地方政府绩效考核失范的原因及治理

战旭英

〔摘要〕 多年来，地方政府绩效考核以数量化的经济指标为主，目标逐层分解、逐级发包、层层加码，内嵌着责任与激励機制，已经成为我国政府治理的重要工具。但是，它也存在一些非理性因素，导致绩效考核中出现表象化、无序化、短视、选择性关注、偏好替代、回应错位等失范行为。究其原因主要有：认知偏差与弹性任期制导致施政行为的短视化、短期化，评估的强制性通过集权化的资源分配强化了组织依附即地方政府对上级政府的依赖，内部控制式的考核与问责导致责任转移，晋升锦标赛导致激励扭曲，政府任务的模糊、复杂多变的环境与僵硬的指标体系矛盾突出。考核减负与治理的治本之路是规范化指标设计、强化结果导向、考核结果使用刚性化、加强外部问责、变强激励为均衡激励、模糊化管理。

〔关键词〕 地方政府，绩效考核，考核形式

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）05-0075-06

一、问题的提出

地方政府绩效考核发展到今天，已经成为我国政府治理的重要工具。但是，由于绩效考核是一种非正式的制度安排，存在很多非理性因素，导致绩效考核的表象化、无序化、多头化，表现为考核名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等失范行为，不仅加重了地方政府的负担，而且诱发了地方政府的非规范性行为，包括问责失序、责任转移、激励扭曲等等。为此，2018年10月，中共中央办公厅专门发出《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，以规范考核工作。2019年3月11日，中共中央办公厅又印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，着力解决督查检查考核中存在的问题，减轻基层政府和部门的负担与压力，并将2019年作为“基层减负年”。但是，减负只是治理考核的一种治标行为，治理考核必须治本。

目前，我国地方政府绩效考核形式主要有三种：一是目标责任考核，由各级党委组织部门负责、统计、审计等部门参与的年度目标责任考核。二是实绩考核，包括由各级党委组织部门负责的领导班子和领导干部年度考核的实绩考核，以及各级党委组织部门负责的领导干部任期届中、届末考核的实绩考核，主要考核当地经济、社会发展的整体情况。三是民众评议政府，主要考核指标是公众满意度。其中，第一种目标责任考核是一种被称为“目标责任制”的考核形式，它开始于20世纪80年代，主要以政府责任制和部门责任制为主，辅之以专项工作责任制，本文所称的地方政府绩效考核是指政府责任制，是以上级党委、政府为考核主体，以下级党委和政府为责任人，“将上级党政组织确立的行政总目标逐层进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级党政组织进行考核、奖惩的基本依据，并在上下级党政部门间层层签订‘责任书或‘责任状” 〔1 〕。第二种是对领导班子的实绩考核。就考核内容而言，实际上就是第一种目标责任考核，区别在于考核程序不同，年初没有设定目标，年底也不考核目标完成情况。

目标责任制考核具有鲜明的特色：首先是以数量化的经济指标为主。绩效评估的指标体系一般分为量化指标和非量化指标，一般以量化指标为主，非量化指标较少，权重也较低。量化指标一般能明确用数字进行量化，具有可衡量性、明晰性和可比较性，其所涉任务一般具有刚性特征，并直接与责任人的政绩、升迁和整个组织的工资、福利等挂钩，在实际工作中更容易引起重视。非量化指标具有不可衡量性、模糊性和不可比较性，一般以定性评价为主，难以与责任人的政绩、升迁挂钩，所涉任务也往往不被重视。其次，目标逐层分解、逐级发包、层层加码。在目标责任制中，目标的设定和分配采用自上而下、集中化的方式，上级机关确立总目标，并分解和细化为具体的指标，各项指标依照等级自上而下分配，并在层级责任主体（即每一级的党政“一把手”）之间签订目标责任书，作为对下一级政府或部门进行考评和奖惩的依据。再次，它内嵌着责任与激励机制。目标责任制内嵌着基于测量数据的激励和问责机制，一方面，指标体系需要通过激励和问责机制来实现管理，上级根据测量结果判断任务完成情况，并据此进行奖惩，任务完成情况与责任人的利益包括政治利益和经济利益挂起钩来，为行动主体提供努力完成指标任务的动机;另一方面，激励和问责机制也须以指标体系为运行基础，通过指标测量，以不同辖区间的绩效差距和不同时期的绩效差距为基础构成“评级”“排序”等量化比较机制，并进而形成竞争性的“晋升锦标赛”“排名赛”等强激励机制。在这种责任、激励与利益挂钩的奖惩机制激励下，掌握考核权、任免权和奖惩权的上级所偏好的目标就会成为下级关注的重点，并在偏好序列上被置于优先级别。

