论监察制度对维护宪法权威的影响

2019-09-20王祯军

行政与法 2019年8期

摘要：国家监察体制改革是国家监察制度的顶层设计。《宪法》作为治国安邦的总章程，是法律的正当性来源。以中国特色社会主义法治理论为理论基础、基于《宪法》的监察委员会条款和以《监察法》为基本法、以监察委员会和监察权为核心内容的监察制度，将对宪法权威的维护产生积极影响。《监察法》在制定依据和通过程序上体现尊重宪法。维护宪法权威是监察委员会作为国家机关应担负的义务，也是其作为履行监察职能的专责机关应履行的职能。监察权具有特殊的政治性，对于监察委员会维护宪法权威具有促进作用。

关键词：《监察法》;宪法权威;监察委员会;监察权

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）08-0109-10

收稿日期：2019-06-25

作者简介：王祯军（1973—），男，辽宁大连人，辽宁师范大学法学院教授，法学博士，研究方向为宪法、行政法、国际人权法。

基金项目：本文系2016年国家社科基金一般项目“公共安全视野下个人信息公法保护研究”的阶段性成果，项目编号：16BFX029;2018年度辽宁师范大学博士启动项目“国家安全法治视域下克减权理论及规范设计研究”的阶段性成果，项目编号：BS2018W001。

2018年《宪法》修改实现了监察委员会入宪，为建立高效权威的监察制度提供了宪法依据。全国人大随后通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）主动实现相关内容及表述与《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）的衔接和统一。监察委员会入宪和《监察法》的公布实施，固化了国家监察体制改革的成果，标志着廉政建设和反腐败工作伴随新监察制度的建立向着法治化的目标迈出重要一步。“国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是国家监察制度的顶层设计”，[1]而《宪法》作为治国安邦的总章程，对国家治国理政各个方面作出根本性、全局性、稳定性的顶层设计，确立维护宪法秩序的国家机构体系和国家权力结构形式是其中的重要内容。随着“习近平新时代中国特色社会主义思想”“健全社会主义法治”“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”等重要内容的入宪，以不断丰富完善的中国特色社会主义法治理论为理论基础、基于《宪法》的监察委员会条款和以《监察法》为基本法、以监察委员会和监察权为核心内容的监察制度，在限制公权力方面无疑将发挥重要作用，必然会对以限制公权力为核心功能的宪法权威的维护产生积极影响，成为在新时代“将宪法实施提升到新的水平”的新的制度保障。

一、《监察法》立法依据辨析

（一）法律的正当性来源

在现代法治国家，法律是民意代表机关行使立法权的产物，而立法权是宪法赋予民意代表机关的权力。严格地说，法律是民意代表机关意志的体现。由于宪法是人民意志的体现，两者在大多数情况下是一致的，但民意代表机关的意志并不能等同于人民的意志，“而民意基础的高低实际上决定着法律文件的效力，甚至可以说是法律文件效力高低的唯一根据”。[2]“代议机关的立法如违反委任其行使代议权的根本法自当归于无效乃十分明确的一条原则。因此，违宪的立法自然不能使之生效。如否认此理，则无异于说，代表的地位反高于所代表的主体，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民本身”。[3]所以，法律在位阶上只能在宪法之下，必须符合宪法的要求。此外，人民建立国家以及当家作主管理国家的价值目的是保护和实现自己的权利，民意代表机关制定的法律必须符合人民的意志。为此，在形式上，法律制定的依据必须是人民所制定的宪法;在实质上，法律的内容和追求的价值必须与宪法相一致。因此，宪法是一切法律的正当性基础，依宪治国是依法治国的前提、核心，维护宪法权威是依法治国的应有之义。

我国《宪法》“以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果”，①其第2条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略，也是实现人民当家作主的基本方式，即由党领导人民制定《宪法》，《宪法》赋予立法机关行使立法权，制定符合人民意志的法律，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”（《宪法》第2条）因此，在《宪法》将“习近平新时代中国特色社会主义思想”确认为国家的指导思想，同时提出“健全社会主义法治”的要求后，“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”成为《宪法》确认的全面推进依法治国的总目标，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”必然要求“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”[4]《宪法》第5条第3款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第3条和第4条也明确规定“立法应当遵循宪法的基本原则”“从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。

