民族地区村民自治中的行政化倾向分析

王娅婷　王春燕　陈思明

[摘要]西北地区是我国少数民族聚居地，在村民自治中具有其特殊性和代表性。基于甘青宁民族地区的调查，分析了村民自治中的行政化倾向的表现，探究了村民自治行政化的不良影响，并提出矫正村民自治中行政化倾向的对策建议。

[关键词] 西北民族地区;村民自治 ;行政化

[中图分类号]F320.3[文献标识码]A

改革开放以来，我国开始了基层政权的重建，在村一级实施了村民自治制度，设立了村委会，但是近年来，出现较为明显的行政化倾向。《村民委员会组织法》（以下简称“《村组法》”）明确规定了村委会的性质是基层群众性自治组织，主要工作内容是处理本村的公共事务及公益事业，要采取民主形式治理。但在实际操作中，由于主客观条件的限制，村委会行政化倾向也愈加严重，村民无法有效监督村委会，出现村委会行政化倾向，扭曲了民族地区村民自治的本质。西北地区是我国少数民族聚居地，我们选择了西北民族地区具有代表性的县、自治州，甘肃省的卓尼县，青海省的刚察县，宁夏回族自治区的西吉县进行了调查，对部分村干部进行了深度访谈，对村民进行了问卷调查。

1 民族地区村民自治中的行政化倾向现状

1.1 “两委”矛盾问题严重

双方对对方的地位各自不认可，在《村组法》中提到村委会是村民自治组织，中国共产党在基层工作组织中占据领导地位，没有厘清村委会和党支部的权力界限，导致“两委”在人事、财权、物权、分配权等方面出现矛盾。调查中了解的情况是很多行政村村支书在当地村民心中是“国家干部”，而村委会主任只是“临时干部”，甚至很多村民还不认为村委会主任是“干部”，在工作和资源分配中完全根据村自身的利益要求实施，有时候就和上级的要求存在冲突。

1.2 乡镇政府的压力下，村委会变成了“行政机关”，淡化了自治组织

乡镇政府级别高于村委会，通常会把部分行政事务分配给村委会，村委会在级别压力下不得不成为“行政机关”。一些农村没有集体经济，财政运转困难，村委会在自治过程中会受资金限制，而在这种限制下村委会对乡镇政府分配任务的反对权减弱，村委会逐渐变成乡镇政府的下属“行政机关”。宁夏回族自治区近年来大概每年有1000人次外出打工，自治区内居多，主要从事建筑业、运输业、服务业，务工工资收入是村民收入的重要组成部分。村子没有集体经济，村委会没有主要的经济来源，难以维系，可以利用的公共资源很少，要依靠国家财政拨款的支持。

1.3 乡镇政府过度干涉村民自治事务

乡镇政府在行政过程中会下乡指导调研，但行政机关调研会变成村民自治的阻碍，政府在执政过程中，有权力扩张倾向，从而加大对基层自治组织的控制。在调研过程中会干涉村委自治的决策，违背了村民自治的目的，村民自治受到限制。西北少数民族地区很多都是贫困地区，乡镇政府通过国家、省、县扶贫拨款资金使用和监督、困难户的补助资金发放、村干部的考核和薪酬管理等间接实现了对村委会的监控，干扰了村民自治，使得村民自治趋向于行政化。

1.4 村民自治異化成“村自治”“村官自治”

西北少数民族地区村民的“官本位”思想根深蒂固，总觉得“村干部”就是“官”，是官就应该“管人、管事、管钱”，村里的什么事情都“管”。同时西北少数民族地区的“能人经济”观念很强，“能人经济”是指某一地区或某个企业在一定时期内经济的发展得益于少数强势领导人的推动。能人经济类似于精英经济，它最核心的概念是拥有一技之长或者能力领先的人推动经济发展。在这种文化环境下，村民自主参与自治的积极性减弱，村民自治变成“村官自治” “村自治”。

2 村委会行政化倾向的原因分析

2.1 立法规定模糊

村民自治相关法律对村委会职能界定不清晰，仅在《宪法》和《村组法》中涉及部分内容。我国《宪法》规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。该条规定村委会的性质和相关职能，但宪法中并未规定村委会和基层乡镇政府间的关系。对于村委会内容阐述较详细的是《村组法》，在《宪法》基础上，规定乡镇政府指导村委会在法律范围内开展自治活动。西北少数民族地区地方性村民自治立法大都基于《村组法》，其中规定基层乡镇政府与村委会二者之间是指导与被指导关系而非上下级的行政隶属关系。但这种指导仅仅停留在原则性层面，实践中很难细化操作。

2.2 村委会与乡镇的经济联系增强是村委会行政化趋势的经济根源

基层民主是社会公共事务，实现村民自治需要乡镇政府大量资金支持，村委会为了实施国家政策，完成工作任务也需大量资金支持。各个地区村子的经济状况都不近相同，经济状况较好的村可能不太看重政府拨款，但经济状况不好的村，财政拨款就是大部分甚至是唯一的经济来源，在经济落后的西北少数民族地区就更是如此，因此对拨款的依赖性更强，受政府部门控制的可能性就越大。

