明中期监察制度的调整和变化

修晓波

明朝立国270多年（1368—1644），共有16位皇帝。大约从第八代皇帝宪宗开始，御史巡按制度发生了变化，基本趋势是巡按御史的权力越来越大，以致于实际上取代了按察司，原来的“双轨制”（按察司和巡按御史）监察体制遭到破坏。

如果追根溯源的话，在第五代皇帝宣宗时就有了细微的变化。当时巡按御史是“代天子巡狩”，排名列于三司（布政使司、都指挥使司、按察使司）之上。“三司”的一把手都是二、三品的高级官员，出门是骑马的。巡按御史只有七品，出门只能骑驴，行李不能超过80斤，吃饭时不能上鹅肉。有位叫胡智的御史大着胆子上奏，说巡按御史与“三司”官一起出去办公，三人骑马，御史骑驴，太没面子了，御史也应该骑马。结果宣宗批准了这个请求，由此，七品御史在场面上已经能和地方大员平起平坐了，其他两项规矩（行李和吃饭）也慢慢地被破除了。

但是，大的变化还是发生在宪宗皇帝时，明显的标志是巡按御史获得了对布政司、按察司官员的考察举荐权。明初，按照对地方官朝觐考察的规定，每年正月，府州县的官员都要赶到京城，由吏部和都察院对他们的政绩进行考核，分出等级，作为奖惩升降的依据。这种朝觐考察后来改为三年一次。对于布政司和按察司的官员，朝廷非常重视，一般要由本人述职，吏部和都察院进行联合会考。宪宗成化十九年（1483），吏科给事中王瑞透露说：对布政司、按察司官员的考核评语，以巡抚和巡按御史的通报为准。巡按御史的通报，对布政司和按察司官员的仕途至关重要，表明巡按御史已经开始握有对地方大员的考察权了。此后，巡按御史的权力进一步膨胀。巡按御史的主业是掌管监察，可这时连修路、造桥、筑城甚至农业生产等经济工作，也要由巡按御史决定了。巡按御史还取得了部分军事指挥权。明武宗时，河北爆发了刘六、刘七农民起义，势力很快发展到山东。当时正值一位御史巡按山东，他就地调集军队，把守城池，俨然一个带兵的武将。

无所不管又无所约束的权力是危险的，明中后期的巡按御史从整体上说已经起不到激浊扬清的作用了，结果必然是迅速带来自身的腐败。由于巡按御史掌握了对地方官吏的考核权，每当他们任满回京时，都要将其巡视区内官员的政绩情况写出一份鉴定，送给中央。有的巡按御史因收受贿赂，便信口雌黄，被考核的官员明明已经衰老，却写成是强壮;明明是无能之辈，却写成忠厚者。巡按御史是皇上安插到地方的耳目，但有的御史也开始糊弄皇上。《万历野获编》中记载了这样一件事：宪宗时有一个大太监叫钱能，奉皇上之命去镇守云南。他为人很贪婪。御史郭瑞到云南巡按，钱能的所作所为当然瞒不过他，但他显然是被钱能收买了。在给皇上的报告中，郭御史专门讲了镇守太监钱能的情况，说他刚强果敢，很有作为，政绩突出。如今钱能生了病，恐怕要被召回京城休养。乞求皇上圣恩，可怜可怜云南的老百姓，让他永远镇守云南吧。这不是胡编乱造，属于严重的失职吗？《万历野获编》的作者沈德符气愤地写道：“钱能这个大恶棍，为天下人所痛恨，而郭瑞竟以监察官员的身份上奏担保他，就是把郭瑞一寸一寸地剁了，也无法抵消他的罪过。”沈德符只会生气，其实他应该冷静下来，理智地思考这么一个问题：社会上出现这一问题，根源在何处呢？又如何杜绝这种现象发生呢？

讲明代的监察制度，不能不说一说督抚制度。

督抚是总督与巡抚的简称。从时间上看，是先有巡抚，后有总督。督抚是为了弥补地方政治体制中的弊端而设置的。明初，在省级设“三司”（布政使司、按察使司及都指挥使司），“三司”互不统属，直接对中央负责。凡重大事务，“三司”要先召开联席会议，再请示中央，才能采取相应的行动。从效能的视角看，“三司”往往互相推诿扯皮，办事效率低下。遇有突发事件，就会贻误解决矛盾的最佳时机。为了解决这一问题，只有从政治体制上进行改革。大约在明代中叶，就在地方的“三司”之上设置了督抚。督抚的职权有一个变化的过程，开始带有监察色彩，后来逐渐向地方长官演变。但整个明代，督抚都处在从监察官向行政长官的过渡中，所以《明史·职官志》把督抚归为都察院系统。

