推进我国水资源保护工作的思考及重点

朱党生，张建永

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出“长江病了，而且病得还不轻”。同时，我国北方地区一些河湖也得了严重的 “慢性病”，部分河湖水污染严重，一些河道干涸断流。水已成了我国严重短缺的资源、制约环境质量的主要因素，成为经济社会发展面临的严重安全问题。河川之危、水源之危已成为生存环境之危、民族存续之危。当前，我国治水的主要矛盾已转变为人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾。党的十八大开启了生态文明建设新时代，水资源保护和河湖健康保障受到党中央、国务院高度重视。系统谋划、科学有效保护水资源，是保障国家水安全，推进生态文明、建设美丽中国的重要举措和必然选择。

一、我国水资源保护面临的新形势新要求

随着经济社会不断发展，水资源短缺、水生态损害、水环境污染三大新问题越来越突出、越来越紧迫，新老问题相互交织。国家实施生态文明建设战略，转变治水思路和方式，水资源保护工作面临新的形势和更高的要求，主要包括：

1.加强水资源保护和河湖健康保障成为治水管水的核心工作

水资源短缺、水生态损害、水环境污染问题的产生，主要是由于经济社会发展中没有充分考虑水资源、水生态、水环境承载能力，根源在于水资源过度开发利用。为满足人民群众对优质水资源、健康水生态、宜居水环境日益增长的需求，迫切要求把调整人的行为、纠正人的错误行为贯穿始终，把节约用水、水资源保护和河湖健康保障作为解决三大新问题的重要举措，进行系统谋划。

2.强化河湖水域岸线等水生态空间管控是维护河湖健康的重要基础

以空间规划为基础、以用途管制为手段的国土空间开发保护制度已成为我国重要的生态文明制度。河湖水系是洪水的通道、水资源的载体、生态廊道的重要组成，构成了国土空间的主动脉。划定水生态空间范围，实施空间用途管制，维护水生态空间结构和功能，是解决水资源无序开发、过度开发问题的重要基础。

3.统筹山水林田湖草系统治理是解决我国水问题的根本途径

山水林田湖草是生命共同体，其中水既是最基本的生态环境要素，也是不可替代的自然资源要素，具有核心的生态服务功能和经济社会支持功能。水犹如人体血液，河流则是经脉，湖泊湿地是肾脏，其任一环节出现问题，就会出现气血亏损不足，或者经脉瘀滞不通等“病症”，身体机能和生命活力就会下降。这就要求按照生态系统整体性、流域系统性及其内在规律，统筹生态要素，进行整体保护、系统修复、综合治理。

4.坚持党政领导、部门协同已成为河湖保护与管理的基本制度保障

目前，以党政领导负责制为核心、强化部门协同联动的河长制湖长制工作格局已基本形成。根据《水法》《河道管理条例》及水利部“三定”有关规定，水利部门围绕“盛水的盆”和“盆里的水”，针对水资源保护的薄弱环节和明显短板，重点在河湖生态流量水量保障、地下水超采治理、饮用水水源地保护、水生态空间管控、河湖综合保护与治理、河湖保护和监管协调机制、标准规范体系等方面加快推进工作。但水资源保护和管理需要自然资源、生态环境、水利、林草等多部门协同合作，必须加强部门统筹协调和协同联动，切实形成工作合力。

二、新时代水资源保护内涵与总体思路

新形势和新要求给我国水资源保护赋予了全新内涵，分析和阐明水资源保护的概念和内涵，并据此明确水资源保护的总体思路是做好水资源保护工作的基本前提。

1.水资源保护概念与内涵

水作为资源，具有“量”和“质”的基本属性，但与土地、矿产资源不同，水以流域为单元，在自然、人为驱动下具有循环流动性、可再生性和时空分布波动性，水赋存的河湖空间等载体及状况直接关系到“量”和“质”的状况。根据新形势和新要求，水资源保护必须从以往水质保护为主扩展到水质、水量、水生态并重。因此，新时代水资源保护的内涵是：为维护江河湖库水体的水质、水量、水生态功能与资源属性，防止水源枯竭、水体污染和水生态系统恶化，保障水资源可持续利用所采取的技术、经济、法律、行政等措施的总和。

在保护目标上，既要保护水资源的经济功能，又要维护其生态功能，以达到保障水资源可持续利用的目标。

在保护范围上，要着眼于水生态系统整体性和流域系统性，既要保护“盆里的水”，又要保护“盛水的盆”，既要保护地表水，又要保护地下水。

在保护手段上，要着眼于维护和促进水生态系统的良性循环，既要强化水资源供、用、耗、排等开发利用管控，使水资源承载能力真正成为刚性约束，又要加强水生态修复、水污染治理、水环境扩容，确保河湖生态环境功能的恢复、维护和提升。

