基于精细化管理路径的水资源管理能力提升

2019-09-23张淑玲

中国水利 2019年17期

张淑玲

（水利部水资源管理中心，100038，北京）

中国特色社会主义进入新时代，水利事业发展也进入了新时代。面对治水矛盾的深刻变化，水利部党组提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”新时代水利改革发展的总基调。对水资源的监管，要落实节水优先方针，按照以水定需原则，体现水资源管理“最严格”的要求，全面监管水资源的节约、开发、利用、保护、配置、调度等各环节工作；随着国家“放管服”改革转变政府职能工作的深入推进，全国取水许可行政审批事项在逐级“下沉”，对办事效率、办事质量提出更高的要求；互联网+服务、互联网+监管的不断加强以及大数据应用时代的到来，都对加快提升水资源管理能力提出更高的要求。

一、取用水管理过程分析

按照《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法规制度，我国对取用水的管理过程（本文只针对水量）包括总量指标分解、水量分配、水量调度方案编制、年度用水指标确定、取水许可审批、水量调度、取用水计划管理、实际取用水、按量缴纳水资源费（税）、取用水总结等主要环节（见图1）。在这个过程中按空间、时间、功能三个维度可分为宏观、中观、微观三个管理阶段：

宏观管理阶段：包括总量指标分解〔按流域/区域（套水资源分区）〕、河流/湖泊水量分配（多年平均）、河流/湖泊水量调度方案。空间上是按河流、行政区域分解取用水指标，按河流上的重要控制性工程和重要控制断面等制定落实水量分配方案的调度措施；时间上一般按5年规划周期，甚至更长；功能上是指无论指标和措施都是用于宏观管控，这个阶段工作的程序和信息流都是自上而下的过程，即中央→流域→省（自治区、直辖市）→市→县的过程，总指标是在多年从下到上用水统计的基础上和水资源综合规划的基础上综合研究确定的。

中观管理阶段：包括流域/区域年度用水指标确定、规划水资源论证、取水许可申请、建设项目水资源论证、取水许可审批。在用水指标方面，空间上仍按河流、行政区域分解指标，但时间跨度缩短为1年；规划水资源论证主要对城市、经济技术开发区等空间经济发展规划开展的水资源论证；取水许可申请、建设项目水资源论证、取水许可审批，在空间上落到了一个具体的取用水户，但时间跨度上一般为5年。所以这几项工作可以归结到中观管理阶段。中观管理主要承担将宏观指标落实到每一个微观管理对象的功能。

微观管理阶段：这个阶段的管理工作从空间上说是对一个个取用水户的具体管理，时间上是在1个年度内，包含了计划用水管理、实际用水与用水计量、按量缴纳水资源费（税）、年度用水总结等，这个阶段是水资源管理最实、最细、最精准的管理。

宏观、中观、微观管理的划分适合各级取用水的管理。

图1 取用水管理过程

二、现状与问题

1.现状

根据《2017年水资源管理年报》，截至2017年年底，全国2025年的“三条红线”指标已经全部逐级分解到县；在已开展水量分配的53条跨省江河中，已有20条江河水量分配方案得到批复，9个省（自治区）开展了52条跨地市河流水量分配工作，10条河流水量分配方案得到批复；13个省（自治区、直辖市）的省级政府或水行政主管部门印发了推进规划水资源论证工作的相关文件，全国开展各类规划水资源论证600余个；全国年终保有有效取水许可证349 187套，其中非河道内用水的取水许可证31.46万套，全国实施计划取水管理的非河道内用水的取水许可证26.87万套，公共供水管网内实行计划用水管理的用水大户115.7万户。国家水资源监控能力建设项目2018年全年实现12 133个规模以上取用水户取用水在线监测，监测水量1 816.24亿m3。

2.存在的主要问题

（1）管理环节脱节

宏观、中观、微观管理的各阶段不能有效衔接，没有形成一个完整、统一、高效的管理系统。虽然对区域/流域用水指标进行了分配，但在中观阶段没有真正有效地将宏观指标落地，大部分地区未实施规划水资源论证制度，即使实施了也未做到纵向（省、市、县）、横向（一个点与整个行政区域）指标的有效衔接。由于对流域区域取用水现状家底不清、信息不全，导致微观未能实现精细化管理，用水总量控制、水量分配也没能在取水许可审批阶段得到真正落实，部分区域仍然存在水资源无序开发、不合理开发现象，上游用水不管下游、左右岸不衔接、水资源“一女多嫁”、未经批准擅自取水或违规取水等现象时有发生。

微观用水数据不能汇聚、传导到中观，无法有效支撑水资源论证和取水许可的审批；微观、中观数据不能汇聚、传导到宏观，无法支撑宏观指标的相对科学准确；宏观、中观、微观三阶段的管理不能有效的动态循环，不能做到水资源承载能力动态评价、预警、管控。

