全球贸易治理失衡与中国的路径选择

2019-09-19张悦

对外经贸实务 2019年8期

张悦

摘要：2008年金融危机之后，全球贸易治理失衡表现日益突出，对经济全球化提出严峻挑战。“一带一路”倡议的提出和付诸实践为全球贸易治理提供新平台，促进区域经济一体化向包容性发展，并推动改善多边贸易体制的制度非中性特点。中国应在夯实经贸合作的基础上，推动“一带一路”机制化建设，构筑“一带一路”沿线国家自由贸易区群，从而提升在全球贸易治理中的制度性话语权，进而推进全球贸易治理向更为公平、合理的方向演进。

关键词：“一带一路”;全球贸易治理;失衡;路径

2008年全球金融危机之后，世界贸易增长缓慢，经济持续低迷。英国公投脱欧、美国退出加入TPP、美对华301调查案等不稳定事件频出，贸易保护主义和民粹主义呈现上升趋势，对经济全球化质疑的声音逐步增强。在全球化退潮背景下，现行全球贸易治理机制无力维护平衡、开放的全球市场，其弊端日益凸显，全球贸易议题以前所未有的重要性被推向世界政治经济议程的前沿。中国在危机之后对世界经济增长的贡献平均保持在30%左右，作为世界第一贸易大国和第二大经济体，中国有必要积极参与全球贸易治理，维护世界经济体系的多元化和开放性。

一、全球贸易治理失衡的表现

世界贸易组织（WTO）作为当今世界多边贸易组织，在维护世界经济稳定和推动各国开放合作方面发挥了重要作用。然而，其自身组织机制存在和孕育的各种矛盾和缺陷，成为当前全球贸易治理失衡的重要原因。

（一）决策机制透明度缺失

WTO在决策中沿用了《GATT 1947》“经协商一致作出决定”的传统做法，即在讨论一项提议或拟议中的决定时，应首先寻求协商一致，只有在无法协商一致的情况下才进行投票表决。然而，GATT决策机制表面上依赖于成员方的共识，但在实践中却往往是少数成员之间商议的产物，透明度严重缺失，其中最具代表性的当属“绿屋会议”制度。

随着WTO成员和议题的不断增加，WTO决策的行政效率问题饱受质疑，部分观点认为，大量的非正式会议是有必要的，“绿屋会议”正是在此需求下产生。然而作为非正式闭门会议，众多发展中国家被拒之门外，比如：在新加坡（1996）和西雅图（1999）部长会议上，“绿屋会议”制度贯穿始终，大多数发展中国家的观点和诉求不能如实反映在会议文件中，最终导致会议崩溃。近年来，少数发展中成员和最不发达成员偶尔也会受邀参加“绿屋会议”，但其程序透明度依然不高，决策权利由少数发达成员掌控的现实没有改变，且该“共识原则”决策的做法已在WTO中形成制度，导致部分成员的表决权和利益受到侵害。

（二）争端解决机制法律效力不确定

“乌拉圭回合”达成的《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）是从《GATT 1947》争端解决的实践发展而成的，成为WTO关于争端解决的基本法律文件。DSU在一定程度上克服了《GATT 1947》基于“协商一致”原则而导致裁决结果难以执行的弊端。然而在实际操作中对于违背协定的成员国缺乏外部的强制性惩罚制度，导致WTO的约束力与权威性遭受侵蚀。比如：DSU规定，如果WTO某个成员在某一领域的措施被裁定违反WTO协定或协议，且该成员未在合理期限内纠正，经争端解决机构授权，利益受到损害的成员可以进行报复。但报复的成本与收益成为贸易争端国之间重复博弈的重要考量，经济规模、政治、军事等因素虽本不应该成为影响一国是否采取报复措施的考虑因素，但现实是大国主导的WTO运行机制使得处于弱势的贸易小国报复能力极其有限，发达国家影响甚至主导贸易争端解决的结果成为一种常态。

