韩国对华反倾销的现状、特点及应对之策

2019-09-19王顶

对外经贸实务 2019年8期

王顶

摘要：自从中韩建交以来，韩国对中国商品发起的反倾销调查，不仅立案数量多而且案件執行率高。通过分析韩国对中国反倾销的案件数量、涉案产品、终裁结果及实施措施，中国已经成为韩国发起反倾销第一目标国，化工产品是韩国发起反倾销的重点领域，在实施反倾销措施中适用反倾销税较多，使用价格承诺较少。因此，为了应对韩国对华反倾销，中国应该在产业政策及发展战略等方面加大与韩国的沟通力度，积极调整中国商品出口竞争策略，鼓励涉案企业积极应诉。

关键词：反倾销调查;反倾销措施;反倾销税;价格承诺

自1992年中韩建交以来，韩国已经成为中国第三大出口国。从1995年1月对来自于中国进口锌锭发起第一次反倾销以来，中国已经成为了韩国发起反倾销的第一目标国。尽管中韩自由贸易协定（FTA）已于2015年12月20日正式生效，但在该协定中并未对韩国针对中国商品反倾销做出规制，由此导致了最近几年韩国针对来自于中国商品的反倾销日渐激烈。韩国频繁针对来自于中国的商品发起反倾销，不仅阻碍了中国商品对韩出口甚至在一定程度上严重影响了中韩贸易关系。因此，研究和分析韩国对华商品反倾销之现状，并总结其特点及原因，对于寻求中国商品对韩出口的策略具有现实的价值。

一、韩国对华反倾销的基本现状

自从世贸组织1995年成立至今，韩国对来自于中国的商品发起的反倾销日渐激烈。根据世贸组织以及中国商务部的统计数据，可以从三个方面来考察韩国对华反倾销的现状。

（一）涉案数量

据WTO反倾销案件数据库和中国商务部统计，从1995-2018年，韩国针对全球32个主要贸易伙伴共发起了142起反倾销调查，其中针对中国就发起了34起反倾销调查，占到了其发起的反倾销调查案件总数的23.77%。在对全球32个主要贸易伙伴发起的142起反倾销案件中，韩国对其中的92起案件实施了最终反倾销措施，其中对中国就有25起案件实施了反倾销措施，占到其实施反倾销措施案件总数的27.17%。从这些数据及占比看，韩国针对中国发起的反倾销无论是立案数量还是案件执行数量，稳居32个国家和地区的首位，中国已经成为韩国发起反倾销的头号目标国。

（二）反倾销案年份分布

从1995-2018年间，韩国针对中国反倾销调查及实施反倾销措施平均每年分别达到了1.41起和1.04起，除了1995年仅为1起以及1998年、2000年以及2009-2011年这5年时间内没有立案之外，其他年份的立案数均超过了1起，而1997、2007、2008三年成为立案数量最多的3年，每年年均超过了5起。

（三）涉案产品

在1995-2018 年的24 年里，韩国对中国发起了34起反倾销案件调查，涉案商品可以分为6 大类别：即化工类产品14起;机电类产品5起;建筑材料类产品5 起;纸张类产品4 起;贱金属制类产品4起和纺织类产品2起。从各类涉案产品立案数量看，化工产品成为韩国针对中国发起反倾销的主要领域，占到了对中国反倾销案件的41.17%。在不同的产品领域，反倾销的执行率是不同的，其中韩国针对中国的机电、纺织业类产品的执行率均为100%;针对建筑材料类产品的执行率达到了85%;化工产品、纸张、贱金属制类产品的执行率也从66-76%不等。

（四）终裁结果及实施情况

截止2018年，韩国对中国商品发起反倾销调查的34起案件中，有25起案件是以实施反倾销措施而结案，有6起案件因为韩国申诉方撤诉或是未能达到韩国反倾销标准而没有实施反倾销措施，还有3起案件正处于调查阶段，尚未结案。整体看，韩国对中国反倾销的执行率比较高。