二、地方政府绩效考核的失范

以目标责任制为主的绩效考核，主要通过设置数量化的经济指标，将目标逐层分解、逐级发包、层层加码，内嵌着以“一票否决制”为特点的问责机制和以“晋升锦标赛”为特点的强激励机制，这种制度设计存在着先天的弊端，导致绩效考核的失范。

（一）绩效考核表象化、无序化。绩效考核表象化主要表现为：简单地以下级所报的表格材料，记录台账为依据代替现场实地调查，以留痕多少为依据代替具体问题具体分析，以下级汇报代替群众反映评判工作的好坏，搞花拳绣腿和表面文章，存在不重视工作实绩的考核导向。这实际上是一种目标置换现象，它是科层组织迫于压力常见的一种行为策略。目标置换是在原有目标未改变的情况下，实际运行过程中的目标却发生了偏离和错位，组织逐渐悖离了最初设定的（正式）目标转而追求其他目标。很多地方制定了详尽的考核指标体系、完备的考核程序、严格的奖惩机制等，但是由于权力结构的相对封闭和集中化，绩效考核的实施更多地是对上级的被动响应，没有把考核和改善政府绩效、政府管理联系起来，为考核而考核，忽略了考核的根本目的是通过考核“了解公众的需求和期望，寻找公众的需求和期望与政府所提供服务之间的差距，努力改善服务，缩小和消除这种差距，提高政府绩效，使公众真正满意” 〔2 〕。对被考核机构来说，考核只是外力强加的一种活动，没有内化为机构内部的管理工具，没有成为组织管理的自觉行为，也没有建立起有助于推进绩效考核的组织文化。

绩效考核无序化有两种表现形式：其一，考核主体多头化。有些地方除了组织部门主导的目标责任制考核外，还有扶贫办主导的脱贫攻坚考核、环保部门主导的环保考核、各级党委主导的党建考核等等，其考核内容重复，频率过高，过度留痕，忽视实绩，并使地方和基层应接不暇、不堪重负。其二，考核结果使用无序化。考核评估结果一般应与预算、资源配置挂钩，而一些地方的绩效考核结果或者流于形式不予使用，或者被用于考察干部、决定晋升任免，或者用于进行经济奖惩，其结果往往会影响到相关人员的切身利益，导致绩效考核具有浓厚的“人格化”属性，上下级之间、部门与个人之间出现“共谋”行为，策略主义盛行。“‘共谋行为是基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督” 〔3 〕。策略主义是地方官员基于自己的判断而作出的效用最大化选择，表现为：为了在绩效考核中取得好的成绩，不惜采取任何有助于目标实现的技术、策略和手段，而不论其正当与否，具有急功近利、不计成本、不惜代价的非理性特点，有很强的随意性、变通性、短期性。这些行为作用于绩效考核，容易导致考核无序化现象。

（二）短视：短期目标代替长期目标、即期目标代替跨期目标。地方政府是成本收益独立核算的行为主体，其行为具有跨期特点，即这届政府的某些行政行为，其影响可能在很多年后才会显现出来。就政府的投资行为而言，它也具有即期和跨期影响，一般主要有两类：一类是见效快但成本需要跨期支付的投资行为，譬如基础设施建设，可以带来就业、GDP等即期收益，但却可能产生环境污染、财政困难等长期成本，这些成本需要在未来分期支付;另一类投资行为会发生即期的成本支付，譬如环境保护、教育投入、研发投入、民生工程等，但收益却是跨期的，那时地方政府可能早已换届，作为投资主体的本届政府难以享受到投资的收益。在这种情况下，加上弹性任期制、晋升考核的政绩压力等作用，一些官员会更注重在短期内取得明显的政绩，从而引发对即期目标（在短期内、任期内就可以看到成效，有利于提高政绩的目标）的重视和对跨期目标的轻忽，亦即对显性目标的重视和对隐性目标的忽视，表现为对“政绩工程”“首长工程”的偏爱，和对需要长期投入、效果却不明显的环保、教育、民生等事业的疏离。