（二）《监察法》与宪法的关系

“重大改革于法有据”[5]的要求使得监察体制改革必须在法治轨道上推进，《监察法》的制定成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然。然而，在2017年11月7日全国人大常委会正式公布的《中华人民共和国监察法（草案）》（2017年6月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿，以下简称《监察法（草案）》）中，作为表明立法目的和依据的第1条②中没有出现“根据宪法制定本法”的表述。有学者判断，“最初的想法或许是绕开宪法直接立法的”。[6]但正如笔者上文所述，无论根据法治理论还是实定法，立法必须以宪法为依据。且十八大以来，党和国家一再强调“依法治国首先是依宪治国”。[7]十九大报告中更是首次在党的文件中提出了“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促進发展、保障善治”。[8]《监察法》作为全国人大制定的基本法律，其在制定依据上无论如何是避不开宪法的。十九大闭幕不久公布的《监察法（草案）》之所以未明确表明“根据宪法制定本法”，恰恰是起草者们意识到《监察法》的制定需要依据宪法。虽然2017年9月29日中央政治局会议决定成立中央修宪小组启动宪法修改工作，但在当时尚没有确定宪法修改内容的情况下，一方面为了尽快出台《监察法》满足监察体制改革法治化需要，另一方面，本次修改前的《宪法》第三章“国家机构”中并没有“监察委员会”的内容。也就是说，《监察法（草案）》中有关“监察委员会”的规定在《宪法》上确实没有依据。在这种情况下如果将“根据宪法制定本法”写进《监察法》第1条，对宪法权威、法制统一以及《监察法》自身的合宪性都难免会造成不良影响。相形之下，在《宪法》未确立“监察委员会”的前提下，《监察法（草案）》没有表明“根据宪法制定本法”，或许正反映了《监察法（草案）》的起草者们顾及到宪法的权威，鉴于“草案稿”的性质在技术上做出的一种权宜式的处理方法。当然，毕竟国家监察体制改革是党中央决定进行的一项事关全局的重大政治体制改革举措。《监察法》作为这一改革的重要成果，对人大制度这一国家根本政治制度做出了修改完善，改变了《宪法》规定的国家机构体系，必须于宪有据。这既是《监察法》自身正当性和合法性的内在需要，也是维护宪法权威的重要体现。尽管监察体制改革先于宪法修改工作启动，但全国人大及时接受党中央修改宪法的建议和全国人大常委会关于宪法修改的提议，适时启动宪法修改程序，在顺序上采取了先审议通过《修正案》赋予监察委员会宪法地位，①为随后审议通过的《监察法》提供了“根据宪法，制定本法”的宪法基础，彰显了宪法的权威。尽管《监察法（草案）》在提交全国人大审议表决前几易其稿，但最终全国人大通过的《监察法》第1条明确表明“根据宪法，制定本法”，并明确将“维护宪法权威”②确立为监察机关的重要职能，要求“国家监察工作严格遵照宪法和法律”③，充分说明《监察法》是一部旨在尊崇和维护宪法权威的法，监察委员会将严格在《宪法》和法律的框架内履行监察职能。

