论我国行政复议制度的缺陷及其完善路径

邓搴

摘   要： 我国行政复议法律制度司法独立性的缺失，导致其在实践中制度功能上的气力不足，终究成为其发展与完善的最大障碍。通过变量关系的视角，来反观英国行政裁判所司法独立的演变进程，探究其科学规律与成功经验，对检视我国行政复议制度的缺陷、完善行政复议中与司法独立相关的制度内容具有良好的借鉴意义。

关键词： 行政复议; 英国裁判所; 行政司法; 历史演变; 完善路径

中图分类号： D922.11               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.001

On the Defects of the Administrative

Reconsideration System in China and the Perfect Path

——Taking the Historical Evolution of British Administrative Magistrates as an Example

DENG Qian

（Guangdong Ocean University， Institute of Law and Politics， Zhanjiang 524088， China）

Abstract： Lacking of judicial independency， Chinas administrative reconsideration system has difficulty in practice， which becomes the biggest obstacle to its development and improvement. However， when we reflect on the course of British Administrative Tribunals judicial independence through the perspective of variable relation， we can explore its scientific disciplines and successful experience， which has positive use for us to find the defects in Chinas administrative reconsideration system and perfect the contents related to judicial independence.

Key words： administrative reconsideration; British administrative tribunal; administrative justice; historical development; path improvement

一、問题缘起

行政权与司法权相互联系又互相影响。自《行政复议法》、《行政复议法实施条例》颁布实施以来，对行政复议中关联的司法最终原则与行政司法独立性问题的研究，向来都是热点。我国复议制度本身存在着“公民合法权益救济的顺位在纠正违法行为之后、终局型的行政裁决实质上是在奉行行政而非司法最终原则、复议机构因受行政机关的领导而破坏了司法审查不受行政机关干预的基本原则、复议机构的人事安排过于依赖行政权”的缺陷，导致实践中复议制度陷入了重重困境。为了在不妨害行政权正当行使的前提下对行政权滥用实施有效监督，从而最大程度地维护公民基本权利，就应当正确协调两者关系，找寻两者间的适当距离。学界现有的研究主要集中在对制度内局部性的批判，未从宏观视角入手，探寻根源性问题，或者分析问题，提供解决问题的可行性方案。为了避免问题陷入僵局，笔者以探究司法独立制度发展路径为主线，从行政性与司法性对立统一的关系入手，分析行政司法权独立制度的根源性问题;以域外类似法律制度的分析为辅线，以期探索我国行政复议司法独立制度出路的一种可行思路。英国裁判所历经数百年磨难，取得令世人刮目相看的辉煌，最终受到世界各法治国建设的追捧，其制度的合理性已被充分证实，而分析其司法独立制度发展路径，对我国复议机构司法独立制度构建应有一定的借鉴作用。

二、裁判所的历史演变及其规律探析①

（一）裁判所历史演变的阶段划分

裁判所历经百年发展，成为英国颇具特色的司法制度，受到世界各国行政法学界与司法实务界的青睐，回顾历史，大致可划分为以下5个阶段：

1. 1660-1799年，“切力”期

裁判所制度大部分是于20世纪设立的，但其根源可再向前追溯。1660年，17世纪资产阶级大革命后，一切裁判权力都应由普通法院来行使的法治观念深入民心，这使得裁判所的设立缺乏民意的支撑。例外的是，此时议会通过法律将司法权力授予关税和消费税委员会，之后又同样授予土地税委员会，这实际上使部分行政司法审判权从普通法院的司法最终权中分离出来，归于行政权管辖。此时，司法最终原则遭到破坏，行政权正吞噬着司法权。然而裁判所之所以没有演变为侵蚀司法权的制度，是因为其奉行议会至上的主权原则。这一做法给予了裁判所建立的可能，避免普通法院的司法最终审判权因为“1660年法律授权”的行政权介入而被吞噬。总的来看，裁判所在此阶段处于低迷性的启蒙时期，尽管其设立已具备法律上的该当性，但在议会的立法活动中，其缺乏裁判所等类似的名称，缺乏法律明确授权其设立、设立模式、设立原则、人员组成、权责界限等规定。反之以行政裁判所来命名并在行政权的主导下运作，故称此阶段为“切力”时期。