（三）贸易治理议题与范围发展滞后

GATT时期的前七轮多边贸易谈判主要以关税减让为核心议题，乌拉圭回合将服务贸易、知识产权以及与贸易有关的投资措施等议题纳入到多边贸易谈判中，并促成GATT转变为WTO。然而随着WTO成员的不断增加以及新兴经济體的崛起，发达成员与发展中成员的利益平衡问题成为各方关注焦点，加上互联网科技的飞速发展，贸易的形态与模式较之前已发生巨大改变，而WTO规则的治理范围与能力则明显滞后于这些治理需求，即WTO 在管辖范围、职责与功能方面存在无限外延的困惑。一方面，与贸易相关的国内政策措施，比如：贸易与环境、贸易与投资、人权、劳工标准、国有企业竞争等议题被纳入到贸易谈判当中，这些议题与贸易相关又涉及各国主权，且直接关系到各成员国的利益得失;另一方面，比如GATS作为WTO框架下管理服务贸易的法律文本，正式生效于1995年，而以信息与通信技术为媒介所提供的新服务，在目前的服务贸易分类方法中难以明确归类，导致WTO成员无法判断其开放承诺是否涵盖了上述服务，贸易治理法律体系的滞后性发展将可能阻碍贸易领域的技术进步与市场发展。

（四）区域贸易协定加剧多边贸易体制碎片化发展态势

多哈回合谈判陷入僵局后，为应对多边贸易规则体系的困境，各相关利益成员兴起签订区域贸易安排的浪潮，“新区域主义”盛行。新区域贸易协定突破了传统的背景制度限制，合作背景复杂化、网络化成为发展主流。截至2017年3月，已生效的区域贸易协定多达270个，与过去几十年区域贸易协定注重关税削减不同，新近的区域贸易协定更多关注规则重构，特别是超WTO规则的制定。

区域贸易安排可以在一定范围内缓解多边成员之间难以协调一致的问题，但导致多边贸易体制的“碎片化”发展趋势。以亚太地区为例，近年亚太地区已经签订并实施的自由贸易协定呈现指数式增长，且各层级自由贸易协定纵横交织，在亚太地区形成了复杂的“亚洲意大利面碗”效应。太平洋西岸是以东盟为代表的“10+X”模式，即以东盟为主体与其他相关个体签订自由贸易协定，而同时中、日、韩自由贸易协定也在谈判中;太平洋东岸是以北美自由贸易区（NAFTA）为代表的及其他国家与NAFTA成员相互谈判签订的双边自由贸易体系。以亚太国家为主体的TPP和RCEP谈判也在进行中，并呈现出部分成员相互重叠、贸易条款交织的现象，严重威胁到多边贸易体制的完整性和统一性。另外，随着区域贸易规则的广泛兴起，区域特惠安排层出不穷，其所提供的特惠待遇往往优于“最惠国待遇”，从而使WTO框架下的“最惠国待遇”，转化成了事实上的“最差国待遇”，给多边贸易规则带来严峻挑战。

二、“一带一路”对全球贸易治理的贡献

（一）“一带一路”为全球贸易治理提供新平台

2000年至今的全球贸易治理以多元化、扩散化的国家间协作平台——二十国集团（G20）为核心。G20作为国际经济合作论坛，是由发达国家和发展中国家共同参与的非正式对话机制，并已成为全球贸易治理的首要平台。G20主要是发展中国家和发达国家就经济议题进行对话的沟通平台，发展中国家在该机制中，基本是参与者而非发起者。而“一带一路”倡议是由中国发起的多边合作机制，以国际合作高峰论坛为平台，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，致力于提升发展中国家在全球贸易治理中的话语权。

“一带一路”秉承可持续发展理念，以高峰论坛为主要平台，以双边、区域多层次经贸治理机制为辅助，携手相关国家共同提供公共产品，彰显了中国的“人类命运共同体”发展观。目前，中国商务部已和60 多个国家相关部门及国际组织签署协议，共同推动“一带一路”贸易畅通合作。在逆全球化暗流涌动背景下，“一带一路”建设在促进经济要素有序自由流动和资源高效配置方面发挥了重要作用，为全球贸易治理提供了一个开放、合作的新平台。