水污染防治是水资源保护的重要组成，两者既有联系又有区别。水污染防治以改善水环境质量为目标，以污染控制和污染源治理为核心。水资源保护以维护水体功能、实现水资源可持续利用为目标，在保护水资源质量的同时，还要维护水资源的数量和水生态系统，一方面根据水资源水环境承载能力提出水资源开发利用和污染物入河总量控制要求，做到防病于未发；另一方面针对水量、水质、水生态问题，系统诊断、分类施策、综合治理，促进江河湖泊健康可持续。

2.新时代水资源保护工作总体思路

积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针，紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，以流域为单元、河湖水系为脉络，以水资源水环境水生态承载能力为刚性约束，采取“保、限、退、减、增、治”等综合措施，推进整体保护和系统治理，强化监测预警能力建设，健全管控制度和机制，促进河湖功能逐步恢复，保障水资源可持续利用。

（1）坚持保护优先，严治“未病”

对水资源禀赋条件较好、水质总体优良、水生态状况良好的河湖水体及所在区域，特别是江河源头区、水源涵养区、生态敏感区、重要饮用水水源地等生态保护区，要按照治“未病”要求，做到优先“保”，严格“限”。

优先 “保”，就是要坚持保护优先、生态优先，实施水源涵养和保护、水土保持、滨河滨湖植被缓冲带以及封育保护等措施，对涉水生态保护红线区按禁止开发区域要求进行管控。

严格“限”，就是要落实最严格水资源管理制度，大力推动全社会节水，严格限制对生态影响大的水资源开发利用活动，严格控制和减少入河湖排污总量，严格限制违法违规占用河湖水域岸线、饮用水水源保护区、重要水源涵养区等水生态空间。

（2）强化分类施策、系统“诊疗”

针对水资源开发利用过度、水污染严重、水生态退化的河湖水体及区域，按照辨证施治的理念，做到逐步“退”、持续“减”、合理“增”、系统“治”。

逐步“退”，主要对地表水资源超载区和地下水超采区，通过优化水资源配置，强化节水及适度引调水等，逐步退还被挤占的生态水量、压减地下水超采量；对侵占河道、围垦湖泊等突出问题开展清理整治，积极推进退田还湖、退养还滩、退耕还湿，逐步归还被挤占的河湖生态空间。

持续“减”，主要对污染问题突出的河湖，统筹水上、岸上污染治理，全面实施控源减污、节水减排，加强中水回用和再生水利用，推进污染物排放总量和入河总量持续削减。

合理“增”，主要对水资源水环境承载能力不足的河湖水域，如水资源严重短缺河湖、富营养化严重湖泊等，根据水资源条件和调配可能性，加强生态流量水量调度，实施必要的河湖生态补水、水系连通、生态修复等工程，提升水体流动性和自净能力。

系统“治”，主要对生态环境问题突出的河湖，统筹山水林田湖草系统治理，推进水污染防治、水环境治理、水生态修复、生态水量保障、水工程生态改造等综合措施，实现水质持续改善、水量基本保障、河湖生态逐步修复。加快推进海绵城市建设，修复城市水生态、增强城市防涝能力等。

三、水资源保护措施体系建设

山川、河流、森林、耕地、湖泊、草原等作为水循环的物理载体，通过物质转移和能量交换，形成相互依存、紧密联系的有机链条。水以及承载水的“盆”是国土空间的重要组成部分，对国土空间布局起到重要的支撑保障和引导约束作用。从流域系统保护角度，按照水量、水质、水生态“三位一体”保护要求，统筹山水林田湖草自然生态各要素，结合生态、农业、城镇空间水资源动态关联，综合考虑各部门水资源水生态保护职能，构建水资源大保护措施体系（见图1）。

1.陆域层面

以促进水资源良性循环为目标，重点实施水源涵养保护、水土保持、用水总量控制、节约用水、水污染防治及海绵城市建设等。其中水源涵养保护主要对大江大河源头及上游地区、重要地下水源涵养区，采取植树造林、封育保护、退耕还林还草等，提升水源涵养能力，以林草部门为主。水土保持主要是开展以小流域为单元的山水田林路综合治理，加强坡耕地、侵蚀沟、崩岗及石漠化综合整治，控制水土流失，减轻面源污染，以水利部门为主。严格用水总量控制、推进节约用水，主要是落实最严格水资源管理制度，以水定需、量水而行，控制水资源消耗总量和消耗强度，实现用水高效均衡，以水利部门为主。水污染防治主要是落实水污染防治行动计划，以改善水环境质量为核心，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，以生态环境部门为主。海绵城市建设主要是统筹建筑小区、道路广场、公园绿地、河湖湿地等，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等综合措施，以住建部门为主。