2. 1799-1932年，“蓄力”期

1799年，《所得税法案》（the Income Tax Act of 1799）设立所得税专员（the General Commissioners of Income Tax），该行为已经紧扣“行政司法”的关隘，一切诉讼审判均由法院予以解决的司法传统理念又出现裂痕。随后，1846年铁路委员会专员（the Railway Commissioner）与1873年铁路和运河委员会（the Railway and Canal Commission）的设置，继续扩大这一裂痕。裁判所发展道路艰巨，在行政权一侧，由于其是部设立的，随时存在被行政权吞噬的可能;而在司法权变量一边，由于社会普遍认可的普通法院行使一切司法最终裁判权的理念，裁判所又被排除在司法裁判权力外。裁判所在这种权力博弈中，一直跨越了1908年《养老金法案》（Old Age Pensions Acts）、1911年《国民保险法案》（National Insurance Act）[1]45等法案。直到1929年，政府任命多诺莫尔伯爵为首的委员会，对部长的权力、行政立法的合理性等事项进行调查[2]3。以多诺莫尔伯爵为首的大臣权力委员会在1932年发布调查报告，该报告认为为防止行政机关专横，作为是行政立法的一种监督机制和救济措施，裁判所的设立已具备必要性，但必须要在符合自然公正原则[3]的基础下进行。1911年《国民保险法》裁判员法庭的设立标志着行政司法权开始从行政管理权分离出来，意味着裁判所开始成为一种独立的组织，现代意义上的裁判所就此产生，之后类似的裁判所相继涌现。[4]57虽然裁判所开始具有侧重司法裁判独立性倾向的发展趋势，但并未达成完全独立的事实。实际上，这些裁判所从名称上看存有“裁判”二字，但行政司法权并未从行政管理权中分离出来，它也不是一种现代意义上的独立性组织。尽管到了1958年，行政司法权仍未完全从行政管理权中分离出来。况且《国民保险法》并非宪法或组织法性法律文件或调查报告的事实，已表明其无法对裁判所这类“法律组织”的司法裁判独立性的性质予以确认。1799-1932年，裁判所仍处于初期的发展阶段，并没有出现质的变化，这种缓慢式的发展，加之被司法权排斥的客观事实，使得裁判所被行政权吞噬的可能性依旧存在。从司法独立性角度分析，考察行政与司法两权的关系衡量，此阶段称为“蓄力”时期为妥。

3. 1932-1958年，“粘力”期

1932年以前，裁判所的设立大多不以裁判所之名，且大多局限在于税务、水路、铁路运输、社会保障等几个领域。但在战后，欧洲各国对国家公权力理念认识发生根本性转变，行政权不断扩张，行政立法宽泛化推进，这使得行政纠纷日益增多。而社会对裁判要求的高效专业化，以及当时英国舆论界对普通法院的保守倾向持批评态度，使得社会对新型专门处理行政纠纷的裁判组织需求剧增，客观上促进裁判所扩展了行业范围。1932-1958年，裁判所不仅数量上已有数千，且涉及的行政事务领域更为广阔，到1958年，整个英国的裁判所种类已达50多种，2000多个[5]109。裁判所设立时缺乏必要的整体性规划、裁决程序执行任意性较强、裁判人员素质良莠不齐且缺乏专业性训练、对裁判所几乎没有上诉之余等，加之其发展过于迅速，导致其在1932到1958年间受到社会严厉批评。1955年英国政府任命弗兰克斯为首的委员会对裁判所的问题进行调查。1957年，委员会公开的调查报告对裁判所存在的各题提出部分建议，因其内容具备一定合理性，该报告最终成为1958年裁判所和调查法制定的蓝本。弗兰克斯委员会提出了一个合理建议：设立一个经常性机构即行政裁判所委员会（Council on Tribunals），来监视和指导全国的裁判所的日常工作。这一建议将裁判所完全从属于部的情况跨越式发展到与行政权处于一种相对胶合性状态，使裁判所在法律名义上，专门受行政裁判所委员会管理和制约，而不再受制于部。从裁判所的数量来比对，司法权具备与行政权抗衡的实力，这一客观情况表明司法权弱化行政权的进程进入关键阶段，所以称其为“粘力”时期。