（2）控制性关口把关不严

一些地区在城市和重要产业布局规划过程中，对水资源条件考虑不足，未开展规划水资源论证，即使开展了规划水资源论证也未能使其真正成为“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的重要抓手，导致水资源被盲目开发和过度开发，造成水资源和生态环境的破坏。在单个项目的取水许可审批中，未开展建设项目水资源论证或者建设项目水资源论证把关不严、流于形式，造成水资源浪费和不合理利用。

（3）规则的理解和执行不统一

由于取用水户的取水用途不同，有的只取不用（水资源调蓄、配置型工程），有的只用不取（由供水企业供水），有的又取又用（自备水源）。面对复杂社会取用水情况，与国务院460号令、水利部34号令相配套，规范各种情况下取水许可行为的细则、标准没有出台，导致各流域、各省（自治区、直辖市）在落实460号令、34号令时对规则的理解和执行不统一，对水库等调蓄配置工程、公共管网用水户、再生水用水户等，有的发证，有的不发证。特别是涉及多级取水的(对于只取不用的可类比为批发商，有时这个批发商还是多级的，也有批发兼零售的）管理比较混乱，既不能实现用途管制也无法进行科学的取用水统计分析，不能真正实现用水总量控制。

（4）管理对象不全数据不完整

尽管目前全国取水许可台账已建立，但从河北等10个实施水资源税改试点省份的情况看，仍有一部分取用水户并未纳入取水许可管理。建设项目水资源论证报告书审查把关不严，走过场的现象仍存在。取水设施竣工验收环节未严格把关，管理对象实际取用水情况不清，即使纳入台账管理，还存在较多的信息缺漏、数据错误等情况。依据台账只能对取水许可证数作比较准确统计，而无法准确开展对管理起作用的统计分析。

（5）取用水计量标准体系未建立

计量是一门科学，但取用水计量器具的选型、安装、使用、维护、校准率定等全链条的标准体系缺失，计量器具的市场监管不到位，导致目前以各种投资渠道安装的取用水计量器具的数据准确性难以认定。

（6）监管薄弱

最严格水资源管理制度实施以来，社会用水的考核监督得以开展，但与强监管的要求、与管住用水的要求相比还显薄弱。宏观阶段，开展了区域用水总量指标的考核，河流水量分配方案的落实未考核。中观阶段，开展了年度用水指标的考核，只有黄河干流将年度水量指标纳入考核，而没有对水量调度方案的落实进行日常监管；开展了取水许可证发放合规性的检查，而没有对依法应纳入而未纳入取水许可管理的实现监管。微观阶段，对是否下达年度取用水计划开展了检查，但对其合理性缺乏监管，实际用水过程中，对取用水计量的全覆盖未监管到位。

三、基于精细化管理路径的取用水管理目标

在微观管理阶段，精细化管理是实现取用水全过程动态、科学管理的基础。通过精细化管理可促进中观管理、宏观管理，最终实现取用水管理各阶段、各业务间有效衔接，全面提升水资源管理、决策的科学化水平，真正实现量水而行，以水定需。

微观阶段精细化管理的目标是实现管理对象的精准、管理内容的明晰、管理数据的可靠、统计分析数据的可信。

中观阶段的目标是在微观精细化管理的基础上，通过管理数据向中观管理阶段的传导与汇聚，实现中观管理中审批决策的科学性、年度指标确定和水量调度方案与调度计划的合理性，可实现区域/流域按年度的水资源承载能力的动态评价与预警，为按区域/流域强监管提供强有力的支撑。

宏观阶段的目标是通过微观、中观管理数据向宏观管理阶段的传导与汇聚，进一步提高宏观阶段性指标确定的科学性与合理性，从而进一步促进中观、微观管理。

四、基于精细化管理的取用水管理流程再造

1.精细化管理具备了良好基础

水利部正在推进的几项工作，使取用水精细化管理具备了实施的条件。

（1）中观管理阶段

在正常情况下，由于受到基站和ATS中的ProSe服务器共同控制，列车之间的D2D通信的资源分配、流程控制、信令交互都能比较顺利地进行，但是如果通信网络或者ATS系统故障，此时D2D通信可能失去了ProSe服务器的控制，需要额外措施保障行车安全。在通信网络或者ATS系统出现故障的情况下，出于安全考虑，处于故障区域中的列车应启动应急措施，减速或者制动停车并切换为CM(超速防护下的人工驾驶模式)或者RM(限制人工驾驶模式)受人工控制。考虑到出现的故障可能是局部故障，为了兼顾全线的运行，同时还要兼顾故障时列车与现场的反应时间、运营效率以及运行安全，引入列车自组织列车识别与D2D通信方式。

①完善取水许可分级分类管理制度。从制度框架上为精细化管理打下基础，也解决对规则理解和执行不一致的问题。根据取水项目的特点，将取水类型分为水资源配置、河道内生产、基础设施或公共事业取水、自备水源、其他等5种类型，对不同类型的取水项目，按照水资源用途管制的要求，进行分类管理。对从水资源配置工程中取水的，还应建立分级追踪机制。

