农民工社群诚信档案建构的障碍因素及破解之道

文·杨欢欢

我国农民工群体的数量持续增加。据2019年2月发布《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，2018年我国农民工总量达28836万人，[1]比上年增加184万人，其中约占60%的1.7亿农民工属于跨省务工，构成了农民工群体这一流动人口群体的主流人群。实现2020年“全国范围内自然人信用记录的覆盖”[2]的目标不能忽视农民工这一庞大的社会群体。但农民工群体面临着诚信公德意识、素质技术水平、法制观念欠缺的质疑。农民工诚信档案不仅仅是农民工行为约束的一纸契约，更是其权益保障的清白凭证。在为农民工提供身份和诚信证明的同时，引导农民工主体身份认同的产生。农民工诚信档案建设具有必要性，却存在实践难点。

一、农民工诚信档案的内容

农民工是指户籍在农村，在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者。区别“外出农民工”和“本地农民工”的标准是其户籍是否在所在乡镇地域之外或之内[3]。综合学界近年讨论成果，参考ICE8000国际信用标准体系标准中对个人信用档案内容的规定[4]，将农民工诚信档案内容总结如下：（1）基本身份信息：姓名、性别、出生日期等；（2）从业相关信息：职业技能鉴定证明、上岗再培训证明等；（3）信贷交易记录；（4）用于申请社会救助、保障性住房等民生政策的居民家庭经济情况；（5）社会保险参保缴费信息；（6）犯罪记录。

二、农民工诚信档案建设的障碍因素

（一）建档主体的障碍因素

经过访问调查，将建档主体障碍总结为四点。（1）职业特点：农民工流动性强，其个人信息更新快、搜集困难，流动时携带诚信档案不便，可能造成诚信档案遗漏、丢失等问题。（2）自体差异：不同类型的农民工群体在知识文化水平、专业技能素养、职业价值观上存在较大差异，集中统一管理难度大。（3）心理层面：一部分农民工对被贬抑和偏见化的“农民工”概念存在抵触情绪，不认同自己的农民工身份。出于对个人隐私泄露、失信惩戒的顾虑，部分农民工对建档的设想不够支持。

农民工诚信档案的内容也可能来自农民工以外的其他利益相关者。然而这些相关者采集的信息各有区别，他们作为农民工诚信档案的建档主体也各有优势和缺陷，如表1所示。

负责社会救济的人民政府民政部门，工会组织[5]，社会保险协议服务机构[6]居民家庭经济情况，身体健康状况，参保缴费信息农民工配合积极性高，信息更新及时档案信息收集需要相关部门协调配合，管理不够规范档案行政部门及各级各类档案馆、博物馆身份信息、文化状况、培训经历、技能特长、求职经历[7]，劳动合同、工资单、欠条、假钱、工伤证明、超长加班记录、罚款单、暂住证、被收容证明等[8]民生档案政策帮扶，具备档案管理人才及经验物理空间局限很难做到档随人走

（二）客体层面的障碍因素

一是农民工诚信档案有机联系属性的保障障碍。从实践的角度来说，农民工在社会生活中的各类诚信行为不是孤立存在的，不应被割裂看待。然而实际工作中往往难以做到。原因有三：一是大多数农民工没有固定的单位，很难将农民工诚信档案按照其来源（形成单位）和原有次序进行收集、区分和整理。二是农民工诚信档案的形成者并非唯一，已收集到的诚信信息零散分布在多个形成主体手中。三是农民工的流动性强，各项信息的更新和保存困难，档案信息丢失遗漏的风险较大。

二是农民工诚信档案征信全面完整要求的完成障碍。我国规范征信活动的法规仅有一部2013年3月15日起施行的《征信业管理条例》。该条例禁止个人病史信息、个人收入、证券、房地产信息和税收等信息的采集，除非明确告知当事人提供该信息可能产生的不利后果，并取得其书面同意[9]。条例对于征信活动中产生的文件、资料的收集起止时间并未作出明确规定。如果农民工本人不配合不良信息的征信农民工诚信档案就很难收集到完整的诚信信息，主体的诚信状况有可能存在时间上的断层。