4. 1958-2005年，“削力”期

1958年《裁判所和调查法》的颁布是个分水岭，该法的实施使得裁判所的司法独立性首次得到法律的明确认可，也为2007年裁判所的司法独立奠定了不可或缺的基础。该法案规定了裁判所应满足当事人对裁判结果要求说明理由的诉求、当事人上诉的权利等各种司法问题，对各类裁判所的组成规则、裁判所程序等问题也作了明确规定，更重要的是其内容涉及裁判所独立性等司法原则。与以往各阶段相比，本阶段的发展尤为迅猛，《裁判所和调查法》的出台使全国混乱的裁判现状被合理整合至一块，此后的裁判所具备统一的“口号”和“方正”。

总的来说，该阶段内各裁判所虽未完全脱离其从属的部，但其已被法律明确归为一个整體——行政裁判所委员会行使管理权，这就使得部乃至整个行政权对裁判所难以实施大规模干预。所以，在该时期内，裁判所的司法性与行政性间处于动态的胶合状况。裁判所司法独立性的确有明显变强，对行政权逐步“削力”的典特征愈发明显。

5. 2007年至今，“控力”时期

2007年7月英国颁布了《裁判所、法院和执行法》，在议会与大法官双重力量的支持下，裁判所最终实现了行政司法的独立。2000年，英国议会任命前上诉法院法官爱德华·里盖特对裁判所体系进行一次彻底调查。2001年8月里盖特委员会公布的审查报告《使用者的裁判所：统一体系，统一服务》（Tribunals for Users：One System，One Service），建议对裁判所体系实施大规模改革，该报告是首次明确建议将裁判所从目前主管的各部中分离出来，纳入一个单一的体系中，归大法官部统一管理[6]。2004年7月，英政府公布的《公共服务的转型：申诉、救济和裁判所》的白皮书中，采纳了里盖特委员会报告的大部分建议[7]，白皮书进一步将裁判所改革放到整个行政救济制度的大框架中进行[8]。此两次事件好比两剂催化剂，促使政府放下“敌对”姿态，以尊重和支持的态度对待裁判所的改革和发展。由此可见，行政与司法两权的关系在裁判所这同一命题上，由起初极力反对、阻碍、限制到客观上消极不支持，再到相对妥协，最后到相对和谐共同谋求发展的一个全程化路径。2007年《裁判所、法院和执行法》（Tribunals，Courts and Enforcement Act 2007）出台，同年11月英政府发布名为《转型中的裁判所》的政策性文件，进一步推动了《裁判所、法院和执行法》（Tribunals，Courts and Enforcement Act 2007）的实施。自2005、2007年两部宪法性和组织性法案颁布后，原裁判所委员会被废除，由新的行政司法和裁判所委员会取而代之行使职权[9]，该组织直接归属宪法事务部，而后一个新的司法部成立并取代原来的宪政事务部，裁判所服务局成为新司法部的工作部门之一。自此，裁判所作为司法机构体系的一分子，实质上实现了司法独立。

从行政权与司法相对权对立统一的变量平衡关系考量，经历了5个阶段的发展，自2007年以后，裁判所的行政司法权对政府部门的行政权，已全面进入和谐“控力”的新时代。

（二）裁判所历史演变的规律探析

裁判所的发展虽承受无数责难，但在处理行政纠纷案件时一直保持着行政司法权的独立性，保障司法审判上的公正公平。对此，裁判所发展规律的探索，需从该现实情况入手进行分析。