作为全球贸易治理中的非制度性安排，由于缺乏常设机构和法律约束力，“一带一路”国际合作高峰论坛与G20峰会同样面临协议实施和执行方面的诸多困难。然而以亚投行为支点的“一带一路”建设在支持域内基础设施建设和互联互通方面发挥重要作用，有效破解了原有多边框架下发展中国家的资金约束难题。另外，亚投行以发展中国家成员为主体，同时包括大量发达国家成员的结构优势也使得“一带一路”国际合作高峰论坛成为推动世界均衡发展的重要桥梁和纽带，这些都极大提高了“一带一路”平台的执行能力。

（二）“一带一路”促进区域经济一体化向包容性发展

金融危机之后全球性的纷繁复杂问题日益增多，使得各国联合抱团，组成不同利益、不同形式的“区域经济伙伴关系”，“集团化”的步伐使得“共治”的前景不容乐观，“多元主导”正在成为当前全球贸易治理的新格局。

“不对抗”、“不冲突”是构建新型大国关系的基本条件，也是全球贸易治理所要塑造的国际发展环境。“一带一路”贯穿南亚、西亚、中亚、中东、东非和北非、东欧等地区，并以开放、包容的理念促进沿线国家和地区发展对接与机制融合，其包容性决定了参与国家不是固定不变的，更不会局限于沿线各国，而是对所有国家开放，不存在俱乐部特征的排他性，有利于推动由规则治理主导的大国“俱乐部”模式，向规则治理与关系治理相结合的模式发展;在贸易议题上，“一带一路”战略从沿线各国实际情况出发，提出各国发展面临的共同议题，以此凝聚区域间合作的向心力，为区域间合作创造条件。此外，通过“一带一路”形成的贸易网络与各类区域治理网络互嵌，推动区域经济一体化机制联动，将包容性发展、区域经济一体化与经济全球化有效结合，实现以局部体系的重构来促进全球贸易治理体系的重建。

（三）“一带一路”推动改善多边贸易体系的制度非中性特点

国家是全球贸易治理的最重要行为体，现行多边贸易体制的决策机制与争端解决机制集中体现出由美欧等发达国家为主导的制度非中性特点。“一带一路”作为一种跨区域合作框架和制度，以沿线国家互利合作为基础建立战略伙伴关系，具有国际制度公共产品的属性特征。一方面，“一带一路”沿线多为发展中国家，以发展中国家为主导的合作机制，体现出新兴经济体崛起后的世界经济新格局;同时，“一带一路”以开放合作为基础，任何国家、地区和组织都可共同参与，不设置合作条件，而是以各方利益和共识推动全球贸易治理向共商、共建、共享的理念转变，从而在一定程度上弥补WTO多边贸易体制的“门槛制”缺陷;另一方面，逆全球化潮流凸显了推进全球化的政策不足，全球性多边贸易、金融等治理制度的失衡已成为国际体系面临调整背景下的新常態。以“一带一路”建设为载体，充分考虑合作主体在项目中的实际利益公平，以亚投行、丝路基金等融资机构为机制保障，可以破解多边框架下经贸合作的困境，带动沿线国家共同投资、夯实发展基础。

