江苏东海化解债务风险的“方法论”

刘沙 张红轮

在各地大干快上的风潮中，东海县却如同“一股清流”，秉承“千方百计促发展、量力而行抓建设”的原则，债务规模一直处于较低水平。

当各地方政府为日渐高企的地方债头疼不已之际，江苏省东海县却异常从容。该县从2010年开始，便高度重视政府债务管理，历经数年探索，东海县债务管理工作赢得国务院和江苏省的高度肯定，并向全国进行推广。

2018年12月，国务院办公厅发出通报，表扬国务院第五次大督查发现的130项典型经验做法，东海县防范化解债务风险获表扬，且是全国唯一一个债务管理先进典型。2018年，东海县政府性债务在江苏省41个县（市）中总量最低，政府債务风险整体可控。在江苏省债务管理考核中，东海县是唯一一家得满分的县。

东海县具体是如何防范化解政府性债务风险的？东海经验对其他地区有哪些启示？

地方政府的“一股清流”

2010年前后，是地方融资平台大发展的高峰时期，各地方政府无不抢抓时机大幅举债扩大投资，鲜有债务风险管理意识。而东海县决策者却极有前瞻意识，从那时起，东海县历届党委政府始终高度重视债务管理工作，2013年在全国较早成立政府性债务管理工作领导小组，由县政府主要负责人任组长。2017年进一步充实强化领导力量，为债务管理提供了坚实的组织保障。

政府债务管理，没有精心设计的制度建设，往往难以持久。早在2009年，东海县就出台相关文件，要求切实加强违规集资的清理。十八大以来，又先后印发《关于加强政府性债务管理的实施意见》《东海县政府性债务风险应急处置预案》《东海县政府性债务风险预警管理办法》等一系列制度文件，确保债务管理工作有章可循。

东海县债务管理立足于“早”，集中体现在预算安排“早”。从2010年开始，东海县要求有债务的单位压缩办公经费，并在年初预算中安排一定资金用于偿还债务。同时规定，重大项目建设必须经财政、发改和审计等部门审核，无预算不得安排重大项目。2018年全面开展政府投资项目融资规范排查，由财政性资金支付的项目已全部通过财政承受能力论证，并纳入年初预算。

近年来，从中央到地方，地方债管理的实践证明，没有严字当头，地方债问题不可能解决好。东海县债务管理工作中，“严”字贯穿始终。

首先是监管考核“严”。今天，将债务管理情况纳入年度绩效考核，实行一票否决，已经是各地的普遍做法，但很少有人知道，东海县是最早实行该制度的县域之一。东海县不仅对债务管理实行一票否决，还将其纳入单位党政领导干部离任审计，终身问责，倒查责任。同时建立以人大、财政、审计等单位为主的监管体系，在年初预算和预算调整方案中完整反映政府债务情况，定期向人大报告、向社会公开。

其次是项目上马“严”。在保障发展的同时，合理控制债务规模，重大项目建设一律实行“三个必须”，必须通过部门联席会议审核、必须进行财政承受能力论证、必须报县委常委会和县政府常务会批准，确保重大项目建设在财力承受范围内。

第三是依法约束“严”。东海县严格执行预算相关法律法规，将债务管理融入预算全过程，年初预算足额安排到期本息，分类纳入全口径预算。同时实行债务限额管理，严格举借新债，除政府债券外，一律不允许采取其他任何方式举债。

最后是资金使用“严”。债券资金使用严格按照预算安排，新增债券全部用于公益性项目建设，置换债券严格用于清理甄别认定的政府性债务，偿债风险逐步降低。同时，做好项目台账、方案制定、纳入预算、签订协议、资金拨付、债务化解等6个关键环节，规范置换债券资金管理。

跻身全国样本

经过数年的努力，东海县防范化解政府性债务风险取得明显成效。

2018年8月，国务院政府债务督察组对东海县进行专题调研，给出了“债务规模处于较低水平，债务风险整体可控，债务结构日趋合理”的高度评价。江苏省政府也在2018年第四期政务督查简报中，刊发东海县从早从严从实坚决防范化解债务风险的文章，对东海县念好“早、严、实”三字诀，强化债务管理，推进全县经济社会保持平稳健康发展的做法在江苏全省给予推广。2018年11月12日在江苏省政府专项工作推进会上，东海县又作为全省唯一一家债务管理先进典型地区进行交流发言。