1. 一个可行性视角——数学变量平衡关系

在5个阶段中，裁判所的发展各具特点，但具有一个共性，即司法权对行政权持“隐忍或尊重”态度。具体而言，其发展路径经历了设立上的“分力”期（即一事一所的设立模式），长期的“蓄力”期，相持中的“胶合”期，再到《法案》引导下的“削力”期，最后经半个世纪挣扎，迎来辉煌的“控力”期。这些阶段内均是因裁判所的“隐忍”，才积累了司法权上足够力量和条件，最终实现司法独立目标。从数学变量理论关系上来看裁判所司法独立的发展路径，其中国家权力好比坐标轴，纵轴线表示议员组成的议会权力，行政权是负轴（在法律上表示为行政权力扩张），司法权是正轴（在法律上表示司法权力救济），整个坐标的动态变量关系理论好比法治国民主、自由、平等的整体水平，行政权与司法权的绝对值在总量上始终相等，使得有多少行政权侵害就会有多少司法权救济，从法学上看就是权力与控权相对应、权利与义务相等、侵权与救济的平衡。

由议会立法设立的裁判所实际上使行政司法权的产生、行使和延伸都被限束在正轴，而行政权的扩张被控制在负轴，最终使司法权与行政权形成一个巧妙的数理平衡，使两者间不因相互吞噬而阻碍法治的发展。

2. 裁判所司法独立性的发展路径之法理性剖析

由议会立法权主导的、在普通法院外由部设立裁判所的行为，实际上使裁判所的发展始终未脱离“议会权力至上”和“司法最终原则”两条原则。“一事一所”的设立模式促使部成为其发展的源动力，即行政权扩张得越快，裁判所制度也就发展得越快。如果裁判所运行不理想，因国民意识和其他因素，普通法院将会依司法独立原则的要求行使行政司法权而使裁判所的裁判权被取代，司法权最终又完全归属于普通法院，此举同样可以建立行政司法独立制度。事实上，与普通法院相比，裁判所更具有专业性强、快速、便捷和高效等优势。这种可进可退的制度发展进路必然会取得令人羡慕的成就，目前效仿英国建立行政裁判所风靡欧亚各国，大有普及全世界势头就是最好印证。不过“一事一所设立模式”的制度也受到部分专家学者的批判，其理由是“冗杂、无序”。此所短正是其所长，它以“事务管辖”的方式切入，分化了集中又繁杂的行政权，并使行政司法权在制衡行政权的同时，引进公民权利对行政权进行监督。这些种“缺陷”还使得公民对完善司法独立制度有着更多的热情与动力。从法理上分析，一事一所的设立模式避开了司法级别管辖等对应行政区划级别的缺陷，在法律上降低行政权力级别到部的同时灵活对待裁判所的级别定位。

总的来说，裁判所司法独立制的度发展路径，是以“一事一所的设立模式”为起点，通过议会主权下行政权和司法权相互制衡而发展起来的。

三、我国行政复议制度的缺陷性分析

有学者认为，我国行政复议制度与裁判所类似，此观点有一定根据。但从司法独立制度的角度来看，两者的差异是显著的。行政复议制度设立时被认作行政司法救济的捷径，其作用在于自我纠错、内部监督，被动地保护公民权益。[11]但事实上短短数年，行政复议制度问题频出，受学界与实务界双重批判。如果仅从复议法及其条文本身看，其条文设计并不存在重大缺陷。通过与裁判所对比，可以发现问题的关键在于复议机构隶属于行政机关，因而缺乏司法独立性。在此情况下，复议机关无论在上一级还是原级均受行政权力的影响。