三、“一带一路”背景下中国参与全球贸易治理的路径

（一）以“一带一路”国际产能合作夯实经贸合作基础

在经济全球化受阻，TPP、TTIP等区域性贸易协定盛行背景下，产业驱动日益成为未来全球贸易的格局和方向。在利用现有合作平台基础上，从更广泛领域同沿线国家展开经贸合作，特别在区域性产能合作方面，基于中国与沿线国家较强的经济互补性，国际产能合作潜力巨大，将中国优势产能与沿线国家工业化需求进行有效对接，将有助于实现中国过剩产能“走出去”，同时，“一带一路”所倡导的设施互通、政策沟通、资金融通、贸易畅通也将有助于中国在更大范围内参与国际产能合作，实现由制造业大国向制造业强国的转变，促进形成以中国为主导的区域性生产网络和价值链体系;另外，也将有效弥补沿线处于工业化初期的发展中国家在技术方面的不足，通过溢出效应带动沿线国家经济增长，提升经济外向度，增加当地人民福利。在此基础上，找出各方利益契合点来降低深化经贸合作的难度，为实现后危机时代世界经济复苏和再平衡找出切实有效的治理方案。

（二）以新型合作模式推动“一带一路”机制化建设

鉴于“一带一路”地区的多元化特征，其必须寻求多元化的合作机制。“共商、共建、共享”倡导的是包容性全球化，是“一带一路”背景下中国与沿线各国合作与发展的基本原则，应以此为前提创新合作模式，打造多元合作平台。如与亚太经合组织、亚欧会议、上海合作组织、金砖国家机制等进行整合和对接，充分利用现有多、双边合作机制，加强多元化的对话协商和区域联动机制。在考虑各方利益和权利的前提下推动“一带一路”机制化建设，进而改善多边治理的制度非中性特点，为世界经济持续稳定发展提供制度保障。另外，还可以通过设立“一带一路”沿线国家部长级会议，建立定期或不定期首脑会晤机制等为世界贸易治理提供一个公共服务平台，一方面就资本流动、包容性发展等问题共商对策;另一方面通过机制化建设深化经贸合作，提高贸易便利化程度，使“一带一路”合作机制成为推动经济全球化深入发展，维护经济全球化成果的全球性公共产品。

（三）构筑以“一带一路”沿线国家为主体的自由贸易区群

自贸区建设是中国构建开放型经济新体制，积极参与国际经贸规则重构，提升相关产业在全球价值链融合层级的重要举措。“一带一路”覆盖东南亚和大洋洲地区，与自贸区同样具有扩大对外开放、推进贸易自由化和便利化的功能作用，是我国构建融合发展、开放包容新型伙伴关系的国家战略。目前中国约30%的对外贸易通过自由贸易区完成，其中大多是与“一带一路”沿线的伙伴国家进行的，因此，进一步降低“一带一路”沿线国家存在的贸易投资障碍和壁垒，构建“一带一路”沿线国家自由贸易区，促进生产要素自由流动，可以充分发挥沿线国家的经济合作潜力。同时中国国内的“1+3+7”自贸区战略也将促进国内各区域与“一带一路”沿线国家的对接，可通过签订多双边自贸协定引领电子商务等相关优势产业规则的制定，推动区域性贸易规则的形成和重塑。从长期来看，“一带一路”自贸区会吸引更多域内及域外国家的加入和效仿，促进形成以中国为轴心的“一带一路”沿线国家自由贸易区群，从而达到改善过于碎片化区域贸易治理的目的。

（四）提升在全球贸易治理中的制度性话语权

现行全球贸易治理机制的主导观念更多反映的是美欧等发达国家的利益，而全球贸易治理的核心应是对国际规则的完善和创新。“一带一路”体现了中国对国际合作以及贸易治理模式创新的积极贡献，符合国际社会的根本利益。目前，中国虽然已成为世界第二大经济体，综合实力显示出强劲增长势头，但与欧美国家相比，发展极不均衡，这种非均衡性和不平衡性发展还会在较长时期内存在，同时其他新兴国家也都面临补强自身力量的共同任务，为此，中国在扩大国际合作范围、创新合作模式的同时应从自身现实情况出发，平衡经济发展水平与公共产品供给能力、权衡所承担的国际责任与在治理体系中的制度性话语权之间的关系，以正确义利观推动“一带一路”建设，有条不紊地推进全球贸易治理改革，这不仅是中国承担更多国际责任的基本前提，也将有助于推动全球贸易治理机制向更为公平、合理的方向演进。