就对中国实施的25起反倾销措施案件而言，有8起案件因为裁定的反倾销措施实施期限届满而执行终结，另外17起案件还处于反倾销措施执行阶段。这17起案件当中，有12起案件因为反倾销措施实施周期还没届满，5起案件因为韩国贸易委员实施反倾销复查而导致延期。再从反倾销措施执行周期看，平均执行周期达到10年以上案件达到了9起，最长的1起案件是针对中国的氯化胆碱实施的反倾销措施，该案件反倾销措施实施周期长达21年，直到2017年才执行完毕，如此长的执行周期在全球是比较罕见的。从最终的反倾销措施上看，韩国对中国25起案件均实施了征收反倾销关税这一举措，其中还有5起案件同时实施了反倾销关税和价格承诺措施，但没有1起案件单独实施价格承诺措施。

韩国对中国发起的反倾销案件，有6起案件并未实施最终的反倾销措施。其中有3起案件被韩国相关申诉企业撤诉，2起案件由韩国贸易委员裁定对韩国相关企业并未造成实质伤害，另有1起案件被韩国贸易委员会认定的倾销幅度为1.4%以下，未能达到韩国反倾销案件认定的2%的标准，从而不构成反倾销。这6起案件以撤诉或裁定中国商品不构成反倾销而结案。

二、韩国对华反倾销的特点及成因

从韩国对中国商品发起反倾销的现状以及最后的终裁结果看，韩国针对中国反倾销调查的特点比较鲜明，背后的成因需要认真分析和研究。

（一）中国是韩国发起反倾销的第一目标国

第一，中国对韩国出口的规模不断扩大且出口价格相对低廉。中韩两国从1992年建交以来，由于地缘优势，中国对韩出口贸易量急剧增加，贸易额从1995年的66.74亿美元增加到2018年的1028.96亿美元，年均增长率达6.3%。从2007年开始，中国跃升为韩国进口第一来源国。到2018年，韩国从中国进口的商品占到了韩国进口总量的20%。研究表明，当某个贸易伙伴对一国的出口额不断攀升及出口规模不断扩大时，常常会成为一国发起反倾销调查的主要推动因素。同时，中国自改革开放以来，凭借着国内的廉价劳动力以及自然资源优势，一跃成为“世界工厂”，输入韩国的商品大部分是低附加值的初级加工品以及劳动密集型商品，低廉的价格是占据韩国市场的主要因素。但价格低廉往往是进口国发起反倾销的首要动因，价格低廉容易造成一种倾销“事实状态”，客观上会对韩国同类商品的市场占有率造成冲击，进而使得这些企业会不断寻求韩国政府的贸易救济。

第二，中韩贸易是以产业内贸易和产品贸易为主的贸易模式。产业间、产业内、产品贸易是国际贸易三种基本模式，不同贸易模式是由贸易国的产业结构、经济发展水平所决定的。国际贸易模式的变化对于各国的贸易关系也会造成一定的影响。中韩两国在上世纪90年代，由于两国的工业化水平及经济社会发展水平存在较大的差距，两国之间的贸易多是产业间贸易，因为贸易互补性比较强，贸易摩擦发生的机会较少。进入新世纪以来，随着中国工业化水平的不断提升以及经济发展速度的不断加快，加上东亚经济一体化进程的推动，两国之间的贸易模式由产业间贸易开始转化为产业内贸易和产品贸易为主。两国相互进出口的商品在过去10多年时间内有同质化的趋势，且集中在机电、化工、纺织、塑料等领域，由于中国有劳动力和资源优势，使得中国商品具有价格优势，市场竞争力比较强，进入韩国市场后对韩国同类商品造成了一定的冲击，这是韩国针对中国商品频频发起反倾销的重要原因。

第三，韩国对中国市场经济地位认定的变化与对涉案企业个体认定模式相分离。1998年之前，韩国将中国认定为非市场经济国家。在判定中国商品是否存在倾销嫌疑的过程中，并不是以中国同类商品在中国市场上的价格为判定依据，而是采取了专门针对非市场经济国家的类比国方法。一旦中国商品的出口价格低于类比国国内同类商品的市场价格，往往就会成为韩国实施反倾销措施的依据。从1999年1月1日开始，韩国将中国作为市场经济转型国家看待，但对于中国涉案企业的市场地位还是以个案处理为原则，采取个案认定模式。所谓的个案处理，指的是韩国的反倾销机构将中国涉案商品所在的行业是否具备独立的市场地位来认定中国企业是否具备市场经济地位。但是韩国反倾销部门对企业的市场地位的判断标准并不明确，中国涉案企业是否具备独立的市场经济地位，完全在于其自由裁量。直至2005年11月16日，韩国才正式承认中国的完全市场经济地位，即便如此，韩国也没有给所有中国企业市场经济地位待遇，对中国企业的市场经济地位认定依然采取个案处理方式，与对中国市场经济地位认定是脱节的，依然没有减少针对中国商品发起的反倾销调查率。