（一）上一级复议情形的制度缺陷

我国《行政复议法》第12条的规定，县级以上地方各级人民政府工作部门作为被申请人的案件，复议机关是该部门的本级人民政府或上一级主管部门。依据第3条“行政复议机关为本机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”的规定，被申请人如果是县公安局，则具体办理行政复议的就是县政府的法制办或市公安局的法制办。无论县人民政府法制办，还是市公安局法制办，其组织性质完全隶属于相应的行政机关。在行政司法工作中，县人民政府或市公安局的法制办都是内设机构，其法律地位比县公安局更低。在此情形下，复议机构的司法独立性难以保障，因此在实践中复议结果的公正性受到质疑。尽管部分行政案件的复议排除了本级政府的行政复议权力，如海关、金融、国税、外汇管理等一些在全国范围实行垂直领导的行政机关作为被申请人的情况，但具体行使行政复议权力的仍为上一级主管部门的法制工作部门，并没有实质上摆脱行政权的影响。

（二）原级复议情形的制度缺陷

《行政复议法》第14条及《行政复议法实施条例》第23条规定，以国务院部门或省级人民政府作为被申请人的案件，复议机关是原国务院部门或原级人民政府;以两个以上的国务院部门作为共同被申请人的案件，可以向其中任何一个国务院部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定;学界将此称为原级复议。原级复议在实践中比上一级复议存在着更多的缺陷，上一级复议从行政机关的隶属关系来看，其实际上是另一个行政机关在行使行政司法权，只涉嫌行政权干预行政司法权的问题，原级复议除此之外还涉嫌违背“自己不为自己法官”的法律精神和原则。此外，原级复议之后若申请裁决的，该裁决为终局性裁决，这与“司法最终原则”也相悖离。

（三）上两级复议情形的制度缺陷

《行政复议法》第15条规定，以政府工作部门依法设立的派出机构为被申请人的案件，具体行使行政复议权的是设立派出机构的部门或该部门的本级地方政府的法制机构。例如，县公安局设立公安派出所，以自己的名义作出的一些行政罚款决定，行政相对人申请复议，则被申请人是公安派出所，那么复议机构则是县公安局或县人民政府的法制工作部门，前者是类似于“上一级复议”的情形，但后者即县人民政府法制工作部门作为复议机构的情形，此時就出现上两级复议的情形。虽然，它在形式上避免了前两种复议类型的部分缺陷，但也不能避免行政权的影响，也存在行政司法审查独立性上的质疑。在实践中，大多数行政行为是派出机构根据上级的命令、决定、指示等作出来的，因此在行政司法裁判中更难保障公正性，。“先入为主”、“踢皮球”等方面的影响使得裁判效果更令人失望。

（四）特别机构复议情形的制度缺陷

复议机构的确定，原则上以作出该具体行政行为的上一级行政机关为主，但也有例外。根据《商标法》第34、35、54条规定，对于国务院工商行政管理部门商标局的具体行政行为不服的，应当向商标评审委员会申请复审。另，根据《商标法》第2条的规定，商标局和商标评审委员会都隶属于国务院工商行政管理部门，二者地位平等，两者不存在行政上的隶属关系，由商标评审委员会来复审的商标局的具体行政行为，实质上属于特别机构复议类型。根据《商标法》第34、35、44条规定，由特别机构复议裁判的案件仅限于“商标局驳回商标申请、不予公告决定之不服”、“商标局作出关于商标异议裁定之不服”以及“商标局撤销注册商标决定之不服”等案件。此外，《专利法》也有类似规定。需要注意的是，由专利复审委员会复审的有关专利方面的两类案件，其具体行政行为的作出机关是国家知识产权局，而专利复审委员会是事业单位。换言之，对行政机关的行政行为不服，向事业单位申请复审而寻求救济。这种制度设计显然不利于纠纷的公正处理。

通过对我国行政复议的独立性的分析，可知其根源性缺陷在于行政复议机构无行政司法裁判权独立性上的法律制度保障。究其本源，是我国行政复议法总则在法律定位上出现偏颇，是作为公民合法权益保护的一种法律救济方式，抑或是行政行为的自我纠错方式，还是游离在此两者之间，法律本身未明确。

