国际海底区域采矿规章的惠益分享财政制度取向

林家骏　李志文

〔摘要〕 国际海底矿产资源的财政利益分配是制定国际海底区域采矿规章的核心议题之一，当前存在制度取向不明的局限。以对财政本质的理解为切入点，国际海底区域采矿规章的财政制度包括费种设计、数额厘定和资金配置三个层面的内容，相应要求从矿山地租、税制优化和社会总产品分配这三个理论维度加以审视。我国推动构建国际海底区域采矿惠益分享秩序，不宜仅从参与者的立场出发权衡利弊，还应以贡献者的话语导向积极应对，因势利导提出与维护国家海洋权益具有适应性和包容性的中国方案。

〔关键词〕 国际海底区域采矿规章，惠益分享，财政制度，中国方案

〔中图分类号〕D993.5    〔文献标识码〕A〔文章編号〕1004-4175（2019）05-0121-08

国际海底区域（以下简称“区域”）矿产资源日渐接近商业开发，在推进技术和融资能力建设法律保障的同时，国际海底管理局（以下简称“海管局”）加快“区域”采矿规章的制定，惠益分享财政制度的构建正是其中的焦点之一。就“区域”采矿行为主张对价源于对使用全人类共同继承财产（以下简称“共同遗产”）的补偿请求权，这一原生权利的性质并不因委托给海管局行使而发生改变。通过惠益分享财政制度对所有者权益的补偿予以货币形式的转化与分配，需要海管局依法筹集承包者的“区域”采矿收益并纳入财政资金范畴，通过国际机构合作与基金安排等路径供给“共同遗产”的法定受益国和人民。以《“区域”内矿产资源开发规章草案》（以下简称《草案》）出台为契机，正视财政制度制约现状，对接《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）有关内容，把握国际海洋形势，维护我国海洋权益，谋求惠益分享财政制度与中国对外援助战略联动发展，引导援助对象的行为，确保物质援助与道义支持互为映衬，相辅相成。

一、惠益分享财政制度的理论分野

“区域”采矿可视为自然资本转换为金融资本的过程，再分配的财政制度可以说是分享这种转变利益最直接也是最具争议的方法 〔1 〕。当前研究“区域”矿产资源开发财政问题的进路多着眼于同陆地采矿税费结构和征收方式作横向比较。而制度本位应注重“共同遗产”的补偿向度，对海管局财政本质的理解基于经济属性之“财”与政治属性之“政”的辩证统一，以问题导向辨析并优选矿山地租理论、税制优化理论、社会总产品分配理论作为阐释与评价费种设计是否合理、数额厘定是否公平以及利益分配是否规范的学理依据。

（一）绝对地租与级差地租I是设计缴费种类的纬度

马克思创立了“在真正的采掘工业中起着更为重要作用”的绝对地租理论。与矿产资源有偿使用制度直接相关的有价值理论、产权理论和分配理论，而地租理论集中体现了这三种理论要旨 〔2 〕21-23。绝对地租与级差地租I共同构成“区域”矿产的原始价值。“区域”矿产内在的“共同遗产”属性剥离的是公海海底所有权的国家私有性，但因海管局的国家集合垄断特性生成的绝对地租依然存在。“区域”采矿技术装备高投入，却无需购买原材料，因而资本有机构成通常低于社会平均资本构成，产品价值也就高于它的生产价格。承包者按价值出售矿产品取得的超额利润作为绝对地租来源，理应补偿所有者权益。级差地租分为级差地租I和级差地租II，前者是等量资本放在相等面积的各级土地上，由于土地的肥力和土地的位置距离市场远近不同而形成。承包者基于开发合同垄断经营特定范围矿区，因矿产丰度、赋存条件、开采难易程度及地理位置等有利条件而超过社会平均利润的超额利润，应当归属于“区域”矿产资源的所有者，在“区域”制度中由海管局统一征收。后者指在同一块土地上由于连续投入等量资本产生不同劳动生产率而形成的级差地租。承包者从勘探到开发持续经营，在租约变化中，通过技术创新与投资追加，获得矿物回收品种和资源回收率增长的超额利润，并非矿区资源禀赋优化，不应视作对“共同遗产”的补偿征收范畴。可见，惠益分享的财政制度以货币利益为媒介贯通缴费制度与盈利分享制度，对“共同遗产”的补偿集中反映于海管局以所有权行使者身份设置的缴费种类。

（二）再分配税制的利益交集优化是公平厘定缴费数额的经度

税制优化是惠益分享财政制度的重要源头，应当最大限度符合当前环境条件及承包者的利益选择。从对再分配的公平关注层面，无论供给学派主张通过降低边际税率来提高效率、刺激供给或改进再分配状况，还是公共选择学派主张现行税制向一致赞同程度最高的税制逼近，追求的目标都要求改革税制取得充足的税收收入，满足支出需要，促进分配公平，有较低的税收征管成本 〔3 〕51-56。从分配依据看，产量分成主要依据生产要素施行初次经济性分配，承包者凭借所拥有的“区域”采矿技术装备、资本投入以及合营企业组织等经济资源，为利益最大化而影响海管局的分配权力。而财政再分配过程却与之不同，带有一定的税收强制色彩，由海管局凭借缔约国赋予的政治资源来支配控制“区域”资源利益再分配。对此，无论是行政预算应缴的会费，还是为公平分享“区域”内活动取得财政及其他经济利益制定的规则、规章和程序，都涉及缔约国成员与开发实体缴费数额的厘定，财政制度运行应随着“区域”采矿事业发展和预算规模扩大，在协商基础上确保缴费数额在海管局适度收入与承包者足够利得之间达致平衡。

（三）“区域”采矿财政利益用作社会总产品分配是识别利益需要的风向标

“共同遗产”与公共财产（res publicae）含义相近，即人民的财产、由人民管理、为人民服务 〔4 〕，这决定了“区域”采矿的财政利益在这种公有制的分配模式下，应是为满足国际社会的普遍需要，由基于信托关系而直接占有“区域”矿产资源的海管局以提供全球公共物品的方式，对“区域”采矿的财政利益实施统一分配。国际统一分配虽将普惠社会大众，但为避免生产不足，必须在全球一级建立有效的合作机制，其中包括促进国家间合作的激励措施和有效工具 〔5 〕，以社会总产品分配的“扣除”理论，指明财政利益分配顺序虽未必具有固定模式，但仍应优先保证“区域”采矿再生产的补偿、积累和保险需要，再特别考虑非生产性的社会消费需要〔6 〕432-433， 这在一定意义上契合了功利主义伦理观下再分配的一种有效方式：落后国家更倾向于现金形式的援助，而非技术转让和企业补贴等实物资助。因为如符合利益需要，其总是可以使用现金来购买知识产权;反之，可将现金用于建立医院或学校等最佳用途 〔7 〕。