（二）化工产品成为韩国对华反倾销的主要目标产品

第一，韩国化工產业的原材料及初级品进口依存度较高，且长期处于贸易逆差地位。化工产品包括化学矿、化工原料、合成药品、日用化学品等16大门类。绝大部分的化工产品属于资源密集型产品，对自然资源有较强的依赖性。而韩国国内资源比较匮乏，其化工产品所需的原料大部分需要依赖于进口，这就导致韩国化工产品的生产成本较高，不仅在国内市场上无优势，在国际市场上也不具有太大优势。2018年，韩国化工产品的进口总额高达460.89亿美元，其中化工原料进口额将近占到50%，化工产品及其原料是仅次于矿产品、机电产品的第三大进口产品。在韩国整体贸易顺差持续扩大的背景下，韩国化工产品连年逆差，2018年的逆差额高达124.54亿美元。正是因为化工产品原料进口依赖度较高且贸易逆差的过大，使得韩国对于化工产品进口比较敏感，一旦进口的化工产品对其国内市场造成了影响，往往会成为其发起反倾销调查的重要动因。

第二，化工产业是韩国政府重点扶持的传统产业，“奖出限入”一直是韩国的基本产业导向。化工产业作为一项支柱产业，在韩国受到高度重视。在韩国的出口导向战略当中，化工产业特别是重化产业一直占据重要地位，这类产品韩国具备较强的技术优势。经过50余年的发展，韩国基本上形成乐天化学、LG重化、SK化学等为代表的重化工业全程产业链布局，这些企业的产品在国际市场上具有较高的知名度。但化工产业与其他行业不同，其既对资本和技术有较高的要求，同时还对劳动力和资源有天然的依赖，而韩国在劳动力和资源方面具有先天的劣势，在一定程度上影响了其化工产品的市场竞争力。韩国政府为了保护其化工产业的战略地位，在贸易政策上一直严格按照“奖出限入”措施来执行，这也是中国化工产品在韩国频遭反倾销调查的一个重要原因。

第三，中国出口到韩国的化工产品多是初级化工品且价格低廉。中韩建交以来，两国的经贸关系发展势头良好，化工产品是中国对韩出口的重要领域，到2018年，韩国从中国进口的化工产品产值高达90.23亿美元，成为韩国化工产品进口的最大来源国。一方面是因为中国出口到韩国的化工产品多是初级化工品，附加值低比较低，作为韩国化工产业的原料较为合适;另一方面是因为化工产品作为环保敏感型产品，但中国并未将环保成本计算在内，使得中国化工产品出口价格比较低。综合这些因素，使得中国化工产品特别是初级化工产品在韩国市场上具有较强的竞争力，对其国内的相关产业会造成一定冲击，进而引发了韩国的反倾销调查。

（三）韩国对中国反倾销的执行率较高且实施价格承诺措施较少

对反倾销调查案件的执行率是衡量一国反倾销强度的判断指标，也是目标国遭遇反倾销强度以及损失率大小的评价标准。在韩国对中国实施反倾销措施的案件中，绝大部分案件是以加征反倾销关税而结案的，只有5起案件实施了价格承诺措施，但价格承诺措施是与加征反倾销关税并用的。这表明，韩国对中国反倾销的强度较大，在其全球32个主要贸易伙伴中高居榜首，由此也间接加大了中国企业的损失。

第一，在贸易救济措施方面，韩国比较偏向于反倾销。按照WTO规则，一国的贸易救济措施包括反补贴、反倾销和保障措施等三个方面。但是韩国由于国内市场狭小，又长期奉行出口导向战略，对于外国进口商品市场占有率和竞争力比较敏感，因此导致其在贸易救济的时候比较偏向于反倾销。在过去的20多年时间内，韩国对中国商品没有发起反补贴调查，发起保障措施调查的也只有4起案件。即便是在2005年韩国已经承认了中国市场经济地位，但也没有按照WTO的《补贴与反补贴协议》将反补贴调查适用于中国商品，还是以反倾销调查为主。由此可见，韩国认为反倾销对于保护本国商品和企业是最为有利的，也正是如此，使得其针对中国商品发起的反倾销调查多且执行率高。