四、我国行政复议制度的完善路径

（一）三种解决路径之评析

针对这些问题，学界主要有三种解决路径。

1. 构建统一行政法院

行政法院，是西方资产阶级武装大革命后，国家为实行司法统治权的政治产物，其在行政司法中发挥着重要作用，为我国许多学者所提倡，并提出在我国建立行政法院的构想。行政法院确实适应社会民主法治发展要求，确实在为人类社会法治进步做出卓越贡献，但其产生的背景或曰法律制度的根本场域，目前在我国根本不存在。行政法院，是行政司法权完全独立化的制度产品，产生于社会急剧变革之际，其建立的社会背景主要条件之一就是武装革命，它要求整个政治统治阶级重新洗牌，这并非社会和平发展时期所能完成，这显然不符合我国社会现状，更不符合民众对法治的愿望与要求。当今中国处于社会经济稳定发展的上升时期，这种阶级斗争激烈、立场鲜明的对抗式行政法院，显然在和平时期不易建构。此外，另一重要原因是，它极可能导致行政法院与其他法院在受案时相互推诿或争权。因此，在我国目前还不具备将行政复议制度完全司法化而建立行政法院的社会现实条件、政治条件和时机。

2. 构建统一行政复议院

建立统一体系的行政复议院固然具有其优点，专业、高效、便捷、无费用承担等，且最突出的优点还体现在其具有相对的司法独立性上，但这种方式存在两大缺陷。其一，统一体系的行政复议院定位上出现难题，因为统一，所以必然面临国家机构编制上的定位问题，若定位为司法机构，则与人民法院的行政法庭相互冲突，使得行政复议院与行政法庭都极为尴尬并因此相互责难。其二，若统一的行政复议院定性为行政机构，实质上又使得整个复议机构完全置于行政权控制下，谈何司法独立？所以，在我国建立统一体系行政复议院实质上会陷入行政复议去司法化的不归之路，是对司法权的破坏与挤压。在我国，无论是在人民法院外建立专门的行政法院，还是建立统一体系行政复议院，都不符合目前我国行政司法的社会大环境。所以对待我国行政司法不能置现实和历史于不顾，而应该在“完全司法化”与“去司法化”间，找寻出一条可行性路径，并在司法实践中推进法治建设。

3. 并入行政诉讼制度

行政复议对法院解决行政纠纷案件起到积极的分流作用，而2008年、2009年全国法院受理案件连续突破千万件，若取消行政复议制度，行政诉讼审判工作将面临空前压力，此为其一。其二，取消行政复议制度势必导致所有行政纠纷必经法院的行政法庭审理案结，对行政权的实施司法审查监督的压力将全部转移到法院上来，其后果是法院面对的行政压力更大，加上受案数量上的压力，法院能否胜任值得怀疑。其三，行政案件处理之棘手还会影响到民案和刑案的处理，从而影响整个司法公信力，导致公众对司法权威失去信赖。其四，与行政诉讼相比，行政复议制度存在制度本身的优势，不是行政诉讼制度所能相媲美或替代的。

（二）对完善我国行政复议制度的法哲性思辨

对我国行政复议司法独立制度的出路问题应当辩证的思考和处理以下几个命题：

1. 坚守依法治国的精神与原则

行政与司法是一对天然的孪生兄弟，千百年来，人类社会不断探索，人们深信法治国是人类迄今为止发现的最好的社会治理方法。并由此对法治国归纳总结一些原则，这些原则贯彻了法治国最根本的精神，使得国家权力逐步走向了民主和法治。我国行政复议司法独立制度的设计，可以直接引用和坚守的最根本原则归纳起来有两条。其一，根据《宪法》规定总结出第一个原则，即全国人大是最高国家权力机关，也就是说一切权力都应当是由全国人大根据法律规定明确授权和监督的，全国人大是最原始的“母权力”，其他任何权力都是“子权力”，这一原则的贯彻，能有效将行政权和司法权同时且平等地纳入全国人大权力，规范其正确行驶和依法受到监督。其二，法院独立行使审判权，也就是说一切审判权最终都归属于法院，且不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这就能有效阻止行政权介入司法权的必要场域，从而为行政复议制度留下一条可以退守的底线，同时还能避免行政机关“自己做自己的法官”的情形。