明代统治者设置督抚的初衷，是想临时性地进行差遣。其中“巡抚”的名称就体现了这一点。巡是代表皇帝分巡天下，抚就是下去安抚地方，这只是表明他们受派遣职务的性质，而不是正式的官名。督抚对下属只有考察、保荐权，而没有任免权，只给关防，不给印信。在中国古代，官府的印信就是权力的标志，正式的权力机构都有印信。明初规定，正式机构使用的是正方形的印，朱红色的印泥;临时派遣的官员用长方形的官印，称关防（取“关防严密”之意），使用的是紫红色的印泥。

对于督抚的组成，有人做过统计。明代的巡抚中，由京官聘任的约占48%，由地方官出任的占52%以上，而由布政使出任的约占34%。担任总督的绝大多数为京官，占总数的94%，而地方官只占6%。一般说来，出任总督的官员，其地位比任巡抚的要高。为了便于工作，督抚都带有都察院的官衔，如都御史、副都御史、佥都御史等，这就等于披上了监察官的外衣。督抚的权力很大，职权范围涉及地方行政、军事和监察等。巡抚侧重抚民，比如救灾、赈济、水利、赋役征收等;总督侧重军事，不太管具体的地方事务。巡抚一般只管辖一个省，很少管辖两个省及以上;总督的辖区比巡抚大，一般管辖两个省或两个以上。总督更像一个军区司令，很少插手监察的事，而巡抚则行政长官的色彩更浓一些。那么，巡抚与巡按御史有什么区别呢？第一，巡抚虽带有都察院的官衔，但他们并不是都察院的常職人员，也就是说，他们不是专职的监察官，人员不固定，辖区也不太规范，有的省没有巡抚，有的省有几个巡抚;而巡按御史是专职的监察官，属于十三道监察御史之列，人员固定，辖区也固定。打个不恰当的比喻，巡抚像特聘的监察官，巡按御史像职业监察官。第二，巡抚级别较高，一般在正二品至正四品之间，职责也更杂一些;巡按御史级别较低，为正七品，职责比较固定，以监察为主业。第三，巡抚没有固定任期，可以长期在外，所以允许携妻子赴任;巡按御史有一定任期（一般为一年），期满回京，除个别特许外，不能带家属赴任。

明代监察官的主干是六科给事中与十三道监察御史（包括巡按御史），被称为“科道”。朝廷非常重视对他们的选拔，标准也很高，比如要求有很好的个人品行。明成祖朱棣说过一句很有代表性的话：“御史应该选拔那些清谨介直的人。清则无私，谨则无忽，介直则敢言。”明代很重视监察官的学历，巡按御史中有90%以上是进士出身。此外，监察官必须要有三年以上的工作经历，相貌要端正，语言要流畅，年龄要在30岁以上60岁以下。明代做官实行严格的回避制度，其中重要的一条是本地人不得在当地做官。北宋时曾规定知县要到离自己原籍30驿的地方去任职。古代一驿为30里，30驿即900里，可以笼统地说是千里，所以古人有“千里去做官”的说法。到了明代，这项制度更加严格，实行大区域的回避制度，即北方人到南方去做官，南方人到北方去做官，东西部地区也实行互调。监察官也按照这一制度进行回避，督抚当然也都不能在原籍任职。

明朝初期，政治比较清明，加上朱元璋大力反腐败，监察制度发挥了较好的作用。这个局面大概维持了一百年左右，史书记载说，当时官员不敢触犯法令，都知道洁身自好，爱护百姓，官场的面貌较之元朝末年焕然一新。然而从明朝中叶开始，奢侈腐败之风日渐盛行。有一首《题钱》的小诗刻画了这种现象：“人为你东奔西走，人为你跨马浮舟。人为你一世忙，人为你双眉皱。细思量多少闲愁，铜臭明知是祸由，每日家营营狗狗。”贪婪腐化之风一经蔓延，就难以遏制了。特别是明代中后期，皇帝昏庸，朝政腐败。在这种气候下，监察制度也形同虚设，监察官们又管得了谁呢？于是，国家逐渐走向了衰败和灭亡。

（作者为青岛大学历史学院教授）