二、监察委员会维护宪法权威的职能

（一）国家机关的宪法义务

“国家机关是构成一个国家的国家机构的具有独立宪法地位和法律地位的具体单位”。[9]根据大陆法系“国家法人说”理论，国家是一种公法人，只有一个意志。为管理纷繁复杂的国家事务，国家成立了许多具有不同管理职能的国家机关，共同构成了国家机构体系。根据西方的“社会契约”和“人民主权”理论，“主权是公意的体现”，国家作为公法人的意志应当是公意的体现。为了实现“人民主权”，在国家机构的组织和运行上，洛克、孟德斯鸠等资产阶级思想家关于“权力分立”的思想成为西方国家信奉的指导国家机构建立的基本理论。但由于历史、文化和国情的差异，各国贯彻这一原理的实践并不相同。例如由于传统上就表示出“对权力的不信任”、对法官的特别信任等特点，美国选择了旨在实现国家机关之间“制约与平衡”的三权分立制度，但“实际上，美国的这一套是比较特别的，很多国家，包括西方国家也未必消受得起”。[10]“与美国不同，欧洲各国的权力分立状况则另有一番风景，以至于从严格意义上来说，我们很难将其称为三权分立”，[11]如英国的议会内阁制、法国确立的半总统半议会制等，但无论如何，各国都建立了适合本国国情的国家机构体系。无论作何选择，在法治国家，“一切国家机关，乃是为国家之目的而行使其权能的，故不能依自己之所欲，随便行动，而须仅依适合于国家之目的的方法，以行使其权能，这是从国家机关的性质而生之当然的结果”。[12]宪法是治国安邦的总章程，国家机关的设立和权能均由宪法确认，“适合于国家之目的的方法”自然是宪法设立国家机关的目的和授权其实现这一目的的方法，故“国家机关又有遵循宪法，法律，及其他一切国法以行使其权能的义务。”[13]“遵守宪法义务是指忠于宪法，维护宪法尊严，保证宪法实施的义务”。[14]《宪法》的权威在于实施，国家机关履行遵守宪法的义务是宪法实施不可或缺的内容，①它基于宪法规范的最高性而产生，是宪法保障制度正常运行的重要条件，属于“宪法自身保障”的重要内容。有鉴于此，考虑到国家机关的职权在实践中由具体的国家机关工作人员来行使，一些国家的宪法本文明确规定了国家机关或公职人员遵守宪法的义务，如1993年《俄罗斯联邦宪法》第15条第2款规定：“国家权力机关、地方自治机关、公职人员、公民及其团体都必须遵守俄罗斯联邦宪法与法律。”[15]同时，该宪法还采取间接的方式规定了总统遵守宪法的义务，②并与美国、德国、韩国等国宪法一样建立了宪法宣誓制度，明确国家机关需履行宪法义务（职责）。1946年《日本国宪法》第99条规定：“天皇或摄政以及国务大臣、国会议员、法官以及其他公务员均负有尊重和拥护本宪法的义务。”[16]值得一提的是日本著名法学家高桥和之认为，第99条规定的宪法遵守义务主体中未包括“国民”的理由是，如果国民侵犯他人的人权通常是对法律的违反，受国家权力的制裁。但权力的行使者违反宪法时，对其进行制裁并不是一件容易的事情。因此，宪法上特别强调权力行使者的宪法尊重拥护义务。[17]可见，无论从自身的正当性还是从保护公民基本权利的意义上说，国家机关肩负遵守宪法，维护宪法权威的义务。

“国家机构在本质上是为实现居于统治地位的阶级实现统治职能和任务服务的”。[18]我国是社会主义国家，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的国情，决定了中国特色社会主义民主政治理论是构建国家机构体系的理论基础。在“人民主权”理论基础上结合无产阶级革命实践开创的“人民当家作主”③理论，是马克思主义在批判的基础上对资产阶级的“人民主权”理论取其精华、祛除糟粕发展而成的無产阶级民主理论，成为社会主义民主政治的本质和核心。“人民当家作主”理论，一方面强调人民在国家中的主体地位，认为“人民群众是历史的主人;人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”，[19]要“坚持人民主体地位”;[20]另一方面强调人民当家作主治理国家的基本方式是依法治国，即“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式”，[21]主张“人民是依法治国的主体和力量源泉”，[22]“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由……”[23]同时，“人民当家作主”理论还强调人民当家作主的制度保障，认为“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”，[24]“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”。[25]人民代表大会制度的内涵包括国家的一切权力属于人民;人民在民主普选的基础上选举出代表其利益和意志的代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关;人民代表大会对人民负责，受人民监督;各级人民代表大会产生向其负责并受其监督的同级其它国家机关，将人民委托的管理国家的权力赋予他们。“人民代表大会制度决定并构建了以民主集中制为特征的国家权力结构形式和国家机构体系”，[26]依据宪法，授权行使权力的国家机关不是国家权力的所有者，只是国家权力的行使者。从这一意义上说，尽管不同国家机关的职权不同，但所有国家机关履行职权的过程就是体现人民当家作主的过程，也是以制度的方式确保人民当家作主管理国家的过程。因此，在人民代表大会制度的框架内，国家机关实质上是受人民委托管理国家，最大化实现人民利益的法律实体。在人民代表大会制度下，国家机关作为国家权力的行使者，必须依照宪法和法律行使权力;作为人民权利的受托人，其存在的目的只能是为宪法的制定者——人民的利益服务，必须向人民的代表机关——人民代表大会负责。可见，人民代表大会制度框架内的国家机关出于其自身的正当性和合法性，负有遵守宪法、维护宪法权威的义务。2018年修改后的《宪法》对这一点做了进一步明确，根据《宪法修正案》第40条的规定，凡经各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。宣誓誓词强调宣誓人要“宣誓忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责”，其目的就是要“促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，也有利于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。”[27]