（三）选择性关注：量化指标代替非量化指标，个体目标替代整体目标。绩效评估的指标体系可分为量化（易测量的）指标和非量化（不易测量的）指标，这些指标属性和意义的不同，决定了其得到的关注度和努力度是不同的。量化指标所涉任务一般具有刚性特征，并直接与责任人的政绩、升迁和整个集体的工资、奖金、福利等挂钩，因此在实际工作中更容易受到官员的重视。非量化指标不容易评估其产出和结果，也难以与责任人的政绩、升迁挂钩，这类任务往往得不到足够的重视，这种“选择性关注”现象必然造成努力配置的扭曲。政府的关注度、努力度决定着资源的流向，在市场尚不能充分发挥资源配置决定性作用的情况下，选择性关注和努力配置的扭曲势必导致资源配置的扭曲。

“选择性关注”有时是一种无奈之举，但经常是主动选择的结果。譬如，在考核过程中被广泛采用的“一票否决制”就是通过赋予责任目标不同的权重、不同的优先性，尤其是提高个别指标的权重，使其在考核中发挥决定性作用，来保证相关指标的完成和相关工作的落实。它是针对一些特别重大的事项譬如计划生育、环境保护、社会治安综合治理等采取“一票否决”，否决机会，取消被否决者的评优资格;否决职务，给予被否决者降职、免职处分，不得晋升;否决利益，给予被否决单位和责任人经济处罚，包括工资、福利、经费等都会受到影响。这种“一票否决”指标是一种前提性指标，只有它达标，其整体工作绩效才能得到认可，而否决一旦实施，所有成绩都会被否决，权重达到了100%，这是单个考核指标对整体目标的置换。“在考核过程中，指标属性和指标权重设置决定着指标的重要性和官员努力的方向，并有着放大效应，权重设置的不合理也会导致‘选择性关注倾向及努力配置和資源配置的扭曲” 〔4 〕。

（四）偏好替代：以上级政府的偏好代替公众偏好。目标可以看作一系列代表相应结果的价值优先权或实用功能。如果没有清晰的优先次序，理性评估和选择就不可能发生。也就是说，优先次序或偏好显示决定着评估目标的设计和选择，这里的偏好显示既包括上级组织的偏好，也包括公众的偏好。根据阿罗不可能定理，将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序在绝大多数情况下是不可能的，因此公众的偏好显示经常是缺乏的。在公众偏好显示缺乏、上级组织掌握评估权并采取自上而下、集中化评估的情况下，就会出现偏好替代现象，即以上级组织的价值偏好代替公众的价值偏好，基于偏好替代设计的考核指标更多地反映了掌握评估权的上级组织和领导的偏好，却难以体现公众的偏好和真正关切。

（五）回应错位：以回应上级政府代替对公众回应。回应性是现代公共组织的核心价值，它涉及政府组织与公民的关系。一方面，政府要对公众的需求作出积极、及时的反应;另一方面，政府有责任帮助公众了解自己的需求、表达自己的需求，并发现自己的潜在需求。与完成绩效目标相比，官员更应关心绩效能否更好地适应民众的需求以及如何适应民众的需求。但是，在实践中，上级机关掌握着绩效考核的全过程，决定着绩效指标的设计、权重的设置、考核程序的设计、考核方法的选择、考核结果的使用等。这种目标设置和评估的集中化加强了地方政府、干部对上级的回应和责任，即对掌握决策权和公共资源的上级政府的价值偏好和期望的回应和责任，同时减弱了他们对公众的回应和责任，对上级政府的回应置换了对公众的回应。

三、地方政府绩效考核失范的原因探析

绩效考核制度的内在特性是造成考核失范的内在原因，譬如考核的强制性、控制性导致组织依附和责任转移，“晋升锦标赛”导致激励扭曲，政府任务的模糊性使其难以转化为量化指标，指标的僵硬则导致指标体系因果量化关系的崩解，认知偏差与弹性任期制的叠加作用导致短视和短期行为。