2.河湖水域及岸线层面

以保障水域功能持续发挥为目标，重点实施河湖生态流量保障、地下水超采综合治理、饮用水水源地保护、河湖水环境综合整治、生态水系廊道保护、重要生境保护与修复等，聚焦“盆里的水”和“盛水的盆”，水利部门应发挥主导作用。其中，河湖生态流量保障主要是加强水资源和水工程统一调度，严控取用水总量及过程，开展泄放和监控设施建设，强化监管和责任考核等。地下水超采综合治理主要通过节水、农业产业结构调整、多渠道增加水源等，压减地下水超采量。重要饮用水水源地保护主要是按照 “水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”的要求，开展水源地达标建设等。河湖水环境综合治理主要是结合截污纳管及入河排污口治理，开展河道生态整治、底泥清淤、水生态恢复及河湖水系连通等。河湖生态水系廊道保护主要是按照“格局优化、水清岸绿、连续稳定、生境多样”的要求，加强水域岸线空间管控，构建具有海绵特征的生态廊道。重要水生生境保护与修复主要是针对沿河重要湿地、重要水生生物栖息地等开展保护和修复。

图1 水资源大保护措施体系示意图

四、近期推进水资源保护的重点工作

1.全面加强河湖生态流量水量保障

明确河湖生态流量水量确定方法，科学合理确定河湖生态流量水量目标并开展适应性管理。加快制定主要江河流域水量分配方案，将河湖生态水量纳入流域水资源统一配置和管理。编制全国重要河湖生态流量保障方案，制定重点河湖生态流量“一河一策”实施方案并实施监管。出台加强河湖生态流量保障工作的指导意见等。

2.加快推进地下水超采综合治理

严格地下水利用管控，核定并公布地下水禁采和限采范围。严格地下水年度用水计划管理，实施地下水开采总量和水位双控制。以京津冀地区等地下水超采严重区域为重点，通过采取“一减、一增”综合措施，系统推进地下水超采治理。充分发挥市场机制作用，推进水权水价水资源税改革，为地下水利用管控和超采区治理提供制度保障。

3.切实加强重要饮用水水源地保护

以列入全国重要水源地名录的水源地为重点，持续推进水源地安全保障达标建设和评估工作。建立健全以党政领导负责制为核心的水源地保护和管理责任体系。开展水源地问题排查和专项检查，建立问题清单和整改销号制度。科学规划、合理布局饮用水水源地和取水口，加强备用水源建设等。

4.强化河湖水域岸线等水生态空间管控

按照国土空间规划相关要求，编制水利基础设施空间布局专项规划。合理划定水生态空间范围，加强水生态空间用途管制。对涉水生态保护红线区，严禁任意改变用途，制定正面准入清单。对其他涉水空间，按限制开发区进行管控，提出负面准入清单。对河湖空间被挤占、水生态退化区域，有针对性地提出保护、修复、空间置换等管控措施。

5.分区分类推进河湖综合保护和治理

以全国大江大河干流及主要支流为重点，结合不同功能类型实施差异化保护与修复，建设滨河滨湖植被带和缓冲带，打造绿色生态水系廊道网络。全面完成河湖“清四乱”专项整治，因势利导改造渠化河道，构建整洁美丽、健康自然的河岸线。推进拦河闸坝生态改造，开展绿色水电站认证。对城市内河湖，实施污染综合治理、河湖生态整治和亲水平台建设等，提升水景观文化品位。围绕国家发展战略，重点开展京津冀“六河五湖”、长江干流及主要支流、粤港澳大湾区等重要河湖综合保护和系统治理。

6.构建各部门分工负责、协同联动的保护和监管机制

充分利用河长制湖长制平台，依托流域管理机构综合管理职能，发挥流域生态环境监督管理机构实行水利部和生态环境部双管的优势，建立跨部门、跨区域的水资源保护协调机制。加强流域上下游、各部门之间的协调配合，推进监测站网共建和信息共享，建立水资源水环境承载能力监测预警机制，开展河湖健康评估、绩效评价考核及联合执法监管等。

7.完善水资源保护相关标准规范体系

尽快编制 《河湖生态保护与修复设计规范》《水利水电工程生态流量计算规程》《水库生态调度设计规范》《河湖健康评估技术指南》等标准规范。按照生态优先、绿色发展的要求，修订完善已颁布的水资源规划、水利水电勘测设计等标准规范，制定河湖生态修复和治理先进适用技术与产品名录。加强新时代水资源保护规划编制思路研究，开展生态水利工程、生态水系廊道保护、水生态空间用途管制、水生态补偿等关键技术研究和试点工作等。