（二）监察委员会维护宪法权威的义务和职能

经过2018年的修改，现行《宪法》第三章“国家机构”中专门增加“监察委员会”一节，为监察委员会建立组织体系、履行职能职责、运用相关权限、构建相关制约机制、强化自我监督提供了宪法依据。“监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”。[28]以宪法为依据，以《监察法》为基本法的监察制度是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，监察法律体系亦是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的组成部分。根据国家机构理论和人民当家作主理论，宪法为监察委员会的建立提供了正当性，维护宪法权威就是监察委员会维护其自身的正当性，这一职能是监察委员会作为宪法授权的人民的受托人身份所固有的。事实上，《宪法》序言最后一段规定——“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”——明确涵盖了监察委员会维护宪法权威的职责。宪法宣誓制度的确立进一步明确监察委员会主任应“维护宪法权威”。此外，《立法法》还赋予了国家机关违宪审查要求权。①国家机关违宪审查要求权是指“没有宪法解释权和违宪审查权的国家机关为了行使宪法和法律赋予的权力或者为有效地履行宪法职责，当需要对适用于具体案件的法律或应当由其根据宪法和法律决定某些重大问题时，因涉及到宪法条文的内容以及宪法原则的理解而向有宪法解释和违宪审查权的机关提出解释和裁决”请求的权力。[29]从法理和逻辑上分析，国家监察委员会应当具有违宪审查要求权。②这一权力的设定实质上既是对国家监察委员会负有遵守宪法义务的确认，也是促进其遵守宪法义务、履行宪法职责的一种手段。

另外，维护宪法权威也是监察委员会作为行使国家监察职能专责机关的重要任务。限制公权力，保护人权是宪法的核心功能。在我国，党是领导一切的，所有行使国家公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴。《监察法》第3条和第5条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，对所有公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严，监察委员会在开展监察时必须严格遵照宪法和法律。因此，除了作为国家机关固有的维护宪法权威的义务外，监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，“监督是监察委员会的首要职责”，“国家监察是对公权力最直接有效的监督”，[30]实质是限制公权力的滥用，与宪法限制公权力的核心功能相一致。由此，监察委员会履行监察职能，既是宪法限制公权力功能在监察领域的延伸和具体化，也是《监察法》在调整监察关系方面对宪法的具体实施。监察委员会严格履行监察职能，就是促进宪法实施，维护宪法权威。因此，监察委员会应当秉持“限制公权力，保障人权”的宪法精神，在法治轨道上推进监察工作。其重要体现就是监察委员会履行监察职能，应确保公权力受到最大化的制约，人权得到最大化的保障。当然，目前我国的立法技术也使得《监察法》仍然面临不断完善的问题。监察委员会既要履行好作为国家机关承担的义务，又要履行好自身的监察职能，“防止以改革和创新思维取代法治思维”，[31]确保对监察措施的使用符合宪法精神。③