（一）“短视”认知偏差与弹性任期制。行为经济学认为，行为主体在跨期选择时“存在系统的‘短视认知偏差，形成短期贴现率高、长期贴现率低的不规则的时间偏好结构特征。具体来说，行为主体会更看重短期的成本收益比，而对长期后果则考虑较少” 〔5 〕。从地方政府行为来讲，一方面，地方政府的治理能力参差不齐，这种“短视”认知偏差难以避免;另一方面，在弹性任期制下，这种“短视”认知及短期行为也可能是地方官员的主动选择。在法理上，任期制明确规定党政领导职务每个任期为五年，但是官员频繁调任、任期不满却是当今中国政治生活的一种“常态”，法理上的固定任期在执行中权变为弹性任期。这种权变不可避免地对官员行为产生深刻影响，在激励官员提高绩效的同时，导致其施政规划短视化、施政行为短期化。一个地区的经济社会发展需要即期目标与跨期目标、短期目标与长期目标的和谐统一，即期目标、短期目标可以在短时间内实现，而跨期目标、长期目标则往往需要几任官员的持续努力才能达成，这是由地方政府行为的跨期特点决定的。但是地方官员考核却以任期为节点进行，在任期弹性、平均任期短、调任频繁又难以预料的现实情况下，任期内投资未必具有政绩的正外部性，即任内收获。为了在任期内尽快取得更好的政绩，作为理性人的地方官员会更重视短期利益，更关注短期绩效，造成对长远规划、长期绩效的忽视，采取短期行为而非跨期行为，对短期绩效的关注置换了对长期绩效的关注。

（二）考核的强制性与组织依附。我国地方政府的绩效考核并不是内生的，而是来自上级的要求和压力，考核具有强制性。考核的强制性以行政命令为内核，外化为评价指标和目标值的逐级分解、层层下达，通过自上而下的考评和逐级签订绩效合同，使被考核者明确本级政府对于完成上级政府设定的考核指标所肩负的责任和义务。它通过官僚层级控制体系实现强制性的逐级传递，通过向被评价者施加压力，迫使被评价者竭尽全力应对自上而下的绩效评价体系。由于资源是有限的，考核指标的完成又受到资源配置的限制，这就造成组织对环境的依赖，并使组织行为控制成为可能，而组织控制又通过集权化的资源分配强化了地方政府对掌握公共资源的上级政府的依赖。在资源限制和组织依附的情况下，为了在资源配置和公共政策等方面获得上级政府的支持，地方政府的理性选择是在设计考核指标时迎合上级政府的价值偏好，上级政府的价值偏好替代了公众的价值偏好。而且，组织依附制约着下级政府的行为，下级政府几乎不可能对上级政府的考核标准提出异议，即便相应指标出现不相容甚至是出现目标置换时，下级机关也缺乏足够的勇气及自由裁量权去修改它们。

（三）内部控制与责任转移。“政府绩效考核服务于多重目标，但主要可以分为‘外部责任和‘内部控制两种基本类型。发达国家的政府绩效评估主要偏重于外部问责，即报告绩效水平以推动公民监督” 〔6 〕。在我国，政府绩效考核则主要偏重于“内部控制”，这种定位决定着绩效考核的各个环节都有明显的控制性。它是上级政府的管理工具，通过职务晋升、问责惩戒、激励奖赏和资源配置等权限，一方面有效提升了行政执行力，保证了地方政府的竞争活力;另一方面实现了对各级政府和党政干部的有效控制。这其中的问责体系是内控式的，主要表现为上级政府对下级政府的约束和要求，下级只能被动接受，为责任转移提供可能性。我国各级政府及部门上下级之间的职责同构特征，以及问责体系在自上而下的封闭体系中运行的特点，则为上级政府的责任转移提供了体制便利，使一些上级政府将自己所承担的事务转移给下级政府或部门。在目标责任制考核中，目标沿着等级自上而下逐级分配，一些上级政府也将自己所负的行政责任向下转移，使自己只享有“监督”“评估”的权力，而不需承担责任。

（四）晋升锦标赛与激励扭曲。政府绩效评价与自上而下的政府官员任命制相互耦合，共同构成了政府官员的激励机制。这种激励机制也被称为“晋升锦标赛”，在晋升锦标赛下，竞赛标准由上级政府决定，它可以是（过去经常是）GDP增长率，也可以是其他可度量的指标，以参赛人的相对位次而不是以绝对成绩决定最终的胜负，竞赛优胜者获得晋升 〔7 〕。在“晉升锦标赛”理论框架下，作为参赛人的地方政府主要官员被认为是追求政治晋升的“政治人”，他们的理性选择必然是重视有关晋升考核的指标，其中经济绩效是考核的关键指标，从而容易轻忽与晋升无关或关系不大的指标。因为地方官员晋升的主要依据是地方经济发展绩效，这就使一些地方官员有强烈的冲动，甚至是不惜一切代价推动经济发展，以获得政治上晋升的机会。作为一种激励制度，晋升锦标赛通过把地方官员的升迁、利益与地方经济绩效联系起来，从而激励地方官员推动地方经济增长，但是这种制度设计是基于偏好替代的，以上级组织的偏好代替公众的偏好，容易导致激励扭曲，激励的方向是上级组织的偏好而非公众的偏好。