第二，中国出口到韩国的商品普遍实施低价策略。尽管韩国在上世纪80年代就已经进入了新兴工业化国家行列，但从90年代开始，韩国国内经济形势大不如从前，特别是进入新世纪以来，中国开始迎头赶上，两国之间的工业化水平比较接近。这就使得中韩两国的工业成品竞争成为贸易竞争的主要方式，且大多数商品存在同质化竞争趋向。而中国在人力、资源、土地、技术等成本方面要明显低于韩国，同时中国出口到韩国的部分商品在中国属于产能过剩商品，在化工产品领域尤为明显，这就使得中国企业在出口的时候大多数是奉行低价竞争策略。低价竞争是韩国发起反倾销调查的主要诱因，也是韩国最终实施反倾销措施的重要原因。

第三，中国涉案企业应诉不积极且不善于利用价格承诺规则。按照WTO《反倾销协议》，价格承诺是反倾销调查初步裁定后，目标国出口商与发起国反倾销机构达成中止反倾销调查的一种妥协措施，如果得到发起国反倾销部门同意之后，可以以此作为反倾销实施措施。韩国的《反倾销法》对于价格承诺规则也有明确的规定，其适用规则与WTO《反倾销协议》中的规定基本一致。研究表明，价格承诺作为最终的反倾销实施措施，其与反倾销税的实施效果是完全不同的，对目标国的相关企业影响力也是有较大差异的。反倾销税在很大程度上是基于发起国的市场保护动机而征收的，其反倾销效果往往会高于价格承诺带来的后果。对于反倾销发起国而言，也往往倾向于使用反倾销税这种措施。而价格承诺一般是目标国涉案企业主动提出的，承诺提高出口价格。尽管出口价格提高了，但至少能够保证目标国的产品还能继续进入发起国市场。由此看，对于目标国涉案企业而言，实施价格承诺要比接受反倾销税所遭遇的损失要少。但发起国反倾销部门对价格承诺的接受，其前提是目标国的涉案企业要积极应诉并主动与发起国反倾销机构妥协提出价格承诺的具体实施计划和时间表。在这个方面，中国涉案企业普遍比较被动，在面对韩国反倾销机构发起的反倾销调查过程中，很少有中国企业主动应诉，对于价格承诺规则的运用方式及程序不甚了解，大多数企业对于反倾销调查采取默认的态度，进而使得韩国针对中国发起的反倾销调查频率高以及实施反倾销措施的执行率高。

三、中国应对韩国反倾销的基本策略

（一）加强中韩两国在反倾销政策上的协调

当前，中国是韩国反倾销的第一目标国，而韩国也是中国反倾销的第三目标国。相互实施反倾销不利于两国经贸关系的发展，在这种情况下兩国政府在反倾销政策上的协调是极为重要的。具体而言：

第一，加速推进中韩FTA升级谈判，争取设立实质性的反倾销限制条款。中韩FTA已于2015年12月20日正式生效，按照中韩FTA的规定，中韩两国的反倾销政策有以下几个方面的内容：一是除非两国政府另有约定，双方一致同意保留WTO《反倾销协议》中的各项权利义务;二是双方均同意按照WTO相关规则来限定贸易保护主义政策及手段的推行;三是双方均认可对方现有的反倾销调查手段、实施措施以及市场价格计算方法;四是双方成立贸易事务协调机构，加强贸易救济特别是反倾销方面的对话与沟通。由此可以看到，中韩FTA对两国反倾销政策的规定比较原则，并无实质性的限制。从2015年12月中韩FTA生效以来，韩国对中国发起的反倾销调查案件数量还在继续增长。换言之，在现有的中韩贸易框架体系下，韩国对中国的反倾销调查并不会停止，在未来甚至会有扩大的趋势。为此，中国政府要主动与韩国政府就反倾销加强沟通和协调，尽快启动中韩FTA的升级谈判，在中韩FTA中进一步规范和细化反倾销条款，明确两国反倾销的具体标准和操作方式。