三、监察权的政治属性与监察委员会对宪法权威的维护

（一）监察权的政治性

在法治国家，任何法律制度的建立旨在建立一种法律秩序。任何法律制度所构建的国家权力自然服务于法律秩序的构建。“人民所从属的那种国家权力不过是法律秩序的效力和实效。”[32]由于国家是政治的统一体，如德国著名政治学家施密特所言，“国家概念以政治的概念为前提”，[33]国家权力不可避免地带有政治的属性。奥地利著名法学家凯尔森曾对国家权力的政治属性做过详尽的分析，他以组织和管理国家事务的行政权为例，认为“行政权往往再分为两个分立的职能，即所谓政治職能和所谓行政职能。有些旨在对行政进行指挥并因而在政治上重要的行为，往往指政治职能。”“这些行为也是执行行为;一般法律规范也由这些行为做执行。许多这些行为多半留交行政机关自由裁量。但是任何自由裁量都不能取消执行权行为的执法性质。因此，就是最高行政机关的行政也是一般法律规范的行为。所以行政权之分为政府（政治）职能和行政职能，具有一种与其说是法学的倒不如说是政治的性质。”[34]国家权力在构建法律秩序的过程中有效发挥作用，政治属性所表现出的领导指挥作用必不可少。当然，发挥领导指挥作用的政治力量的行为也要受法律调整，是法律所规范调整的行为。

我国《宪法》第1条开宗明义规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”2018年宪法修改进一步明确“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”应当说，宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党对一切工作的领导是由党的性质决定的，是历史和人民的选择。[35]坚持党的领导，是社会主义事业的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系。“如果弱化党的领导，甚至放弃党的领导，党的执政地位就会丢失，中国特色社会主义性质就会改变，中国人民接续奋斗取得的伟大成就也会毁于一旦。”[36]根据国内外政党建设正反两方面的经验教训，“腐败是社会毒瘤。如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国”。[37]党风廉政建设和反腐败斗争必须提到关系党和国家生死存亡的高度来认识。基于对所面临的消极腐败危险的尖锐性和严峻性的认识，“以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场”，[38]在全面依法治国进程中，构建强有力的反腐败法律秩序是建设社会主义法治国家的应有之义。建立监察委员会，构建监察权自然是反腐败法律秩序的效力和实效的体现。无论是从监察权作为国家权力自身具有的政治和法律属性，还是基于中国特色社会主义反腐败事业的要求，监察权固有的具有指挥领导的政治属性必然表现为党对反腐败工作的绝对领导。而由于“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”，[39]加之反腐败工作对于加强和坚持党的领导的极端重要性，与其它国家权力不同的是，《监察法》第2条突出强调了“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。“在监察法中进一步规定党对监察工作的领导，具有特殊的政治意义，主要目的是旗帜鲜明的宣示党的领导……有利于党中央和地方各级党委更加理直气壮、名正言顺地依法领导监察委员会开展反腐败等工作，扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任”，[40]体现了加强党对反腐败工作统一领导的根本政治原则。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查机关合署办公，既是这一政治原则的体现，又是这一原则在反腐败工作中得到贯彻的根本保证。