（五）政府任务的模糊性与指标的僵硬。公共组织与私营组织的根本区别是任务的模糊性，“一些学者认为任务模糊性是指对于同一任务有不同思考路径并存在竞争性解读” 〔8 〕。绩效管理模式是将公共组织的任务、目标转化为数字指标，这种模式认为政府的绩效虽然是模糊的，但却可以通过测量被有效管理，即通过签订以清晰、可量化的绩效指标为核心的激励合同来提高公共组织的绩效。但是，这种指标式绩效管理模式存在着明显的弊端。第一，用清晰的数量指标来定义模糊的政府组织任务是困难的。由于指标数量的有限性和指标有限的代表性，导致指标无法概括任务全貌，出现以偏概全的问题，或者选出的指标是矛盾和不协调的，或者是指标过多造成代表性降低。第二，评估建立在量化技术基础之上，高度依赖于数据的真实性、可靠性、可获得性以及收集程序的正义性，其技术成本非常庞大。第三，指标体系吸引注意力，同时也争夺注意力，导致选择性关注。数量指标的设置使执行者为某一指标付出努力，自然减少对其他指标的注意力，并造成目标间的相互损耗甚至排斥。第四，政府任务的模糊以及复杂多变的环境使得指标选择特别困难，封闭、僵硬的指标体系难以全面反映经济社会的多元、开放与差异性，冰冷的数字也与公众的感知隔离开来。第五，指标体系缺少灵活性、包容性，任何一个指标及权重的变化都会导致量化因果关系的松弛和崩解，并产生巨大的技术成本。

四、地方政府绩效考核的治理

从目前看，指标设计是绩效考核的关键，考核的治理也必须从规范指标设计开始，强化结果导向，刚性化结果使用，加强外部问责，建立均衡激励机制。但是从长远来看，模糊化管理应是治理考核失范的探索方向。

（一）规范化考核指标设计。绩效考核具有“内部控制”和“外部责任”双重目标，要兼顾投入产出效率和公众满意度。在内部控制模式下，每一项绩效考核都指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能，但是不同层级的政府组织在职能配置上是有差异的，而且由于资源禀赋、发展阶段、优先关注领域的不同，试图建立普适性的绩效考核指标体系是不现实的，也缺乏可操作性。指标设计必须在政府职能明确、边界清晰的基础上，针对具体的职能领域和公共服务项目，准确把握绩效内涵，对在职责履行和项目执行中可量化测评的投入、产出和结果设置绩效指标。如果绩效考核在政府职能定位不合理、政府角色越位、错位的基础上进行，不仅徒劳无功，还会妨碍政府职能转变。在外部责任模式下，绩效考核以提升公众满意度为导向，可为政府行为提供外部激励和约束，从而反映政府治理追求公平与民主的价值取向。指标体系设计注重公众对政府服务的主观评价，认为公众评价是公众表达意愿、政府了解并满足公众需求的重要途径，评估结果公开并接受社会问责和监督。

（二）强化考核的结果导向，防止绩效目标对组织使命的错位。我国政府绩效考核的特点之一是忽视结果，它的制度设计是以投入要素而不是取得的结果、以政府活动的数量和规模（亦即效率）而不是这些活动产生的实际效果作为判断其工作绩效的标准。效率是指单位产出所消耗的资源总量，结果指标也称效能指标，它报告项目和服务的结果，表示产品和服务的结果或对服务对象和社会的影响，是对目标达成程度、需求得到满足程度以及预设目标实现程度的测量。也就是说，考核的内容和侧重点须严格围绕组织使命和法定职责，绩效目标须与组织使命、组织任务相容，避免绩效指标与组织使命和组织任务脱节、冲突的情况发生，尤其要防范绩效目标对组织使命的错位和置换。在实践中，绩效指标与组织使命和任务脱节甚至冲突的情况时有发生，表现为组织目标与绩效指标的不匹配，进而导致组织目标承载的公共价值与绩效指标承载的公共价值之间的冲突。譬如：环保监察组织的目标是改善环境质量，但其考核指标却经常是罚款额度、排污费征收率等，这就会使企业误解为：只要缴纳足额的排污费和罚款后就可以放心排污。这不是目标主次位置的颠倒，而是绩效目标对组织使命的错位，在这种情况下，绩效考核不仅不能改善管理，反而会成为组织使命和公共价值实现的障碍。