第二，强化中韩两国之间产业发展战略的对接与互补。反倾销的发生在很大程度上是两国之间贸易竞争的结果，也是两国贸易利益冲突的具体表现。如果两国之间能够推进产业发展战略的对接与互补，则可以有效地减少两国之间的贸易冲突。而中韩两国之间的产业发展战略对接具有一定的先天条件，基于两国地缘、人文、经贸上的密切关系，中国政府要重视顶层设计，主动推进中国产业发展战略特别是“一带一路”、“中国制造2025”等战略与韩国“欧亚对接”、“制造业革新3.0”之间的对接，强化战略实施过程的互补。通过产业发展战略的对接，不断优化两国产业分工与合作，将两个现有的水平型产品为主的贸易模式向异质化的垂直型产业内贸易模式转移，不断增强贸易的互补性，有效减少两国之间的反倾销摩擦。

（二）调整中国对韩出口竞争策略，扩大对韩国的直接投资

在现有反倾销框架内，要减少甚至是避免韩国针对中国发起的反倾销，关键就在于要改变中国商品的出口竞争策略，避免低价竞争给韩国市场及同类产品的冲击。此外，通过对韩国的直接投资来间接减少或规避韩国对华反倾销调查。

第一，将中国输韩产品的竞争策略由价格竞争转向为质量竞争。韩国对中国商品反倾销主要集中在化工、机电、纺织品、建筑材料等领域，而这些领域恰是中韩两国同质化竞争比较激烈的领域。中国出口到韩国的商品遭受反倾销调查的根本原因就是出口价格过低。为此，要改变这一状况，就必须通过不断加大技术创新，提升中国商品的技术含量和附加值，实现差异化发展战略，最终达到优质优价的目的，从而避免韩国以中国商品低价竞争为借口来发起反倾销调查。

第二，加大中国对韩直接投资力度。研究表明，一国的对接直接投资力度和范围，是规避东道国反倾销调查的方式。韩国是一个国土狭小且资源匮乏的出口导向型国家，其国内市场对于外国商品极度敏感。如果中国企业继续采取传统的出口策略，韩国出于国内保护的目的，就比较容易针对中国商品发起反倾销调查。转换一个视角分析，如果中国改变出口策略以及扩大对韩直接投资，特别是扩大对韩国制造业领域的投资，能够在一定程度上规避反倾销调查。不仅如此，还可以充分利用韩国技术、管理等优势，实现产品的就地销售，间接扩大产品出口力度。当前中国对韩投资，不仅投资规模比较小，而且投资领域过于集中。中国商务部的统计数据显示，2017年中国对韩直接投资的流量为12.36亿美元，存量为45.44亿美元，分别占到中国当年对外投资总流量及总存量的0.6%和0.3%。显然，这个比例是过小，中国对韩直接投资依然有较大的发展空间。更重要的是，中国对韩直接投资的70%的集中在餐饮、商业零售等领域，还有部分集中在农林渔业，在制造业领域的投资不到总投资的5%。由此，中国为了更好地应对韩国未来可能发起的反倾销调查，按照市场导向和技术导向为基础，加大对韩国的直接投资力度，特别是要加大在制造业领域的投资力度。

（三）中国企业加大反倾销的应诉力度，主动提出并遵守价格承诺措施

第一，中国应当深入研究韩国的反倾销政策及价格承诺规则。韩国反倾销政策是韩国实施反倾销的主要法律依据，价格承诺规则是韩国实施反倾销的基本措施，也是中止反倾销的重要程序。这些政策和规则除WTO《反倾销协议》之外，在韩国国内的《关税法》、《贸易救济法》、《对外贸易法》等法律以及韩国财政部、贸易委员会颁布的一些法规之中都有体现。因此，为了应对韩国的反倾销调查，中国商务部应该成立专门机构，组织专门人才来研究韩国的反倾销政策以及价格承诺规则的适用条件和方式，并及时关注最新的反倾销案例，为中国企业的应诉提供智力和对策支持。