除审视国内有关制度外，还应积极借鉴国外成功做法。如上文提到的裁判所司法独立制度的发展，最重要一点就是一直坚守司法最终原则，无论是行政还是司法，无论单位还是个人，实际上整个英国由始至终就一直坚守这一原则，如果英国没有坚守这一原则，裁判所这架列车就跑出轨了。恰恰因为对这一原则的坚守，才使得所有行政糾纷在司法救济制度上有一条最终底线，使得裁判所留下法律制度上的可退路径。

2. 巧妙平衡两权配置

静态的行政与司法好比一对孪生兄弟，但在现实中，即在共同维护和保障公民基本权利的动态运行中，它们更像一对转动的齿轮。两者之间保持适恰距离，齿轮才能运作优良。司法权应当给行政权保留必要空间，这样行政权才能维护好社会最基本的秩序需求、力行公共事务管理与服务、发展公民权利等;但行政权同样应当给司法权保留必要场域，司法权才能保障好已被侵害的合法权益的修复和调整，发挥救济公民合法权利的功能，从而使得行政与司法处于动态的秩序和谐美，最终共同致力于社会治理与改善、公民权利的保障和维护。

行政复议制度中现存的几种复议情形，实际上都没能处理好行政与司法两权配置的难题，它们都无一例外地将司法权置于行政权下。尤其是原级复议情形，行政权显然没有给司法权留有必要场域。原级复议情形中的终局型裁判种类，更有突破司法最终原则的嫌疑，其内容还违背“自己不做自己法官”的自然公正原则。故行政法学主流观主张坚决废除复议终局型的学理性建议不无道理[10]。

3. 把握社会发展的法制时机

由于司法具有被动性和滞后性等天然特征，从裁判所发展的五个阶段看，其发展路径不仅是一个量变到质变之哲学规律的必然过程，同时也带有行政与司法两权变量动态对峙的偶然性，这一偶然性就是本文所说的法制时机。如果没有1932年多若莫尔委员会的调查报告、1958年弗兰克斯委员会的调查报告及其《裁判所和调查法》、2005《宪政改革法》与2007《裁判所、法院和执行法》的及时出台及有力推动，假如英国在坚守两个原则的前提下，没有抓住这三个大发展契机，加以正确处理裁判所司法独立制度发展过程中的难题，裁判所的数量和司法力量积累得再多，也只是一盘散沙。它也不会在裁判所“司法化与统一体系”的道路上发生三次质变，更不可能在质变上有所突破，取得今天的成就。若仅仅是数量上的庞大，司法上不能完全独立，其制度的优越性又怎能体现和发挥，更不会取得裁判所完全司法化的胜利。

目前，我国社会经济、法治环境与建设、人们的法律与规则意识、法官及其他法律工作者的素质、法治政府的服务意识、国家改革的决心和良好政策等，都处于社会整体上升时期，会出现的法制时机是很多的，积极学习和借鉴域外法律改革中的经验与教训对本土司法制度完善有极大帮助，能更敏锐地预测和把握我国行政复议司法独立制度发展道路上将可能出现的法制时机，从而采取和调整措施，完善相关的法律法规。

