探秘国有私募基金治理

苗卿华

科创板2019年7月开市，众多企业获得了国有私募股权基金的直接、间接投资。一如，首批25家科创板上市企业中，深圳市属国资管理的基金直接投资企业5家，子基金和参股基金投资企业5家。这背后是，近年来国有私募基金发展较为迅速，成为私募基金行业一支重要的新生力量。由政府引导基金（截至2018年底达1636只，目标规模9.93万亿元）、中央企业基金（如中国国有企业结构调整基金、中国国有资本风险投资基金）、地方国资基金（如河北、浙江等地的国企改革发展基金）三个层次组成的国有私募基金体系逐步形成。

相比市场化基金，国有私募基金的特殊性在于，一方面要遵循市场化运作规律，一方面功能定位上承担了不同的国家战略使命。政府引导基金承担着促进国际合作、产业发展、技术创新的使命;中央企业和国有企业成立的基金重点投资于产业结构调整项目，助力企业提质增效、转型升级、科技创新、国际化经营和不良资产重组等;国有资本风险投资基金立足于运用市场机制推进技术创新，主要投资于企业技术创新、产业升级项目，着重突破产业科技短板问题。发展中，国有私募基金在基金规模上，资源集中配置优势彰显。近年来，行业集中度上升是海内外私募股权行业的共同趋势。伴随着国有资本逐渐向重要行业、关键领域的聚集，国有私募基金规模也呈现出向头部集中的趋势。伴随大发展，国有私募基金的治理成为治理的新课题。

监管法律体系

国资监管法律法规、基金法、证券法等，共同构成了国有私募基金合规运营的主要监管法律体系。

国资监管。从主体来看，国有企业发起设立或参与私募基金，属于国有资产处置行为，应符合国资监管的一般规定。作为监管部门，国资委可以对国有资金（包括财政资金）参与私募基金，制定专门的规范性文件。目前，国务院国资委尚未出台专项文件规范国有私募基金的投资运作行为，国有私募基金主要参考国资监管相关法律法规、有关国有资产处置的指导意见来运行。

金融监管。从客体来看，国有企业发行或参与的私募基金属于金融产品，应受金融监管法律法规体系的约束。

基金监管立法。当前，我国基金监管立法处于探索与完善之中，基金法律体系以《证券投资基金法》为核心，还有各类部门规章和规范性文件。这些法律规范聚焦督促基金管理公司完善治理结构、内部控制，防止利益输送、内部人控制;加强基金投资运作监管，确保基金合规运作;完善基金信息披露监管;加强基金从业人员资格管理。

证券法。基金是证券市场的重要参与者之一，证券市场“公开、公平、公正”的原则同样适用于基金市场。中央企业私募基金在资金实力、资源背景和资本平台方面具有比较优势，相较普通的私募基金，其投资运营与证券市场的结合可能更加紧密、深入，近年来成为了不少上市公司的股东。证券市场监管规则是中央企业私募基金应重视的重要内容，如关联交易、同业竞争对资本运营的影响，业务中对内幕交易、市场操纵的防范、对敏感信息的管理与披露等。

内部治理结构

现阶段，私募基金的法律组织形式主要有三种：公司制、有限合伙制和信托制。从组织形式来看，国有私募基金主要采用了公司制、有限合伙制。

從内部治理结构看，公司型基金内部治理结构更完善。《公司法》为公司设定了股东（大）会、董事会、监事会、经营管理层的内部治理结构，分工协作，各司其职。从出资人对基金管理的参与度和掌控力上看，公司型基金出资人可以有更高的参与度、更强的掌控力。公司型基金投资人出资设立公司，可以要求参与投资决策，决定在多大范围内参与投资决策。公司与管理人签署委托管理协议，将基金财产委托管理人进行投资管理，管理人的管理权限来自于公司型基金通过委托管理协议的授权，授权范围的大小由基金（进而由基金出资人）决定，出资人可以随时单方解除委托。国有私募基金的出资人为政府或国有企业，投资运作管理均由政府机关或国资企业的人员领衔主导。这种模式下，一般会设立国有独资或控股的基金管理公司或者GP公司，例如由国家或地方政府的组成部门、中央和地方国有企业、国有控股企业发起设立基金管理机构，负责基金的募集、投资、投后管理及退出，实行市场化和专业化管理。

国有私募基金的出资来源于国有资本，因此建立党组织并发挥把方向、管大局、保落实的领导作用是必须坚持的。重要的是把好基金的投资方向，遵循基金成立的使命和定位，保障基金投向促进国际合作、产业发展、技术创新等事关国家发展和国民经济结构优化、解决重大科技攻关和战略新兴行业技术开发等需要国有资本布局参与的领域。实践中，需要探索适合基金管理特点的“三重一大”事项研究内容和程序。国有基金公司在开展党建工作时，必须遵循国有企业党建工作的一般要求，围绕企业中心工作开展，与企业中心工作同向聚合，同频共振。

投资决策委员会。基金管理公司设立投资决策委员会（简称“投委会”），对基金的投资项目行使最终投资决策权。投委会委员通常由基金管理公司的高级管理团队成员担任，有时也会聘请外部专家，外部专家通常由基金拟投资行业的业内专家，或律师、会计师，或行业知名人士组成。实践中，部分政府引导基金的投委会，还会纳入一些出资额较高的基金有限合伙人（LP）。投委会成员由股东会或董事会任命，委员会以个人投票方式进行表决，有些基金会设置一票否决权。

咨询委员会。咨询委员会（又称顾问委员会、投资咨询委员会）通常由私募基金的多名有限合伙人，或基金管理人（GP）和LP共同组成，主要负责一些不适宜由基金管理人单独决定的事项，如利益冲突的投资事项。

十九大报告提出，推动国有资本做强做优做大;《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》2018年发布，提出“实行国有资本市场化运作”;科创板今年推出，给力私募基金发展。目前国有私募基金是国有资本运营的新内容，其治理是公司治理的新探索，远未成熟。随着国有资本越来越多以基金方式运作，客观上对国有私募基金治理水平的要求越来越高，这有待各方在实践中逐步深入提升。