三是农民工诚信档案开放利用需求的满足障碍。诚信档案必须开放可获取渠道，能够为公众查询、查证和利用，才能真正发挥作用。国际信用标准规定应该公开免费查询个人信用档案的公开内容……按征集规则的有关规定处理涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的信息[10]。目前我国一些法律法规的部分条款对收集、使用、披露个人信息等行为作出了相关规定。但是法规对于涉及隐私的信息与可以公开的内容的概念界定和区分仍不够明确具体，对于公民主体主动支配个人信息、控制隐私不被扩散的权利则较少提及。在实际工作中，包含农民工个人信息的档案一般被“限制公开”。

三、农民工诚信档案建设障碍的破解之道

（一）意识：提高农民工的主动建档意识

一方面，“农民工”并非该群体自主命名，群体对此称谓缺失身份认同感。另一方面，被档案工作者冠以“边缘化”的名义实际上反而更加重了他们的边缘化。[11]因此，应加强档案教育宣传，帮助农民工认识到：诚信档案有利于帮助农民工实现平等就业，为其争取权益提供系统规范的凭证依据，记录下他们建设城市过程中完成市民化的记忆。俨然已成为农民工群体社会融入的“名片”，求职就业的“敲门砖”，维权护益的“保障卡”，群体自信的“光荣榜”。

（二）方法：探寻多主体合作方法

虽然农民工主体对群体建档尚无明确强烈的意识，但政府和学界对农民工的身份认同问题表现出了高探索性和高承诺性，积极致力于农民工理想身份的实现。[12]作为档案服务国家治理的创新形式，农民工社群诚信档案的建立首先离不开政府主导并提供政策、资金和人才等方面的支持。借鉴现有国内外社群档案项目经验，档案部门和档案工作者可逐步由建档实践先行者转变为管档辅导合作者，引导农民工社群自主建档，为其提供业务指导。利用现有诚信档案平台，各利益相关者应紧密合作，推动诚信数据库资源的整合与共享利用。

（三）原则：灵活应用来源原则

“尊重来源”，更多地是在强调文件档案原有形成主体较其他形成主体更为优越的权力和地位。但当档案形成主体不唯一，难以辨别哪一主体作用更突出的情况下，更应“尊重过程”，平等地看待档案共同形成主体在构建档案过程中所发挥的作用，重视社会记忆构建中多元主体所形成的话语，深入挖掘、剖析档案中相关叙述所体现的多元档案背景，进而归纳出诚信档案中的联系。农民工社区成员加入其个人诚信档案的鉴定、整理及著录过程，有利于加强他们对自己重新档案的重视，配合各部门的工作，合作共同完成诚信档案形成的全过程，减少农民工主观上轻视个人档案、“弃档”现象的发生。

（四）内容：补充完善其他专门档案

我国国家卫生计生委定期会组织全国性的流动人口健康状况调查，尤其重视公共场所内从事餐饮工作的农民工健康状况的记录与更新。我国社会保障机构统一用社会保障管理系统管理地方社保人员的相关档案信息。国务院研究室课题组发布的中国农民工调研报告内容详实丰富。除国家民生相关的行政及事业单位，部分社会研究团体开展的针对流动人口的社会调研项目都能够补充农民工诚信档案的内容，起到完善充实的作用。

（五）规则：细化明确诚信档案开放利用规则

信用信息处于大数据环境下，农民工在网络平台上的借贷等金融活动、社交等业余生活的记录等，在没有被法规界定是否涉及公民个人隐私之前，可能就已经被广泛传播并利用了。为及时修改完善实际工作中不合理的利用条款和制定违规利用农民工诚信档案的惩罚措施，首先需要尽快在衡量公共利益和隐私保护的前提下界定农民工个人诚信隐私范围。其次，增强对农民工的个人诚信信息自决权的保护。例如，尽快在相关法规中落实农民工本人对自己诚信档案的查阅权、不实信息的举报权等。

四、结语

农民工诚信档案的构建有利于诚信社会的完善，改善农民工群体身份边缘化的现象，以诚信档案为载体，丰富农民工集体记忆。本文从农民工诚信档案的构建所涉及的主体、客体出发，分析了农民工诚信档案的实施难题，并针对问题提出了相应的解决意见，以期为社会流动人口诚信档案体系的构建工作贡献微薄力量。但单学科观点难免有失偏颇，农民工诚信档案的研究可以同智慧城市建设实践结合起来，从而有效促进劳动力的高效输出利用。