在长江流域试行取水许可负面清单制度的探讨

唐纯喜，霍军军，曹 仲

（1.水利部长江水利委员会水资源管理局，430010，武汉；2.水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

为贯彻落实转变政府职能要求，做好“放管服”工作，近年国务院相关部门在市场准入等方面相继发布和实施了负面清单制度。按照国务院实行市场准入负面清单制度的要求，长江流域先行先试开展取水许可负面清单制度有关探索，既用于指导流域内的取水许可审批与管理工作，也可积累经验为取水许可负面清单制度的全面实施提供借鉴参考。

一、负面清单制度的由来与发展

负面清单作为一种针对外商投资准入的管理模式早在1834年就有雏形，以普鲁士为首的邦国之间为消除关税壁垒，结成德意志关税同盟，形成包含例外情况的关税协定，这些例外情况可看作是负面清单的原始形式。现代管理意义上最早采用负面清单的自由贸易协定是1994年生效的北美自由贸易协定，该协定以清单的形式列举外商投资的禁止名录，清单之外允许各类经济主体享受国民待遇进入市场。此后，负面清单在国际贸易协定中得到日益广泛的采用。

二、我国负面清单制度的基本情况

我国负面清单管理模式起步于2013年的上海自贸区，2014年清单内容进行了削减，得到了更广泛的认同。在此基础上，2015年4月国务院批准发布了适用于上海、广东、天津和福建4个自由贸易区的负面清单，9月中央决定将负面清单制度作为一项新的制度安排，在全国范围内推广实施，并逐步扩展到行政审批改革等其他经济社会领域，成为国内改革的新趋向。尽管负面清单的管理模式引入我国的时间不长，却对我国的市场准入制度产生了深远的影响。我国根据自身发展的需要，对负面清单的定义进行了适当的扩展和延伸，不仅对国外资本采取负面清单管理，而且对国内资本也采取负面清单管理。这种对国内外资本统一采用负面清单的管理模式形成了具有中国特色的市场准入负面清单管理制度。

三、长江流域取水许可负面清单编制总体思路

从目前负面清单编制实践经验来看，一般负面清单列出 “两个类别”：禁止准入类和限制准入类。对于资源环境限定条件的，可面向环境要素，坚持目标导向和问题导向并提出明确的准入标准。对于建设项目，可从项目选址、工程建设方案、施工组织与进度安排等方面提出负面清单内容。

在长江流域实施取水许可负面清单制度，应落实长江大保护、行政审批改革等方面的要求，做好与涉水法律法规、行政许可审批程序等制度要求的衔接，同时响应长江经济带绿色发展、国家产业结构调整等政策导向。因此，长江流域取水许可负面清单的编制主要考虑以下几个方面。

①贯彻长江大保护要求，建立生态环境硬约束机制。按照国家对长江经济带发展和长江生态环境保护工作的要求，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，体现生态环境硬约束要求，将最新的长江大保护政策法规规定纳入负面清单禁止事项，确保涉及长江的一切取水活动都要以不破坏生态环境为前提。

②落实“放管服”改革，明确取水许可审批禁限批条件。取水许可审批关系到长江流域严格水资源管理和生态红线管理，是扎实推进“放管服”改革，转变政府职能、深化简政放权的有力切入点。通过负面清单明确取水许可禁限批条件，为进一步深化取水许可审批制度改革，优化审批流程，创新审批方式及提高审批效率打好基础。

表1 长江流域取水许可负面清单禁止类事项

③严格遵循现行政策法规要求，逐条审核负面清单条款法规依据。全面梳理现行法律法规中涉及取水的内容，并逐一进行审核，与现行法律法规不符的，一律不纳入负面清单。

④满足国务院实行市场准入负面清单制度的要求，清单内容可操作有实效。按照负面清单制定标准对清单内容进行合法性审查，增强清单的可操作性以及与取水许可审批管理的协调性。

表2 长江流域取水许可负面清单限制类事项

四、负面清单的主要内容

在系统梳理国家层面法律法规，政策性文件、部门规章和相关规划有关取水行为描述的基础上，建立长江流域取水许可负面清单。取水许可负面清单分为禁止事项与限制事项共两类。对于禁止事项，取用水户不得进入，水行政主管部门不予审批、核准，不得办理有关手续；对于限制事项，或由取用水户提出申请，水行政主管部门依法依规作出是否予以许可的决定；或由取用水户依照水行政主管部门规定的准入条件和准入方式合规进入。

禁止条件可分为特定区域、水资源红线指标、对第三方影响、流域管理、水功能区管理、饮用水水源保护、产业政策等7个方面，具体如表1所示。限制条件分为区域、高耗水、入河排污总量、地下水取用等4个方面限制条件，具体如表2所示。

五、推进负面清单实施的建议与讨论

①适时发布试行。长江流域取水许可负面清单条款依据现行有效的法规，纳入了最新出台的长江大保护方面的政策性文件，不涉及重大政策措施的调整。目前涉及市场准入的负面清单的发布实施试行全国一张清单制度，水利部门发布负面清单尚缺乏相关的政策法规依据。取水许可负面清单可先开展相关研究工作，并作为取水许可审批的参考，在运用中不断总结经验，持续完善。待“放管服”改革或《长江保护法》等政策法规对明确水利部负面清单发布权限后，适时发布实施，完善取水许可管理的硬约束机制。

②进一步明确负面清单涉及的禁限区名录。负面清单发布实施后，建议各省级行政区完善负面清单中涉及的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源地保护区、重要湿地、地下水禁采区和超采区的名录。有条件的，可结合实际对限制性条件或禁限区域进一步细化，提出更严格的管控措施，制定和发布实施方案。

③建立负面清单动态更新与调整机制。负面清单制订的目的是指导流域内取水许可审批与管理工作，其编制依据不仅包括法律法规还涉及与取水许可相关的各类规范性文件、行业标准等。由于编制依据存在一定的时效性，需要根据中央新精神、长江大保护的新要求、法规的变化等，适时动态调整，因此需建立定期修编机制，从而实现动态调整和逐步完善。