（二）监察权对于监察委员会维护宪法权威的促进作用

为了解决长期以来反腐败力量分散的问题，监察体制改革后，行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职即预防职务犯罪等工作力量得到了整合。但是，监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反腐、预防腐败职能的简单叠加，而是在党的直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督的权力。因为“监察委员会是与党的纪检机关合署办公的，监察权实际上是由纪检机关与监察机关共同行使的，只不过在国家治理领域，监察权以国家监察机关行使的公权力的面目出现，而从本质上来看，监察权的设立服务于反腐败工作的整体要求，监察权是一个不可分割的权力整体。”[41]基于监察权自身拥有的政治和法律属性，加之“合署办公”的权力运行机制，在规范意义上，监察权的运行应对宪法权威的维护发挥积极的作用。一方面，作为国家权力的监察权需要纳入由宪法所确立的国家权力的运行秩序中，表现为作为国家机关的国家监察委员会依据宪法建立，维护宪法权威是其固有职能;另一方面，由于党的意志和人民意志的一致性，宪法就是党和人民共同意志的体现，既具有法律属性，又具有鲜明的政治属性。宪法确认了党的领导和人民当家作主的地位，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威，是坚持党的领导应有之义。从这一意义上说，依宪执政就是维护宪法权威的一种体现，而维护宪法权威就是维护党的执政地位，监察权首先应当是维护宪法权威的国家权力。“依法执政首先是依宪执政”，[42]监察权内涵的党的领导的政治属性自然成为监察机关严格履行职能，维护宪法权威的根本保证。其次，与监察委员会合署办公的党的纪检机关的工作，代表了党对反腐败工作的绝对领导，进一步体现了监察权的政治属性。《中国共产党党章》规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，[43]明确了党对反腐败工作领导作用的发挥也应以宪法为根本遵循。根据宪法，行使公权力对国家事务进行直接管理的主体是国家机关，这是体现和保障人民当家作主的人民代表大会制度的制度安排。2018年修改后的《宪法》在第1条中明确“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，使“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”[44]在中国特色社会主义法治理论和制度层面有了更加明确的依据。由此可见，人民代表大会制度产生的国家机关在行使国家权力时必须坚持党的领导。那么，“党的领导”是否意味着党可以直接行使国家权力？十九大报告明确指出：“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。[45]从逻辑上看，“有效治理国家”的前提必然是实现国家治理体系和治理能力现代化，而十八届四中全会明确强调“依法治国，……是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”[46]可见，党的领导作用的发挥也要遵循“法治是治国理政的基本方式”的要求，依法治国首先是依宪治国，党的领导也要体现对宪法的尊重和维护。“但就党组织来说，它只能处理党务，虽然执政党代表人民，但他本身不是宪法确定的公权力行使主体，不能直接行使公权力”，[47]因此，十九大报告提出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的”，[48]“支持”一词的使用应当是考虑到了党组织与国家机关宪法地位的不同，体现了对宪法的尊重。当然，如何具体体现“领导”和“支持”、“领导”和“支持”的效果如何保证监察委员会既能有效监督行使公权力的公职人员个体又不影响有关国家机关行使权力？同时，因为“如果一种权力不遵守其界限，那么就会有损于其他权力”，[49]“领导”和“支持”下的监察委员会的工作如何受到监督，如何为监察权的行使划定界限，都应是在法治的框架下“改进党的领导方式和执政方式”需要解决的问题。无论如何，既然监察体制改革法治化的进程已经开启，“监察委员会与党的纪检机关合署办公”必然表明党的纪检机关在现实上受到宪法和法律的约束，“如此将创设一种新型的党政关系，也必将成为以宪法为核心推进党的领导与依法治国有机统一、依法治国与依规治党有机统一的新路径、新形式”，[50]对宪法权威的维护应当具有积极的促进作用。

全面推进依法治国对“将宪法实施提升到新的水平”的价值追求，连同执政党秉持法治思维对“重大改革于法有据”的政策要求，使《监察法》自起草时就必须考虑与宪法的一致性。《监察法》改变了《宪法》确立的国家机构体系，必须由《宪法》赋予其正当性。“根据宪法制定本法”在条文中从无到有的变化，《监察法》以令全社会广泛关注的方式宣示了对宪法权威的尊重。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，监督的实质是限制公权力的滥用，是宪法核心功能的体现。监察委员会履行监察职能，既是宪法限制公权力功能在监察领域的延伸和具体化，也是《监察法》在调整监察关系方面对宪法的具体实施。在我国，历史和人民的选择确立了中国共产党的领导地位，反腐败是关系党兴废存亡的重大问题，我国的反腐实践亦充分证明反腐败工作必须坚持党的领导方能取得成效。基于中国特色社会主义反腐败事业的要求，监察权固有的指挥领导的政治属性必然表现为党对反腐败工作的领导。监察权的政治属性也必然成为监察机关严格履行职能、维护宪法权威的根本保证。监察委员会与党的纪检机关合署办公的工作机制是监察权政治属性的具体体现，彰显了党对反腐败工作的绝对领导。党的领导作用的发挥也要遵循“法治是治国理政的基本方式”的要求，尊重和维护宪法权威。当然，新的监察制度在实施过程中必然会面临诸多前所未有的问题，需要在制度實施过程中探索解决之策，不断地加以完善，确保其充分发挥制度设计的目的和功能。如此，作为监察体制改革法治化成果的监察制度才能对宪法权威的维护产生更加积极的影响。

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