2.3 乡镇政府行政权力滥用

《村组法》规定乡镇政府指导村委会工作，要求乡镇政府在农村治理时要给出具体可行的指导意见，但在大多情况下乡镇政府给出的指导意见可能是不适合、不利于乡村发展的，但村委会迫于行政压力，实施了这种规范，导致无法实现与村民理性、有效地沟通，易与村民间产生隔阂，不利于方针政策的有效实施。

2.4 民族地区的村民文化素质较低

教育水平低下落后，村民的素质难以提升，村民中小学、初中文凭居多，有高中文凭的很少，几乎没有大专以上学历的，见表1。由于文化水平低，村委会相关政策透明度不够，传播渠道有限，网络覆盖不全面，多数信息通过村民口口相传，经多次传播后信息失真，制定政策时村民很难参与其中。即使可以获取到有效信息，也无法进行科学分析并提出意见。

2.5 民族地区的村民自治受宗教、宗族影响较大

信教村民及其看重宗教信仰，对村委活动的关心较少，这在藏族和回族地区都表现非常明显，村委活动必须让道于宗教活动，参加教会聚会的人数多于村聚会，村民参与自治活动积极性降低，不利于村委会的运作和管理。宗族和教会干涉村干部选举和乡镇干部选举，存在拉票行为，让选民选择对于宗族和教会而言最有利的候选人。

3 村民自治行政化的不良影响

3.1 村民自治权受到极大影响

村委会行政化的第一个表现是村民自治变成“村自治” “村官自治”，村委会不再是村民意志的体现，而是村干部完成上级任务获得政绩的平台，村民的需求意愿表达得不到满足。村民自治行政化的同时村委会透明度随之降低，村民能够获取的信息较少，参与自治的能力和方式减少，村民自治权受到限制，违背了村民自治的本质。

3.2 村民利益得不到保障

村委会是群众性自治组织，村委会代表村民利益，反映村民的政治诉求，是代表村民的“发言人”，但现实是乡镇政府把村委会看作下级机关，不遵从法律规定的村委会是基层群众性自治组织、基层乡镇政府与村委会是指导关系。村委会变成了乡镇政府的“办事员”，忙于“政务”，无法了解村民真正的利益诉求，村委会不再代表村民，无法保障村民的合法利益。

3.3 村委会的职能“变味”

村委会的设立是为了方便村民自治，增加村民行使自治权、治理本村事务的积极性，但村民自治行政化使村委会本来的职能受到影响，变成了乡镇政府的下属行政机关，成为乡镇政府具体实施政策的基层组织，在村委会自治过程中，村委会只是完成指定的任务，而不是村民自治。

3.4 办事程序繁琐，效率低

由于一些地区施行“村章镇管”，村民某一事项的审批要跨域多个行政级别，一级级地盖章子。降低审批效率，延长办事期限，村民办事的程序更加繁琐困难，给群众造成了麻烦。原来只需到村委会盖章即可，但现在除去村委会签字外，還要到乡镇政府盖章，这对于距离乡镇较远的村民来说更加花费时间和精力，有些村民甚至要走几公里地才能到乡镇上，原来只需要几个小时的事情，现在要花上几天才能完成，在很大程度上损害了村民的利益。

3.5 《村组法》条例失效，村民对政府的信任不足

《村组法》的设立是为了村民自治制度的实施顺利进行，但政府过多干预村民自治，违反了《村组法》，当初设立的法律失效，法律失效在一定程度上相当于政府失信于广大村民，久而久之，村民极有可能对政府失去信任。村民利益诉求得不到满足，会引发社会问题，与当初设立村民自治制度的目的相悖。

4 矫正村民自治中行政化倾向的对策建议

4.1 加强基层组织的法律宣传

完善有关农村自治法律体系建设。第一，厘清乡镇政府与村委会的关系;第二，明确划分乡镇政府与村委会各自职责范围。在完善法律体系的同时，加大基层组织的法律宣传力度，使村民了解自治的含义和目的，明白自身的职责与权利，主动参与到自治活动中来。

4.2 基层村民组织严格贯彻“公开、公平、公正”的原则

建立本村的信息公布平台。如门户网站或者是公告板，让村民获得有效信息，参与到自治活动中;设置独立的监管机构，严格监督村民自治的过程，量化监督机制，使所设监督机构在监管过程中有合法的依据，加大透明度的同时增强监管力度，使公开的信息更准确，增强信息的透明性、准确性、即时性。

4.3 民族地区自治中构建现代治理体系

构建强政府大社会的现代治理体系，坚持政府规划指导，村民自我治理;实现政府职能转化，由决策职能转化为指导职能，促进村民参与自治;建立完善规章制度，使村民自治有科学依据，实现治理法治化;设置自治评价体系，建立村委与村民的沟通平台，形成完善的信息反馈机制，保障村民的监管权力，增强其积极性;通过以上手段构建公民本位、手段多元、公开公正的现代治理体系。

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