（三）考核结果运用刚性化。考核不是目的，而是手段，要强化考核结果的分析运用，对考核中发现的问题，以适当方式进行反馈，加强督促整改。当前我国绩效考核结果常常与改善服务质量、内部激励和资源配置完全脱节，在很大程度上被运用于考察干部、决定工资奖励或者被用于排名，“人格化”属性浓厚，使用比较软性，仅仅是一种软约束。但也正是由于考核结果使用的“人格化属性”，为结果的使用提供了人为操作的空间，反而容易出现弄虚作假和“玩数字游戏”的行为。根据绩效评估结果刚性使用的经验，将其与预算挂钩成为绩效预算比较有效。预算是与资源配置相联系的，这使其和绩效考核的融合在政治上比较困难，因为涉及奖赏成功还是弥补失败的政治抉择，即优先配置资源给考核失败方以求改善，还是优先配置资源给考核成功方以获取更优的绩效。但是，打通绩效考核与财政预算的隔离，根据绩效考核结果优先配给资源，使绩效考核结果使用刚性化，将绩效考核变成一种硬约束工具，对于改进政策和程序，达到考核和改进的有效整合，仍然很有意义。

（四）通过社会参与加强外部问责。我国的绩效考核属于内部评估，评估的是所谓“成绩”，不重视如何通过评估政府的绩效水平推动公民监督，问责过程缺乏社会参与性，也缺少对官员的质询和问责，而公众参与、公众反馈则是着眼于外部问责。公众对绩效考核的参与，可通过将事实（硬件资料数据）和价值观（公众感觉）的结合增加考核的社会相关性与民主性，并为公众提供评价政府、影响政府服务进而改进政府的机会。尤其是通过公众满意度、居民幸福指数等感受性指标的纳入，可以建立一种感受传递机制和反馈机制，公众通过感受公共服务和政策的效果，并传递、反馈给政策系统，以达到改进政府工作的目的。绩效考核内含着一种问责制，问责制有两个层面的含义：一是要求答复的能力或权力，二是制裁的能力。具体而言，就是要加强对官员的质询和问责，尤其是来自异体——行政系统外部的组织和人员（公众）的质询和问责，不问你做对了什么，而是追问你做错了什么，这是一种对抗性问责。只有加强外部问责、对抗性问责才能真正建立广泛的公共问责机制，实现民主监督。

（五）变强激励为均衡激励。政府绩效考核所内含的晋升锦标赛是一种强激励机制，晋升激励是政府官员完成上级政府设定的绩效目标的主要动力源。由于各项绩效指标的权重不一，其激励程度存在着强弱之分。指标的激励方向不同，存在着正向与逆向之分。譬如，經济发展相较于社会事业、科技发展等虽同属于正向激励指标，但具有更大的权重，属于正向强激励指标，其完成情况越好，政绩越突出，得到晋升的几率越大，其他指标则属于正向弱激励指标。而在负向激励指标当中，安全生产、综治维稳、环境保护作为“一票否决”指标，相对于其他指标如政府债务、耕地保护等同属于逆向激励指标，但具有更高的权重，属于负向强激励指标。这些“一票否决”指标完成得越好，其政绩越突出，得到晋升的几率也越大，其他则属于逆向弱激励指标。但是，这些强激励指标容易导致激励扭曲。这是因为，由于政府的多任务性，在履行多任务时，对某一任务的高权重设置、高强度激励（惩罚）会使努力方向从别的任务中转移过来，换言之，对某一任务投入过多的精力会造成对其他任务的轻忽，使整体激励效果下降 〔9 〕。为了使政府能够比较平衡地完成各种任务，采取均衡激励机制就成为一种理性选择。目前，解决发展不平衡问题被提到了前所未有的重要位置，民生供给和社会公平将成为地方政府激励的转换方向与扩充阵地。