②建立取水许可电子证照系统。水利行业电子证照改革行政审批事项相关技术标准已印发，有利于取水许可分级分类管理实现信息化。取水许可电子证照系统将依据技术标准，对申报信息、登记信息进行核验，水利部统一提供底版服务，实施发证情况监督和许可证全量信息的收集，今后将取代全国取水许可台账系统，解决取水许可信息不全、不规范的问题。

（2）微观管理阶段

①取水设施（工程）摸底核查与登记。全面摸清取水设施（工程）及取水许可管理情况，同时补充完善取水许可台账信息，既为全面推开水资源税征收和存量取水许可证向电子证照管理转化做好数据的准备，也为取水许可强监管提供支撑。目前该项工作已在长江流域全面启动，下一步将在全国展开。从取水工程取水地点、权属类型、取用水规模、计量监测设施等基础信息入手，摸清全国取水工程（设施）现状，建立取用水信息基础数据库，为精细化管理做好初始准备。

②水资源税试点推进及取用水信息管理系统建设。水资源费改税已在全国10个省（自治区、直辖市）试点，支撑水资源税征收的取用水信息管理系统已在宁夏试点运行。开展水资源税征收前的最重要的一项基础工作就是在取水许可台账、取水设施核查的基础上，与税务部门的纳税人信息进行全面对接，摸清纳税人、取用水户、取水许可证、取水口（地表、地下）、计量器具、是否在供水管网内、是否在超采区等一系列基础信息，而且必须厘清信息间的对应关系，并全部作为基础信息录入取用水信息管理系统，全面解决管理对象不清、数据不完整的问题。缴纳水资源税前，纳税人必须精细地申报实际取用水量。随着水资源税的定期征收，微观阶段非农用水（包含农村经营性用水）将实现精细化管理基础上的全量化、动态化管理。限额以下农业用水免征水资源税的情况下，可通过严格定额基础上的限额和种植面积推算水量，超限额部分的用水可通过水资源税系统获得，因此，农业用水量也可以全量获得。水资源税改革的推进，保障了取用水精细化管理的可行性。

图2 动态监管流程

图3 精细化管理基础上的取用水管理流程

③重点监管取水口名录及台账系统。通过严格取水口监管，落实江河流域水量分配方案和区域用水总量控制指标，确保江河生态流量水量。名录应是取水设施（工程）的子集，但要对名录内的取水口实行动态监管。若重要取水口所属的取水户是纳税人，今后的动态监管信息，可从水资源税征收取用水量申报系统中获得，而非需要定期上报或者通过自动在线监测设备上报的纳税人取水口动态取水信息，实现动态监管。

④国家水资源管理系统取用水在线监测。通过国家投资实现对规模以上取用水户/站（在线传输站）/点（计量器）基础信息和每小时及每日取用水的在线监测。若监测点计量器作为计税依据，则可自动生成征税期的用水量数据并被水资源税征收取用水系统采用，若监测点计量器与申报水量计量器不一致，可将监测数据作为纳税水量数据监管比对的参考，实现对规模以上取用水户动态精细化的管理。

2.动态监管平台设想

要实现精细化管理需要各级水资源管理部门前期开展大量的基础性工作，因此必须做好顶层设计，做好各项工作的衔接及数据对接，避免基层大量重复性的工作，建立精细化取用水动态监管平台设想应运而生。整合取水设施（工程）、取水许可、取用水在线监控、水资源税取用水信息等基础数据和取用水量数据，使各项工作的基础数据库相通、业务数据共享，实现精细化取用水动态监管。取用水动态监管平台作为国家水资源管理系统的重要组成部分，融合规划、调查评价、水利普查、流域/区域水资源配置等多项业务数据，建立水资源动态监管平台，通过取用水监管数据共享分析服务体系、高效协同的水利业务应用体系，全面丰富的公共服务产品，实现对取用水限批，对流域/区域水资源开发利用的监管（见图 2）。

3.精细化管理的取用水管理流程

无论是对河流取水的监管还是对区域用水的监管，最终都要落到对每一个取用水户的监管。微观阶段的精细化管理为对取用水户强监管奠定了基础，因此应将对取用水户的强监管纳入到微观阶段重要流程，以精准数据自下而上为中观阶段的审批决策提供强有力的支撑，推动管控目标进一步科学合理，管控目标自上而下进一步细分（到区域、到行业、到取用水户），全流程的动态互动，实现水资源的动态管控，解决管理环节的脱节问题（见图3）。

在实现精细化取用水管理的基础上，充分利用水资源动态监管平台，结合水文条件，可适时启动区域/流域按年度水资源承载能力的动态评价与预警管控试点，逐步推动水资源承载能力动态监测预警机制的建立，为按区域/流域强监管提供强有力支撑，实现合理分水、管好用水的目标。