第二，中国企业应该加大韩国反倾销调查的应诉力度。为了减少反倾销关税措施的使用，中国企业在面对韩国反倾销调查的时候，应该积极应诉，特别是反倾销调查作出初步性裁决后，中国企业可以主动提出适用价格承诺规则。积极应诉是适用价格承诺规则的前提条件，加强在应诉中的沟通和谈判，价格承诺措施才有可能实施。否则，基于利益保护主义，韩国反倾销机构就会按照韩国反倾销法律及政策，最终裁定对中国涉案企业征收反倾销关税。可见，中国企业的积极应诉不仅是强化沟通的方式，也是适用价格承诺的重要程序。

第三，中国企业在应诉过程中应该主动提出适用并严格遵守价格承诺规则的要求。一方面，按照WTO《反倾销协议》以及韩国反倾销法律，价格承诺措施作为反倾销调查的实施措施，必须由目标国的涉案企业主动提出且被韩国反倾销部门所接受。基于此，当韩国反倾销部门对中国涉案企业作出初步性裁定后，中国企业应该主动提出适用价格承诺措施，同时，还应该主动研究韩国价格承诺规则的适用条件和实施方式，特别是当出口价格提升后消除了对韩国市场及同类商品的不利影响之后，还需要根据市场波动及时调整价格，构建一个动态性的出口价格机制，这样不仅能够较好地适用价格承诺规则，还能够保障企业的自身利益。

（四）中国应适当加大对韩反倾销力度，提升韩国对华反倾销的威慑力

中国对韩国发起的第一例反傾销案件是在1997年12月，截至到2019年3月，中国对韩国总共发起了38起反倾销调查，其中有30起案件实施了反倾销措施。尽管从案件数量上超过了韩国针对中国发起的反倾销调查案件数量，但相较于韩国对中国出口的商品额度而言并不算多。所以，中国针对韩国发起的反倾销无论是强度还是范围上均低于韩国针对中国发起的。在双边贸易过程中，一国适度加大对于他国的反倾销力度可以对于他国的反倾销有一定的遏制作用。基于韩国对中国反倾销力度较大，中国也应该适当加大对韩国的反倾销调查，以便于更好地震慑韩国。具体而言：

第一，中国应当适度加强对韩国输入中国商品加大反倾销调查力度并采取相应的反倾销措施。中韩两国经贸关系是在两国建交之后才得以正式开展的，在2001年中国加入WTO之前，韩国对中国出口额比较有限，因此这段时间中国对韩国发起的反倾销较少。但从2002年至今，中韩两国经贸关系日渐密切，中国已经成为韩国商品最大的出口国，且对中国一直处于贸易顺差地位，且是第一顺差国。按照中国海关的统计数据，2018年韩国对中国出口额高达1422.96亿美元，占到了当年韩国出口总额的25%，实现贸易顺差445.63亿美元，占到当年韩国全年顺差总额的47.2%。可见，无论是从出口还是从顺差的角度看，韩国对中国经贸有较强的依赖性。从这个角度看，中国应当加强韩国输入中国的机电、化工、汽车、光学等产品的市场监测力度，按照中国的反倾销标准适当加大反倾销调查力度。中国发起的反倾销调查，一方面可以维护公平的国际贸易秩序，同时还可以对韩国出口导向型经济发展模式造成影响，进而使得韩国对中国的反倾销调查上会权衡利弊得失。

第二，针对韩国在中国直接投资中的规避反倾销行为，中国可以运用WTO规则适当发起反规避调查。一直以来，中国为了吸引韩国资本，对在华的韩资企业实施了很多的优惠政策和措施。韩国在扩大对中国直接投资的同时，也不断加大商品出口力度，而且很多韩国出口到中国的商品是由在华韩资企业来完成的。截至到2018年底，韩国已经成为中国的第五大投资来源国。韩国在中国投资的方式大多是直接投资，就地建厂是主要形式，然后再从韩国进口原材料、半成品或零部件进行组装，并在中国市场上直接销售。显然，韩国这种投资模式具备了规避反倾销的特征。随着韩国对华投资力度不断加大以及投资领域不断扩展的情况下，在华韩资企业对中国同类企业以及相关市场造成了一定的威胁，尤其是在电子、汽车、化工等领域。基于此，中国在继续吸引韩资的同时，要高度重视韩国以直接投资来规避反倾销的做法，充分利用我国反倾销法律法规及相关国际规则，加大对韩国反规避调查，有效保护中国相关产业及市场，并对韩国对华反倾销形成震慑之势。