统一，中国的发展也会在一个强有力的权威中心的领导之下实现;再有中国社会组织的最大特征就是家庭，家庭在社会组织关系中的地位之重要，“以至于其他的社会组织类型都难以有立足之地”，而维护家庭地位的便是儒家的孝道，家族中“论资排辈”的文化也深入到了公共部门中;工业社会的到来将会加剧人口流动，到时会推动中国家庭结构的变化;“中国应该慎重对待当前转向西方新思想的热潮，同时注重吸收西方文化中与中国情况相符合的部分”[15]等等，在今天看来仍然具有前瞻性。直到今天，“论资排辈的习惯势力比较严重，这种习惯势力既是一种落后的思想观点，也是一种落后的干部任用制度。” [12];中国行政文化表现出“单位行政文化”的特征，而由于单位的功能多元化的组织特性，单位行政文化表现出“家族式”行为特性的总体特征[13];在工业化、城镇化和现代化过程中，中国同世界各国类似，家庭结构等发生了重要的变迁：家庭规模变小，代数变少，主要家庭模式趋于稳定，但家庭形式更为多样化，部分家庭功能社会化[14]。同时这些问题思考的正确性也被中国发展实践所印证：中国的国家统一以及社会经济发展，确实是在以党为核心的领导之下发生的。