那么，东海县债务管理工作到底取得了哪些成效呢？

首先，债务风险进一步降低。2018年，东海县政府性债务在江苏省41个县（市）中总量最低，政府债务风险整体可控。在江苏省债务管理考核中，东海县是唯一一家得满分的县。之所以获得满分，是因为东海县花大力气整改两个“疑似”——疑似不规范融资担保行为、疑似不规范政府购买服务融资行为，完成违规集资清理整改工作，偿债风险逐步降低。2015-2017年江苏省转贷东海县置换债券23.73亿元，严格用于清理甄别认定的政府债务，有效化解该县非债券形式的政府存量债务，债务置换率达65%，平均拉长债务年限5-6年，年均节约利息支出5000万元以上，偿债风险逐步降低。

其次，存量债务规模进一步压减。至2017年底，东海县各债务单位通过自有资金化解债务约7.7亿元。2018年，东海县超额完成化解隐性债务计划，债务规模得到有效控制。

再次，融资平台进一步发展壮大。东海县推动融资平台公司转型发展，鼓励平台公司立足自身优势和特色，投身实体经济建设，实现经营业务多元化。截至目前，平台公司转型发展取得初步成果，为化解债务积攒了更加充足的后劲。

最后，统筹各级财政资金，精细管理，科学运作，实现财政资金效益最大化。在产业发展上，立足硅产业、水晶产业、食品加工等特色产业，出台“三大三型”培育计划，设立工业发展专项资金，着力构建现代产业体系。在企业扶持上，出台促进企业转型升级“30条”，设立中小企业应急转贷资金、科技贷款风险补偿资金，加大对太平洋、正崴新能源等龙头企业的扶持，全面培植财源税源，着力拓宽收入渠道。在民生保障上，每年将70%以上新增财力用于民生，建成了新人民医院、新中医院、区域集中供水工程等一批民生项目，让改革发展各项成果普惠于民。

良性循环的方法论

东海县防范化解政府性债务风险的探索，在今天看来，是政府的主动作为、自我监管，其实在东海县的探索中，审计部门和人大的尽职尽责起到了极为关键的作用。

自2010年起，政府性债务一直是东海审计关注的重点内容，2012年该县审计机关首次将政府性债务审计情况纳入 “同级审”报告，引起县人大高度重视，县人大督促县政府要高度关注政府性债务，采取措施防范和化解债务风险，东海县政府主要领导先后多次听取县审计局的专题汇报，并对政府性债务管理做出了多次重要批示。在深入认真了解全县政府性债务整体情况后，东海县政府采纳了审计建议，先后印发《关于加强政府性债务管理的实施意见》等一系列制度文件，切实提升债务管理制度保障，确保债务管理工作有规可循。

东海县地处苏北，在苏北各县市大干快上的风潮中，却如同“一股清流”，秉承“千方百计促发展、尽力而为惠民生、量力而行抓建设”的原则，着力处理好發展与举债的关系，在保持经济社会发展稳步向好的同时，债务规模一直处于较低水平。

由此来看，政府性债务问题，说到底是发展理念和政绩观的问题，反映出一个地方的党委政府和领导干部，是不是存在路径依赖和思维定势，是不是习惯于走靠高负债拉动增长的老路。化解政府性债务风险，不仅是重要经济任务，更是重大政治责任，既要保障不发生系统性金融风险，又要实现经济高质量发展。在此过程中，必须坚决落实中央关于推动高质量发展和防范化解政府性债务风险的部署要求，牢固树立正确的政绩观，坚持从实际出发，尽力而为、量力而行，妥善处理高增长与高质量、债务与发展、出政绩与惠民生的关系。

防范化解政府性债务风险，光认识到其重要性远远不够，没有一套管用的“方法论”，注定无功而返。化解地方政府债务是一项牵涉面广、影响面大的系统工程，必须善于运用系统化思维，采取科学有效的工作举措。一方面，坚持底线思维，强化风险意识，把推动高质量发展作为根本要求，遵循经济发展规律，依法科学民主决策，着力处理好发展与举债的关系，坚决杜绝靠过度举债保增长的做法，绝不能寅吃卯粮、透支未来，确保经济平稳健康发展。另一方面，坚持解放思想，立足独特的资源禀赋，坚持生态优先、绿色发展，深化改革、致力创新，着力破解制约高质发展、长远发展的深层次、结构性问题，积极探索具有地方特色的发展道路。

审计部门的尽职、人大的主动监督、政府的顺势而为、改革红利压倒阻力和反对声音、改革与县域高质量发展同频共振——东海县债务管理经验总结来看，就是这样一个路径和良性循环。在各地方政府为债务管理“头疼”之际，东海经验无疑值得借鉴和推广。

（作者单位：连云港市委研究室）