（三）完善行政复议制度的具体举措

我国行政复议制度正处于历史转型时期，如何转型势必关系行政复议制度之未来。具体言之，我国行政复议司法独立制度发展路径可从以下几个方面予以完善。

第一，健全行政复议司法独立制度首要之处，在于坚守“全国人大权力最高”与“司法独立审判”的基本原则，并逐步认可和实现司法最终原则。“司法美”是有代价的，尤其是需要时间的代价，是需要时间逐步完成的，非一蹴而就。在法治发展任何时期，坚守原则是法治社会能否最终实现之最重要也是最根本，裁判所发展道路上坚守两个原则的成功经验颇具启发性。

第二，以事务管辖为主，整合现有司法力量，由国务院各部委以及直属的事业单位，根据本业务之关联法律法规在直辖市、省会城市與较大城市，先行试点组建业务相对统一的行政复议委员会，而后逐步推行到地市一级，最后普及全国。这样做有以下优点：其一，提高裁判所级别与专业性，有利案件专业化处理;其二，大型城市舆论监督相对完善、开明和理性，有利法制宣传提高公众法律观念等，亦能适当避免不必要的大规模社会冲突，减低司法成本;其三，大型城市的行政机关工作人员受教育程度较高，工作心态较容易更正和文明化，且民众的规则与法律意识更强，其参与能力也更强;其四，这些城市的专家学者和其他专业知识分子较集中，行政复议委员会的人员建制与整体专业水平具有保障;其五，此建设模式恰恰适应大城市社会发展快、事务繁多的要求，地市县一级相对较慢，若设置可能会被闲置，仅流于形式上的完整而已，反而浪费司法资源，同时又损害司法高效与正义的形象;其五，为将来地市、县两级行政复议委员会的建设提供可参考样本，有利降低经济成本，同时又为补充专业的法律人才赢得必要时间。

第三，采取事实审与法律审相分离的审理模式，即行政复议委员会对行政纠纷案件的事实问题与政策要求作出决定，而行政法庭在此基础上就该案件的法律问题作出裁判。其优点在于：其一，使得行政权干涉行政司法审判面临两重困难，即行政复议委员会和行政法庭，从而在实践中能有效削弱行政权干预性成分，缓解两者间的直接冲突与矛盾;其二，有利于行政司法权内部相互监督;其三，更符合行政纠纷案件本身属性，行政案件不同于民事或刑事案件，它更具有行政事务上的专业性、及时性、政策性与法律性等特征，事实问题交由复议委员会裁判比交由行政法庭来裁判更合适更有效更专业，因为行政复议委员会组成人员，本身就直接来源于该行业的精英，显然行政事务方面的专业能力更强，恰恰弥补行政法官专业知识上的不足;而法律问题交由行政法庭来审，恰恰弥补复议委员会专员在法律能力上的不足，且使得行政机关分散精力，疲于干涉行政案件的公正裁判，最终能从整体上提升行政案件裁判的公正水准;其四，此举吻合一切审判权归属于法院的基本原则，同时又有利于复议委员会将来在整体上脱离行政权的控制，最终走向完全司法化;其五，若裁判水准得到提高，则有利人们重拾司法信心，从而能动性推进整个法治国家建设进程。

司法制度，尤其是司法独立制度的发展与完善，不是颁发几部文字性法律法规就可以建立的，它是循序渐进的。比较研究裁判所司法独立制度的发展路径，再从我国的实际情况出发，不难发现，我国行政复议制度的完善还有很长的路要走。我国行政复议法的出台和修订，符合当时的社会背景，这有一定的历史因素和立法者的局限性。裁判所司法独立制度的发展，前后经历了几百年。可见，我国行政复议制度的发展与完善势必也要几代人的努力。法学家不是设计师，更不是赌徒，他们不能像设计师那样充满艺术性的幻想，也不能像赌徒一样失去理性而玩命一搏，他们首当其冲需要面对的是：为整个人类社会的公平正义坚守住法治的精神与原则。并且，在此精神与原则的引导下查勘细究，根据本土实际情况，进行法律路径上的比较、选择，并进行法治社会制度上的构建、步骤上的安排以及法律条文上的设计。

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